Dione Fraga dos Santos 001.805.276-22 dione.fraga@terra.com.br Campus da UFJF FEA/Depto. ANE 36036-900 Juiz de Fora MG Maria Isabel da Silva Azevedo Alvim 191.035.901-78 mialvim@terra.com.br Campus da UFJF FEA/Depto. ECO 36036-900 Juiz de Fora MG
O PAPEL DO MERCADO DE CARBONO NO DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL: UMA ABORDAGEM TEÓRICA Resumo: A discussão em torno dos efeitos do GEE (emissões de gases de efeito estufa) leva a distintas abordagens como a norte-americana e canadense sobre o resfriamento da Terra e o que essa interpretação causa. Já a européia indica a mudança do clima a partir do efeito estufa, i.e., o aquecimento do globo terrestre. O objetivo desse artigo é promover o intercâmbio das contribuições teóricas no âmbito da teoria da Organização Industrial, especificadamente no que tange às falhas de mercado vis a vis a conjuntura internacional da regulamentação das (GEE). Palavras-chave: Mercado de carbono, externalidades, organização industrial. 1. Introdução O aquecimento das camadas terrestres é motivo de muita especulação por parte dos especialistas ambientais. Alguns acreditam na teoria dos ciclos climáticos, especialmente os norte-americanos que postulam que o aquecimento global é resultado de um ciclo longo de aquecimento da Terra o qual chegará a um final e surgirá um outro ciclo de resfriamento terrestre, o ciclo glacial. Outro grupo de pesquisadores atribui esse pensamento às favoráveis condições a que tanto EUA como Canadá estariam sujeitos caso se parasse de pesquisar o chamado efeito estufa. Para norte-americanos e canadenses seria importante um aquecimento global, pois as áreas mais privilegiadas seriam as regiões temperadas, especialmente desses dois países. As conseqüências do aquecimento global para esses países seriam positivas expandindo suas fronteiras agrícolas, por exemplo. O objetivo desse artigo é promover o intercâmbio das contribuições teóricas no âmbito da teoria da Organização Industrial, especificadamente no que tange às falhas de mercado vis a vis a conjuntura internacional da regulamentação das emissões de gases de efeito estufa (GEE). O artigo é dividido em cinco partes além dessa introdução. A primeira apresenta os antecedentes históricos da regulamentação das emissões de GEE, a segunda observa a contribuição da atividade agrícola na emissão de gás carbônico na atmosfera e a externalidade decorrente. A partir da terceira parte enfocam-se os mecanismos de flexibilização consubstanciado do Mecanismo de Desenvolvimento Limpo. A seguinte destaca a criação do mercado de carbono. E a última trata da conclusão do trabalho. 2. Antecedentes institucionais As Nações Unidas formou o Comitê Inter-Governamental de Negociação para a Convenção Quadro sobre Mudanças do Clima (CIN/CQMC) em dezembro de 1990 com o objetivo de desenvolver políticas e instrumentos legais internacionais sobre mudança climática. Depois de um ano e meio de negociações, representantes de mais de 150 países elaboraram um documento que foi assinado oficialmente durante a Conferência das Nações Unidas sobre Meio-Ambiente e Desenvolvimento, em junho de 1992, no Rio de Janeiro. Este documento, conhecido como Convenção Quadro das Nações Unidas sobre Mudança do Clima (CQMC), entrou em vigor em 21 de março de 1994 (Monzoni, 2000). Em seu artigo 2, a CQMC propõe:
