N.º 01/ CC /2015 N/Referência: PROC.: C.Bm. 19/2014 STJ-CC Data de homologação: 18-11-2014 Consulente: Procurador da República do Departamento de Investigação e Ação Penal.. Assunto: Palavras-chave: Registo sobre veículos. Emissão de segunda via do certificado de matrícula. Prévia autorização judicial. Poderes de qualificação do conservador. Princípio da legalidade. Registo de veículos. Emissão de certificado de matrícula. Autorização judicial. Poderes de qualificação dos pedidos de registo e de emissão de segunda via de certificado de matrícula. Princípio da legalidade. PARECER I Relatório 1 No ofício remetido por ordem do senhor Procurador da República do Departamento de Investigação e Ação Penal (DCIAP) ao Instituto dos Registos e do Notariado, I.P. vem solicitar-se «com referência aos veículos mencionados na cópia que se anexa, que qualquer registo ou pedido de segunda via de documentos referentes aos mesmos, não seja realizado sem prévia autorização judicial». 2 Perante o teor do aludido ofício, o Setor Técnico Jurídico dos Serviços de Registo (STJSR) elabora fundamentada informação na qual dá conta dos obstáculos legais à satisfação daquele pedido, cujos termos se dão aqui por integralmente reproduzidos, e que gravitam, em suma, em torno da subordinação da atuação do qualificador ao princípio da legalidade consagrado no artigo 68.º do Código do Registo Predial (CRP) e, consequentemente, na negação de poder hierárquico neste preciso domínio. 3 Por determinação do presidente do Conselho Diretivo os autos foram remetidos a este Conselho Consultivo, para apreciação. II Pronúncia 1 A problemática suscitada nos autos demanda que perscrutemos, antes de mais, o alcance do princípio da legalidade consagrado no artigo 68.º do Código do Registo Predial, aplicável ao registo de automóveis, com as necessárias adaptações, nos termos do prescrito no artigo 29.º do Decreto-Lei n.º 54/75, de 12 de Fevereiro, de modo a aquilatar-se até que ponto a satisfação do pedido genericamente formulado pelo DCIAP entra em rota de colisão, ou não, com o aludido princípio e, sendo a resposta afirmativa, em que termos. 1.1 Consabidamente, por força do princípio da legalidade, na qualificação do pedido de registo devem ter-se em consideração as disposições legais aplicáveis, os documentos apresentados (artigo 43.º do CRP) e os 1/8
registos anteriores, verificando-se a identidade do bem em causa, a legitimidade dos interessados, a regularidade formal dos títulos e a validade dos atos neles contidos. O conservador, na qualificação do ato de registo não pode ter em conta factos que não estejam revelados nos documentos apresentados com o pedido de registo (inicialmente ou na sequência de suprimento de deficiências (artigos 42.º-A do Decreto n.º 55/75, de 12 de fevereiro, 52.º do CRC e 73.º do CRP) e devidamente conjugados com os registos anteriores. Logo, para efeitos de apreciação do pedido, é vedado ao conservador servir-se de elementos que não sejam fornecidos pelo requerente ou resultem das tábuas 1. Assim, apresentado que seja determinado pedido de registo e verificando-se que o mesmo se encontra devidamente documentado e que obedece aos demais requisitos previstos na lei, para o caso, não existe qualquer base legal para suster o prazo para elaboração do ato de registo peticionado (artigos 43.º do Decreto- Lei n.º 54/75, de 12 de fevereiro, e 10.º da Portaria 99/2008, de 31 de janeiro), com vista à obtenção de uma pretensa «autorização judicial», ainda que o objeto do mesmo eventualmente se integre no elenco dos veículos automóveis mencionados na listagem enviada pelo DCIAP em anexo ao mencionado ofício. É que, na verdade, não só não podem ser desencadeadas pelo conservador quaisquer diligências extraordinárias que não se enquadrem no estrito âmbito do suprimento do processo registal, como não podem ser tidas em consideração, nesta sede, se desencadeadas ou apresentadas por terceiros 2. 1.2 O Conselho Técnico 3 (atual Conselho Consultivo), que de tempos a tempos é chamado a revisitar o tema, emitiu pronúncia no parecer proferido no aludido proc.º n.