Repensando a matriz brasileira de combustíveis

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1 1 Repensando a matriz brasileira de combustíveis Marcos Sawaya Jank Conselheiro do CDES A matriz energética brasileira se destaca pela grande incidência de fontes renováveis... Ao longo desta década, a matriz energética brasileira passou por importantes transformações. Dentre elas, destaca-se a redução da participação do petróleo e derivados e o crescimento da utilização de fontes renováveis. Conforme mostra o Gráfico 1, entre 2000 e 2007 a participação do petróleo e derivados na matriz energética brasileira reduziu cerca de nove pontos percentuais, passando de 45,5% para 36,7%, uma das mais limpas do mundo. Em 2000, 11% de toda energia consumida no país era proveniente de derivados da cana-de-açúcar. Em 2007, a participação dessa fonte renovável aumentou para 16%, ultrapassando, pela primeira vez, a participação da energia hidráulica. Gráfico 1 Oferta Interna de Energia em 2000 e 2007 Fonte: Resultados Preliminares BEN (2008).

2 2 No entanto, a ausência de uma política de longo prazo para os combustíveis nas últimas três décadas têm gerado forte instabilidade na produção e consumo dos mesmos... As crises do petróleo não foram suficientes para que surgissem políticas governamentais preocupadas com a sustentabilidade dos combustíveis renováveis. Ao contrário, as políticas adotadas, em particular após o primeiro choque do petróleo, conduziram a ciclos de substituição entre combustíveis com efeitos negativos para todos os envolvidos direta e indiretamente na cadeia produtiva, incluindo o consumidor (vide Gráfico 2). Gráfico 2 Consumo anual de combustíveis Automotivos Fonte: BEN (2007) e ANP(2008). Nota: TEP = tonelada-equivalente de petróleo. Nos últimos 35 anos, pode-se constatar ao menos cinco fases distintas associadas a políticas de combustíveis erráticas, gerando sinais imprecisos aos mercados e fluxos de investimentos, quais sejam: - Fase 1 (década de 70) - processo de dieselização da matriz: primeiro processo de substituição a ser notado foi o da gasolina pelo diesel em função de uma política de preços artificiais para o diesel durante a década de 70. Isso provocou uma maior utilização deste produto e um aumento da frota de veículos a diesel e das importações do combustível. - Fase 2 (década de 80) Inovação do Proálcool: A segunda onda de substituição aconteceu com o lançamento do Proálcool, que inicialmente ampliou o uso do álcool anidro misturado à gasolina. A mistura entre os dois combustíveis já era utilizada desde

3 , e tinha por objetivo a absorção do excedente da produção de álcool e a redução da utilização do chumbo, altamente poluente, como aditivo à gasolina. Esta mistura elevava ainda a octanagem da gasolina e poderia ser usada sem grandes alterações dos motores. O segundo choque em 1979, quando o preço do petróleo chegou a US$ 30/barril (US$ 75/barril a preços de 2002), viabilizou a entrada dos veículos movidos a álcool hidratado no mercado, inaugurando uma nova fase do Proálcool. O sucesso desta segunda fase foi tão grande que em 1985, 95% dos veículos leves produzidos eram movidos a álcool hidratado. - Fase 3 (década de 90) o retorno à gasolinização da matriz: Com a queda dos preços internacionais do petróleo, o álcool começou a perder competitividade frente à gasolina, não obstante os bons resultados no aumento da produtividade pela agroindústria sucroalcooleira. O governo reduziu os incentivos e não houve então como remunerar o alto nível de oferta necessária para o atendimento da frota existente, culminando na crise de desabastecimento de álcool em 1989/1990. Com isso, a gasolina rapidamente recupera espaço no mercado automotivo. - Fase 4 (final da década de 90) incentivos ao GNV: Neste período, começa a forte expansão da conversão de veículos para GNV, o gás natural, substituindo tanto o álcool hidratado como a gasolina. Este incentivo, que teve como principal estímulo o excedente temporário da oferta de GNV, levou a uma migração de significativa parcela da frota de veículos leves das grandes capitais brasileiras para o uso do gás natural, um produto cuja oferta se apresenta cada vez mais escassa e cara. O aumento do seu uso tem gerado excedentes de gasolina e álcool nos últimos anos de uma forma imprevisível. - Fase 5 (a partir de 2003) A revolução do Flex : Em 2003, com a introdução dos veículos flex-fuel, começa uma nova etapa na utilização do álcool hidratado. Com a nova tecnologia, o consumidor passa a escolher o combustível na hora de abastecer e não mais no momento da compra do veículo. Esta tecnologia oferece ao consumidor uma proteção contra a volatilidade de preços da gasolina e do álcool hidratado. Entre 2003 e 2008 foram comercializados mais de 5,5 milhões de unidades de carros bicombustíveis, sendo que, em 2007, 93% dos veículos comercializados foram veículos flex-fuel. O crescimento desse tipo de veículo e a manutenção da competitividade do preço álcool em relação ao preço da gasolina fizeram com que as vendas do álcool experimentassem forte expansão nos últimos anos. O consumo de álcool hidratado no Brasil teve um aumento significativo (303%), passando de 3,3 milhões de m 3 em 2003 para 13,3 milhões de m 3 em 2008, enquanto que a produção saltou de 5,9 milhões de m 3 em 2003 para 27 milhões de m 3 em 2008, um aumento de 358%. 1 Até 1975, tanto a proporção da mistura quanto a região de utilização eram definidas por acordos entre o Conselho Nacional de Petróleo e o Instituto do Açúcar e do Álcool.