(...) a estabilização das concentrações de GEE na atmosfera em um nível que impeça uma interferência antrópica perigosa no sistema do clima. Este nível deverá ser alcançado em um prazo suficiente que permita aos ecossistemas adaptarem-se naturalmente à mudança do clima, que assegure que a produção de alimentos não seja ameaçada e que permita ao desenvolvimento econômico prosseguir de maneira sustentável. A CQMC é estruturada em dois princípios: (i) princípio de precaução, que não estabelece medidas para prever, evitar ou minimizar as causas da mudança climática a uma definitiva clareza (ii) científica sobre o assunto, (ii) princípio de responsabilidade comum; a mesma diferenciada quanto aos compromissos de redução de emissões globais. Com base neste último formou-se dois grupos de países e suas respectivas responsabilidades: Países do Anexo-I: países industrializados membros da Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE) em 1992 mais a Comunidade Européia e países industrializados da ex-união Soviética e do Leste Europeu, cabendo assumir compromissos de redução das emissões aos níveis de 1990, até o ano de 2000. Países não-anexo-i: países da CQMC que não estão listados no Anexo-I, incluindo o Brasil, foram chamados a adotar medidas para que o crescimento necessário de suas emissões seja limitado pela introdução de medidas apropriadas, contando para isso com recursos financeiros e acesso à tecnologia dos países industrializados (European Comission, 1997). É compromisso de todas os países desenvolver e atualizar, publicar e tornar disponível para as Conferências das Partes, inventários de emissões por fontes emissoras e remoções por sumidouros de todos os gases de efeito estufa gerados pelas atividades humanas (artigo 4, parágrafo 1(a) da CQMC). A primeira Conferência das Partes da Convenção, realizada em Berlim, em 1995, reconheceu a inadequação dos países industrializados no cumprimento de seus compromissos de redução de emissões até 2000 e, por meio do Mandato de Berlim, iniciou-se processo negociador visando a adoção de um protocolo com compromissos mais profundos para aqueles países. Em 1997 firmou-se o Protocolo de Kyoto o qual estabelece os níveis totais de emissões permitidas, com a intenção de reduzir a ameaça de aquecimento global e, ao mesmo tempo, estabelecer mecanismos pelos quais esta redução necessária seja alcançada de forma a garantir que o desenvolvimento econômico continue. O acordo firmado neste Protocolo representa o fruto de uma negociação política que reconhece a responsabilidade histórica dos países industrializados pela mudança do clima e o conseqüente compromisso para com a sua solução mas, ao mesmo tempo, introduz uma flexibilização destes compromissos por meio da adoção de incentivos e mecanismos de mercado. Os países industrializados comprometeramse a reduzir, em média, 5,2% do total de suas emissões em relação ao nível de 1990 (art. 3). Observa-se que, desde 1990, com exceção da Rússia e Ucrânia que passaram por recessões profundas, do Reino Unido que reduziu suas emissões em 14,6% até 1999 como resultado de conversão de geração elétrica a carvão para o gás natural e da Alemanha, quase todos os países aumentaram suas emissões, sem a devida adoção de tecnologias limpas na mesma velocidade, promovendo um gap significativo a ser reduzido para cumprimento dos compromissos de Kyoto. Portanto, 5,2% a menos do que os níveis de 1990 pode significar, em alguns casos, uma redução de até 30% em relação ao nível de emissão atual (Gummer e Moreland, 2000). No Protocolo não há compromissos adicionais para os países do não-anexo-i, além daqueles estabelecidos pelo artigo 4, parágrafo 1 da já referida Convenção. Estes países não têm obrigações quantitativas, mas podem, a seu critério, aceitar investimentos em projetos que resultem em reduções verificáveis de emissões, gerando redução certificada de emissões (CER), que poderiam ser comercializadas.