º R.P.127/98 DSJ-CT no sentido de que o conservador, no exercício da sua função qualificadora, não pode apreciar factos que chegaram ao seu conhecimento por outra via que não seja a da apresentação para registo (excecionados que sejam aqueles que a lei manda registar oficiosamente). Com efeito, os documentos apresentados ao conservador para instruir o pedido de registo devem ser carreados (ainda que por remissão ou em sede de suprimento de deficiências) para o processo registal pelo interessado ou pelas vias expressamente prevista na lei, estando excluídos da qualificação os documentos apresentados por outrem que não o interessado e que não visem o suprimento das deficiências do processo registal 4. 1 Neste sentido, veja-se CATARINO NUNES, in Código do Registo Predial Anotado, 1968, pág. 214, 2 CLARA SOTTOMAYOR, in Invalidade e Registo A Proteção de Terceiro Adquirente de Boa Fé, 2010, pág. 634, considera que as investigações exteriores aos documentos que servem de base ao registo colocariam em perigo a funcionalidade do próprio registo. 3 Este órgão, após a publicação do Decreto-Lei n.º 148/2012, de 12 de julho, que aprovou a orgânica do Instituto dos Registos e do Noatriado, I.P., passou a ser designado por Conselho Técnico. 4 Para mais desenvolvimentos atinentes ao suprimento de deficiências do processo registal, designadamente no que respeita à sua finalidade, veja-se o parecer proferido no proc.º n.º R.P. 5/2013 STJ CC, in www.irn.mj.pt (Doutrina). 2/8
Nestes termos, na apreciação e qualificação dos registos apenas revestem relevância os documentos apresentados pelos interessados até à realização do registo (artigos 68.º e 73.º do CRP), não sendo lícito ao conservador apoiar-se noutros documentos de que eventualmente tenha conhecimento nem, por maioria de razão, lhe é lícito invocar factos não comprovados, com vista à feitura do ato qualificando 5. 1.3 Pois bem, se, por um lado, não é lícito que o conservador exceda funções do seu ofício e, por exemplo, invada a esfera jurídica de atuação própria dos Tribunais ou de outras entidades, por outro, também é legítimo esperar que a função qualificadora seja respeitada e respeite uma linha própria de atuação, que se encontra claramente definida nas regras e princípios que enformam o nosso sistema registal 6. 1.3.1 No que tange à importância estruturante do princípio da legalidade no «edifício» registal, MENEZES CORDEIRO 7, entre outros, sustenta que «o conservador não regista mecanicamente os actos que lhe são apresentados para registo, antes devendo assegurar-se de que são válidos nos seus diversos aspectos». Na mesma senda, também OLIVEIRA ASCENSÃO 8 salienta que «por se ter optado entre nós pela legalidade substancial, o conservador é o guardião ou sentinela da legalidade» 9. 1.4 Decorrentemente, os poderes de qualificação dos atos de registo peticionados são exercidos com imparcialidade, independência (semelhante, neste tocante, à do poder judicial, caraterizando-se, por via disso, como «parajudicial») e autonomia funcional, devendo, como é óbvio, o conservador pautar a sua conduta por critérios de estrita legalidade. Salienta-se, adrede, que, sendo embora certo e indiscutível que, por força do disposto no n.º 2 do artigo 205.º da Constituição da República Portuguesa, uma sentença judicial transitada em julgado se impõe e prevalece sobre outras decisões de quaisquer outras autoridades, as decisões judiciais são títulos para registo e não comandos dirigidos ao conservador sobre questões de registo, que só a este cumpre apreciar pese embora a amputação sofrida na qualificação dos pedidos baseados em sentenças (ipso facto), já que, nestes casos, a aferição da respetiva regularidade formal fica reconhecidamente diminuída porquanto não pode incidir sobre o mérito ou valor intrínseco da correspondente decisão judicial. No nosso ordenamento jurídico registal, bem como no de outros ordenamentos estrangeiros, o poder de qualificação do conservador é considerado indeclinável e inapropriável, sendo o exercício do mesmo extensível 5 Cfr., para mais desenvolvimentos sobre o ponto, o parecer ínsito nos proc.ºs n.ºs R.P.26 e 27/2001 DSJ-CT, disponível em www.irn.mj.pt/sections/irn/legislaçao. 6 Vd., em conformidade, a fundamentação esgrimida no parecer proferido pelo então Conselho Técnico no proc.º n.º 85/90 RP4. 7 In Direitos Reais, Reprint 1979, pág. 271. 8 In Direito Civil Reais, 5.ª edição, pág. 338. 9 Sobre o ponto veja-se ainda FERREIRA DE ALMEIDA, in Publicidade e Teoria dos Registos, págs. 217 e segs., que traça, designadamente, a distinção entre legalidade extrínseca e legalidade intrínseca. 3/8