3. O efeito estufa e as externalidades De uma forma geral, todos os bens e serviços produzidos numa economia estão direta e/ou indiretamente associados às emissões de dióxido de carbono (CO2) tanto pelo emprego da energia como pelo tipo de combustível utilizado no processo produtivo. Em termos específicos, a atividade agrícola ao mesmo tempo constitui numa atividade potencialmente influenciável pelas condições climáticas mas contribui com emissões de gases, denominados GEE2 (Gases de Efeito Estufa). Estima-se em 20% o incremento anual do forçamento radioativo global atribuído ao setor agrícola considerando-se os gases metano, óxido nitroso e gás carbônico (Embrapa-Cnpma,2002). As estimativas das emissões de CO foram realizadas com base na metodologia recomendada pela CQMC. No caso da poluição atmosférica por GEE ocorre uma externalidade, que segundo a teoria de organização industrial é uma falha de mercado. A externalidade é defina por Pindyck e Rubinfeld (1994) como a ação de um produtor ou de um consumidor que afete outros produtores ou consumidores, entretanto não levada em consideração para a formação do preço no mercado. Como definido em EATON e EATON (1999) a presença de externalidades pode representar uma alocação de recursos distorcida no mercado, em que, na presença de externalidades, mercados competitivos geralmente não geram alocações Pareto-ótima (ou seja, alguém perderá). Existem externalidade positivas, quando a ação de uma das partes beneficia a outra. Por vezes, o consumo de um bem por uma pessoa aumenta em vez de reduzir o bem-estar de todos os que são materialmente afetados por essa atividade de consumo. As negativas ocorrem quando a ação de uma causa custos sobre a outra. No presente trabalho o conceito relevante é o da externalidade positiva uma vez que o objetivo principal do mercado de carbono é a melhoria do ar que respiramos e das condições ambientais para as gerações futuras (Cacho, 2001). De acordo com os autores acima citados, existem medidas diferentes para se lidar em situações de externalidades positivas e negativas. As principais reações à externalidades são: i) negociações privadas as partes envolvidas podem de fato beneficiar-se ao reconhecer sua interdependência e negociar uma solução alternativa mutuamente satisfatória; ii) internalização em que uma terceira parte, que vê uma oportunidade de obter ganho particular com a presença da externalidade, intervem entre a parte e o recptor e oferece uma resposta privada eficiente; iii) reações governamentais quando os problemas causados não são resolvidos privadamente, pode haver 3 tipos de políticas possíveis: a) atribuir direitos de propriedade, b) impor regulamentações públicas baseadas em análise custo-benefício a taxação e a proibição são tipos de regulamentação, c) não-intervenção como a própria regulamentação consome recursos, incluindo os custos de coleta de informações, administração e aplicação. O modelo de externalidades positivas é visualizado pelo Gráfico 1 abaixo:
O nível eficiente de emissões E* pode ser alcançado por meio de um imposto sobre emissões, ou por meio de um padrão de emissões. Ao se defrontar com um imposto sobre emissões de T por unidade emitida, a empresa reduzirá suas emissões até o ponto em que o imposto se torne igual ao benefício marginal. O mesmo nível de redução de emissões pode ser obtido mediante um padrão que estabeleça um limite de emissões E*. Portanto nesse caso específico existem duas possibilidades de ações pelo supranacional: estabelecer impostos ou um padrão de emissões de CO2. Percebe-se que é preferível o estabelecimento de certos padrões de emissão uma vez que a arrecadação e fiscalização dos impostos poderão ser uma tarefa inapropriada para alguns países. Diante dos modelos de flexibilização proposto no Protocolo de Kyoto ha uma clara tendência de flexibilizar por meio de uma definição dos padrões de emissão a serem reduzidos e/ou capturados na atmosfera. Com relação ao tratamento das externalidades, três pontos principais devem ser considerados: 1 quando o número de partes diretamente envolvidas é pequeno e quando a externalidade em si é significativa, as partes interessadas têm todo o incentivo para resolver o problema entre elas mesmas; 2 de uma perspectiva econômica, esses acordos negociados em particular são extremamente atraentes porque as partes interessadas são as únicas que têm as informações necessárias para criar uma solução que lhes seja adequada; 3 como muitos problemas de externalidades derivam de direitos de propriedade não especificados ou incompletos, um modo de facilitar tais soluções negociadas em particular é atribuir direitos de propriedade, definindo assim a opção padrão e limitnado a faixa de soluções possíveis (EATON e EATON,1999). Quando as soluções privadas não forem possíveis, alguma forma de regulamentação pública se faz necessária e, de modo geral, diante da complexidade desses problemas é utilizada a abordagem da análise custo-benefício por apresentar melhor resposta econômica. 