a todos os documentos qualquer que seja a sua origem, isto é, quer seja administrativa, notarial ou equiparada, judicial ou outra 10. 1.4.1 Salienta-se ainda, nesta conformidade, que até o próprio Supremo Tribunal de Justiça decidiu já que, em sede de qualificação, «o juiz não pode ordenar ao conservador que proceda a determinado registo. Administração e Tribunais são entidades independentes. Não dão nem recebem ordens entre si» 11. 2 Para além da indiscutível vinculação ao cumprimento da lei, o conservador apenas está obrigado a acatar as decisões proferidas em sede de impugnação hierárquica ou judicial. Com efeito, na sequência de decisão final ou definitiva 12 que julgue procedente o processo de recurso hierárquico ou de impugnação judicial, o conservador deve dar cumprimento ao decidido nos termos estabelecidos nos artigos 144.º, n.º 4, 148.º, n.º 4, e 149.º do Código do Registo Predial, ainda que, naturalmente, não se reveja no entendimento vertido na correspondente decisão. 2.1 O presidente do Conselho Diretivo pode, contudo, emitir instruções genéricas dirigidas ao conservador relativas à interpretação do Direito («circulares interpretativas», vinculantes), desde que não colidam, in concreto, com a função qualificadora. Com efeito, no parecer n.º 62/96 13, a Procuradoria-Geral da República pronunciou-se no sentido de que o Diretor-Geral dos Registos e do Notariado (hoje, presidente do Conselho Diretivo do IRN, I.P.) tem, enquanto superior hierárquico dos conservadores, competência para emitir circulares interpretativas, a estes dirigidas, mesmo relativas a questões respeitantes ao exercício da sua atividade vinculada tipicamente registal. Aí se refere também, com base nos fundamentos que aqui damos por reproduzidos, que, no âmbito da interpretação doutrinal e com vista à realização do interesse público da certeza do direito e da uniformização de soluções, a Administração pode, em matérias que não colidam com a função qualificadora do conservador, determinar, em termos gerais, que uma norma passe a valer com certo sentido e alcance. 10 Veja-se, neste sentido, LACRUZ BERDEJO-SANCHO REBUELLIDA, in Derecho Inmobiliário Registral, págs. 354 e segs., MÓNICA JARDIM, in Efeitos Substantivos do Registo Predial Terceiros para Efeitos de Registo, 2013, págs. 70 e 71, bem como, e entre muitos outros, os pareceres proferidos pelo Conselho Técnico (e pelo ora Conselho Consultivo) nos proc.ºs n.ºs 10/85 R.P.3, publicado no BRN n.º 8/86, R.P.127/98 DSJ-CT, disponível em www.irn.mjpt/sections/irn/legislaçao, R.P. 26 e 27/2001 DSJ-CT, atrás identificado, e R.P.74/2013 STJ-CC, acessível em www.irn.mj.pt (Doutrina). 11 Vd. o acórdão do proferido no proc.º n.º 799/99, publicado in BRN n.º 10/99, I Caderno, págs. 16 e segs. 12 Decisão final ou definitiva é aquela que já não admite qualquer tipo de recurso. 13 Homologado por despacho proferido em 28 de maio de 1998 pelo Ministro da Justiça, publicado em 24 de outubro de 1998, II Série, do D.R. n.º 246, págs. 14 960 e segs. dezembro. Em sentido idêntico, pode ver-se também o parecer n.º 44/97, de 22 de julho de 1999, in D.R. n.º 281/99, II Série, de 3 de 4/8
3 Posto isto, afigura-se oportuno indagar agora se o entendimento acabado de explanar atinente à qualificação de um ato de registo será igualmente de acolher no que respeita à emissão da segunda via do certificado de matrícula dos veículos mencionados no ofício do DCIAP, visto que tal não consubstancia um pedido de registo, tratando-se, tão só, do pedido de emissão da segunda via do documento único automóvel (DUA). Este documento, como se realça no preâmbulo do Decreto-Lei n.º 178-A/2005 14, de 28 de Outubro (diploma que o criou), passou a agregar a informação anteriormente dispersa pelo título de registo de propriedade e do livrete do veículo (anteriormente emitidos também por entidades distintas o primeiro pelas conservatórias competentes e o segundo pela Direção Geral de Viação), substituindo-os para todos os efeitos legais cfr., em conformidade, o que estabelece o artigo 19.º do aludido Decreto-Lei, inclusive no que concerne à validade do livrete e do título de registo de propriedade emitidos para os veículos matriculados antes da entrada em vigor do presente diploma. 3.1 Como decorre do disposto no artigo 9.º do Decreto-Lei n.º 54/75, a cada veículo automóvel corresponde um certificado de matrícula, que deve acompanhar sempre o respetivo veículo, sob pena de o infrator incorrer nas sanções fixadas no Código da Estrada. Do certificado de matrícula devem constar os registos em vigor (salvo as exceções prevista na lei), sendo que, em regra, nenhum ato sujeito a anotação no referido certificado pode ser efetuado sem a sua apresentação cfr. o que, sobre o ponto, se encontra estatuído nos artigos 10.º e 11.º do Decreto-Lei n.º 54/75. 3.1.1 Quem, mediante falsas ou inexatas declarações, obtiver a emissão de duplicados de certificados de matrícula, bem como quem dolosamente o utilize, incorre nas sanções aplicáveis ao crime de falsas declarações, além de responder pelos danos a que der causa, nos termos previstos no artigo 14.º do citado Decreto-Lei. 3.2 Como é sabido, o certificado de matrícula é necessariamente emitido quando se efetua o primeiro registo de veículo importado, admitido, montado, construído ou reconstruído em Portugal, como decorre do preceituado no n.º 1 do artigo 4.º do Decreto-Lei n.º 178-A/2005, alterado pelo Decreto-Lei n.º 20/2008, de 31 de janeiro. A realização de qualquer ato relativo a veículo que implique alteração dos elementos constantes do certificado de matrícula determina a emissão de novo certificado, sendo obrigatória a entrega do anterior, em face do prescrito no n.º 2 do citado artigo 4.º. O mau estado de conservação implica também a substituição do certificado, seja oficiosamente seja a requerimento do interessado. 14 Este diploma, que foi retificado pela Declaração de Retificação n.º 89/2005, de 27 de dezembro, sofreu entretanto as alterações introduzidas pelos Decretos-Leis n.ºs 85/2006, de 23 de maio, e 20/2008, de 31 de janeiro. 5/8
3.3 A emissão de segunda via do certificado de matrícula obedece aos requisitos previstos no n.º 1 do artigo 5.º do Decreto-Lei n.º 178-A/2005, isto é, só pode ter lugar em caso de extravio ou destruição, sob requerimento do titular do referido certificado, cuja assinatura deve ser reconhecida presencialmente ou efetuada na presença de funcionário competente do serviço recetor do pedido, ou, no caso de veículos da propriedade do Estado ou de outras entidades públicas, com base em ofício. 3.4 Na hipótese de extravio, o requerente do certificado de matrícula deve assumir o compromisso de entregar o exemplar que vier a ser recuperado, no serviço competente, nos termos do disposto no n.º 2 do artigo 5.º citado no número anterior. 3.5 Dos termos expostos, infere-se já que a resposta colocada à interrogação formulada a montante (ponto 3) relativamente à aplicabilidade ou não do princípio da legalidade à emissão ou à recusa de emissão da segunda via do certificado de matrícula só pode ser afirmativa, dado que valem aqui os mesmos argumentos que valem em sede de qualificação do pedido de registo, encontrando-se, por isso, o conservador, de igual modo, vinculado ao princípio da legalidade consagrado no artigo 68.º do CRP, aplicável subsidiariamente ao registo de veículos por força do disposto no artigo 29.º do Decreto-Lei n.º 54/75. 