4. Mecanismos de flexibilização Os mecanismos de flexibilização podem ser apontados como os instrumentos colocados para comunidade internacional coibir o abuso do poder de emissão da maioria dos
países desenvolvidos e integrantes do Anexo 1. Existem dois princípios econômicos por trás desta proposta: custo-efetividade e regulamentação baseada em incentivos (RBI). O custo-efetividade pode ser melhor definido por meio de um exemplo como sugerido por Monzoni (2000): Imagine que o planeta fosse dividido em duas partes, Norte e Sul. O Norte é a parte mais rica, que consome mais energia per capita e que, conseqüentemente, libera mais GEE para a atmosfera. Além disso, o Norte, dado seu desenvolvimento econômico, emprega tecnologias de ponta na produção e uso de energia. Assim, alcançar eficiência energética adicional custa muito caro. O Sul, por outro lado, é pobre, consome menos energia e conseqüentemente polui menos. (...) "Por que não criamos um mecanismo que permita ao Norte cumprir parte de suas metas de redução, através de investimentos em eficiência energética e fontes renováveis de energia no Sul, onde os custos marginais (adicionais) de redução de uma unidade de emissão de GEE é muito menor? (...) [E] cada unidade monetária investida no Sul é muito mais custo-efetiva do que qualquer unidade monetária investida no Norte. Neste caso, estaríamos alcançando nosso objetivo de maneira mais barata para o planeta como um todo (custoefetivamente), sem comprometer as metas globais de emissão. Estava criado o Mecanismo de Desenvolvimento Limpo. Tecnicamente, o custo-efetividade pleno é alcançado quando, e somente quando, o custo marginal de redução de emissão é igual para cada fonte emissora. Sempre que o custo marginal de redução de emissão de uma fonte emissora for maior que a de outra, o custo total pode ser reduzido diminuindo-se o nível de emissão no sítio mais barato (no caso, o Sul) e permitindo-se um aumento de emissão no sítio mais caro (o Norte), sem alterações. A idéia do RBI é fazer da poluição uma atividade cara com o intuito de reduzí-la e induzir pesquisas por substitutos menos poluentes. Além disso, o RBI reduz o custo do controle de poluição deixando as decisões para as firmas e indivíduos. As vantagens teóricas sobre os seus substitutos como, por exemplo cobrança de impostos sobre emissão e sistema de permissões comercializáveis são as de promover, no curto prazo, regulamentação com maior custo-efetividade, que é o de atingir uma meta de poluição ao menor custo possível e oferecer incentivos de longo prazo para as firmas adotarem novas tecnologias menos poluidoras. O RBI reduz os custos da coleta de informação necessária aos policy makers que passam a definir a taxa de imposto ou o número de permissões, reduzindo a influência política. Portanto, esses mecanismos serviram de suporte para a idéia de um mercado em que se pudesse comercializar certificados de redução de CO2 no mercado internacional. O mercado de carbono como se convencional chamar esse mercado de redução das emissões de CO2 combina essas duas abordagens de custo-efetivo e do RBI. 5. O mercado do carbono Os agentes econômicos que buscam maneiras de seqüestrar CO2 ou evitar sua emissão são reflorestadores, fabricantes de açúcar, dendê, carvão e eletrodomésticos, companhias energéticas e órgãos públicos. São três as opções: i) plantar florestas ou culturas perenes; ii) reduzir o consumo energético; e iii) substituir combustíveis poluentes por outros mais limpos como coletores solares. A criação de um mercado de emissões de certificados de redução das emissões de CO2 é semelhante ao de qualquer outro mercado de commodity. Espera-se que os agentes econômicos, público e privado, definam alguns elementos importantes como direito de propriedade, regras de emissão e monitoramento (Rocha et al, 2000). Ao governo de cada país cabe a definição da quantidade de emissão a ser negociada. Do setor financeiro espera-se seu engajamento reduzindo custos de transação e distribuindo riscos de preços e investimentos.