4 Decorre, clara e inexoravelmente, das cogitações que antecipámos que o pedido formulado pelo DCIAP não pode ser atendido, porquanto, não resultando do exame dos títulos apresentados para titular um concreto pedido de registo qualquer vício ou irregularidade, ou obedecendo o pedido de emissão de segunda via do certificado de matrícula ao disposto nas pertinentes normais legais, está vedado ao conservador, encetar diligências com vista a obter, extra processo registal, quaisquer elementos para decidir acerca da viabilidade ou inviabilidade do registo peticionado ou da emissão de segunda via do certificado de matrícula requerido por pessoa com legitimidade para o efeito. É, assim, de rejeitar liminarmente a possibilidade de o conservador solicitar autorizações prévias (ainda que judiciais) com vista à elaboração de registos (ou à sua recusa) ou à emissão de segunda via de certificados de matrícula (ou à sua recusa), visto que tal, como assinalámos supra, não se coaduna com os princípios e regras que regem o direito registal, seja predial, de veículos ou de qualquer outra das suas espécies. 5 De qualquer modo, alertamos ainda para o disposto nos artigos 27.º-D e 27.º-E, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 54/75, de 12 de fevereiro, que possibilitam o acesso à informação constante do registo através da transmissão de dados às entidades judiciárias. Em conformidade com as reflexões, o nosso entendimento vai sintetizado nas seguintes 6/8
Conclusões I Na viabilidade do pedido de registo devem ter-se em consideração as disposições legais aplicáveis, os documentos apresentados e os registos anteriores, verificando-se a identidade do bem em causa, a legitimidade dos interessados, a regularidade formal dos títulos e a validade dos atos neles contidos, em face do princípio da legalidade consagrado no artigo 68.º do Código do Registo Predial, aplicável ao registo de automóveis, com as necessárias adaptações, por força do prescrito no artigo 29.º do Decreto-Lei n.º 54/75, de 12 de fevereiro. II Os poderes de qualificação dos atos de registo peticionados nos serviços de registo são exercidos com imparcialidade, independência e autonomia funcional, devendo o conservador pautar, inexoravelmente, a sua conduta por critérios de estrita legalidade. III Para além da aludida vinculação ao cumprimento da lei, o conservador apenas está obrigado a acatar as decisões proferidas em sede de impugnação hierárquica ou judicial, nos termos estabelecidos nos artigos 144.º, n.º 4, 148.º, n.º 4, e 149.º do Código do Registo Predial, aplicáveis subsidiariamente ao registo de automóveis. IV O presidente do Conselho Diretivo pode, contudo, emitir instruções genéricas dirigidas aos serviços de registo relativas à interpretação do Direito («circulares interpretativas», vinculantes), desde que não colidam, in concreto, com a função qualificadora. V O certificado de matrícula é necessariamente emitido quando se efetua o primeiro registo de veículo importado, admitido, montado, construído ou reconstruído em Portugal, como decorre do preceituado no n.º 1 do artigo 4.º do Decreto-Lei n.º 178-A/2005, de 28 de Outubro. VI A emissão de segunda via de certificado de matrícula obedece aos requisitos previstos no n.º 1 do artigo 5.º do Decreto-Lei n.º 178-A/2005, isto é, só pode ter lugar em caso de extravio ou destruição, sob requerimento do titular do referido certificado, cuja assinatura deve ser reconhecida presencialmente ou efetuada na presença de funcionário competente do serviço recetor do pedido, ou, no caso de veículos da propriedade do Estado ou de outras entidades públicas, com base em ofício. VII Na hipótese de extravio, o requerente do certificado de matrícula deve ainda assumir o compromisso de entregar o exemplar que vier a ser recuperado, no serviço competente, nos termos do disposto no n.º 2 do artigo 5.º citado no número anterior. VIII Consequentemente, também no que respeita à emissão da segunda via do certificado de matrícula, a atuação do conservador, porque se encontra subordinada ao princípio da legalidade, não 7/8
pode ficar condicionada à obtenção de prévia «autorização judicial», bastando, para o efeito, que o requerimento preencha os requisitos legais pertinentes. Parecer aprovado em sessão do Conselho Consultivo de 13 de novembro de 2014. Isabel Ferreira Quelhas Geraldes, relatora, Luís Manuel Nunes Martins, Maria Madalena Rodrigues Teixeira, Carlos Manuel Santana Vidigal, Ana Viriato Sommer Ribeiro. Este parecer foi homologado em 18.11.2014 pelo Senhor Vice-Presidente do Conselho Diretivo, em substituição. 8/8