Para Bueno (2000), a garantia que os investimentos nacionais e internacionais se destinem aos empreendimentos ecológicos só será conquistada na medida em que o governo inclua o conceito de desenvolvimento sustentado à lei brasileira. De acordo com Rocha et al (2000) os mercados de carbono encontram-se no estágio de grey market, em que não existem legislações domésticas ou internacionais que legitimem os direitos a permissões ou a créditos de projetos de absorção de carbono que estão em andamento. Nordhaus (2000) citado em Rocha et al (2001) cita as dificuldades de implementação de um mercado de carbono internacional, como por exemplo: as dificuldades em se definir a commodity. O mecanismo de desenvolvimento limpo (MDL) é o instrumento que permite que os países-membros do Anexo 1 da Convenção do Clima efetuem contratos com países em desenvolvimento para realizar projetos de seqüestro de CO2. No Brasil já existem alguns projetos ambientais ligados ao seqüestro de carbono, tanto ligados a multinacionais quanto a governos de países do Anexo 1, mesmo não existindo uma legislação específica que classifique os mesmos de acordo com o MDL. Há também os chamados fundos verdes, i.e., fundos de capital de risco direcionados a pequenas e médias empresas quem desenvolvam atividades de impacto positivo sobre o meio ambiente. A tabela 1 apresenta alguns exemplos desses fundos e seus setores de atuação. Tabela 1 - Os fundos de capital de risco associados às atividades ambientais: Brasil Empresa Fundo verde Recursos (em US$) Setores de atuação 1. Terra Capital Terra Capital 15 milhões Agricultura orgânica; silvicultura; ecoturismo; aquacultura; produtos florestais não-madeireiras 2. Amigos da Terra - Amazônia Brasileira Eco-finanças n.d. 3. ABN AMRO Abn Amro Ethical Fia n.d. Empresas cujo desempenho equilibre expectativas fiannceiras e melhores práticas ambientais e sociais em eus setores de atuação Fonte: Meio Circulante, nov. 2001. Muitas empresas como a Peugeot, Shell, AES Barry possuem projetos de controle ambiental no Brasil no intuito de conseguirem assim que o mercado de carbono for finalmente regulamentado a possibilidade de usar esses projetos como parte da redução das emissões de CO2 a que estão sujeitas nas sedes. Percebe-se que há muito para ser feito. A BM&F possui um protótipo de um certificado a ser transacionado pela bolsa o que será importante para por em prática as possibildades desse novo mercado e medir a disposição da sociedade em bancálo.
6. Conclusão Conclui-se, portanto que o mercado de carbono ainda está num estágio inicial, porém com possibilidades de sucesso que poderão potencializar o desenvolvimento de projetos ambientais. Essa disposiçãoa de empresas muitlinacionais em patrocinar os empreendimentos que forneçam CO2 é parte de um esforço global para a mudança de mentalidade das nações desenvolvidas. As regulamentações supranacionais trazem alguns empecilhos que fogem ao controle das autoridades por isso pensarmos em os chamados instrumentos de flexibilização é oportuno e podem gerar uma centena de bons trabalhos e interpretações quanto ao desenvolvimento do MDL. Percebe-se que a teoria de organização industrial constitui-se um campo de pesquisas amplo. Uma metodologia que trate a questão do mercado de carbono daqui a alguns anos, talvez já consiga um pouco mais de sucesso na interação entre, por exemplo, graus de concentração de certificados de emissão de CO2. Além disso, não só as externalidades serão enfocadas mas também as questões institucionais que muito interagem nesse mercado, no tocante às definições de regulamentação e controle. Referências Bibliográficas BUENO, A. J. T. Possibilidade de novo instrumento de captação voltado para o desenvolvimento sustentável. In: Resenha BM&F, 139, 2000. CACHO, O. An analysis of externalities inagroforestry systems in the presence of land degradation. Ecological economics, 39, 2001. Pp. 131-143 EATON, B. CURTIS e EATON, D. Microeconomia. São Paulo: Saraiva, 1999. EMBRAPA, Empresa brasileira de pesquisa agropecuária. A atividade agrícola e o efeito estufa. Disponível [On Line]: www.cnpa.embrapa.br/agrogases/index1.html, 31 de janeiro de 2002. EUROPEAN COMISSION. Climate change and agriculture in Europe - assessment of impacts and adaptations. Summary report. Luxembourg, 1997. 37p. (EUR 17470 EN). GUMMER, R.; MORELAND, B. J. The European Union and Global Climate Change. Pew Center on Global Climate Change, junho de 2000. MEIO CIRCULANTE, n.5, nov. 2001. MONZONI, R. Mudança Climática. Disponível [On Line]: www.amazonia.org.br/ef, 31 de janeiro de 2002. PINDYCK, R.; RUBINFELD, D.L. Microeconomia. São Paulo: Makron Books, 1994. Pp 843-886. ROCHA, M. T; MELLO, P.C.; MANFRINATO, W. A comercialização do carbono. Resenha BM&F, n.143.