4 4 A política de combustíveis atual tem gerado sinais imprecisos ao mercado... O mercado apostou no etanol. Além da significativa expansão das plantas tradicionais, 108 novas unidades entraram em operação desde 2005 no País e outros 75 projetos encontram-se em fase de análise para implantação nos próximos 4 anos. Ao mesmo tempo em que se verifica este forte afluxo de investimentos, que ainda inclui a melhoria de sua logística de escoamento, continuam a existir incertezas quanto à participação futura do etanol na matriz de combustíveis. De um lado, ainda persiste o estímulo ao consumo de GNV, apesar da sua recente escassez, e de outro, a manutenção de artificialismos nos preços da gasolina, com subsídios cruzados entre os derivados de petróleo, causando distorções no mercado onde que o etanol hidratado compete diretamente com a gasolina, com subsídios cruzados que criam problemas para o setor industrial. O Gráfico 3 apresenta a evolução da matriz de combustíveis, no qual se observa o aumento relativo do uso do gás em relação ao álcool e gasolina, enquanto o Gráfico 4 demonstra os excedentes desses últimos. Gráfico 3 Matriz de combustíveis do Ciclo Otto, Fonte: BEN (2007, ANP(2008) e Abegas (2008). Nota: valores do gráfico representam os volumes em gasolina equivalente.

5 5 Gráfico 4 Produção e consumo de álcool hidratado e de gasolina A. Fontes: BEN (2007), UNICA (2008) e ANP (2008) Não se deve perseguir objetivos baseados em situações de crise... Em síntese, o que se observou nas últimas décadas foi uma situação ciclotímica no mercado de combustíveis, produzindo inseguranças aos consumidores e incertezas aos investidores. É fundamental o estabelecimento de um ordenamento de longo prazo, que oriente políticas públicas compatíveis com uma economia de mercado, criando um ambiente estável para investimentos e garantias duradouras aos consumidores. Tal diretiva deve orientar a adoção de mecanismos fiscais capazes de incorporar no sistema de preços os valores das externalidades positivas dos combustíveis renováveis que o mercado, de forma autônoma, não consegue capturar. O exemplo da política energética americana é ilustrativo. Além do estabelecimento de um conjunto de medidas que permeiam toda matriz energética daquele país, no caso do específico do etanol, o governo aprovou recentemente um programa que define claramente a evolução dos volumes anuais de consumo para um período de 17 anos, permitindo a produtores e consumidores de etanol um planejamento de longo prazo dos seus investimentos e estratégias (ver Gráfico 6) Bilhões de litros Biodiesel Etanol avançado Etanol de celulose Etanol convencional Gráfico 6 Meta de consumo de álcool nos Estados Unidos, Fonte: Legislação Americana. Notas: etanol de celulose é aquele produzido a partir da celulose, hemicelulose ou lignina, e permite uma redução de gases de efeito estufa de pelo menos 60%; etanol avançado é aquele que propicia uma redução da emissão de gases de efeito estufa em pelo menos 50% (etanol de cana-de-açúcar pode ser incluído nesse grupo); etanol convencional é aquele produzido a partir do milho.

6 6 É, portanto, absolutamente necessário e urgente a definição pelo governo de uma matriz energética consistente e duradoura... A política pública para os combustíveis automotivos deve ser baseada em critérios de sustentabilidade na produção e no uso dos combustíveis. É fundamental o estímulo à pesquisa, incrementando as vantagens comparativas do país em biocombustíveis e o apoio à abertura de novos mercados no exterior. É preciso, ainda, implantar uma política transparente de preços para os derivados de petróleo. O cenário econômico mundial oferece uma oportunidade ímpar para o país se consolidar como líder global na política de combustíveis, a partir do estabelecimento de metas e cenários futuros de oferta e demanda para cada componente de sua matriz de combustíveis, institucionalizando ações que induzam a consecução dos objetivos estabelecidos. A matriz de combustíveis deve atender as expectativas dos vários agentes envolvidos como produtores de biocombustíveis, exploradores de petróleo, refinadores e distribuidores de derivados, indústria automobilística, consumidores, governo e da sociedade como um todo. No caso do álcool, por exemplo, verifica-se uma forte perspectiva de internacionalização de sua adoção, seja como combustível automotivo, seja na geração de energia elétrica ou como matéria-prima nobre na alcoolquímica, abrindo oportunidades para o Brasil, não só para a exportação do produto, mas também de criação de novas tecnologias. É inadiável a consolidação de uma perspectiva de longo prazo da participação dos biocombustíveis no arcabouço institucional do Brasil, perenizando: 1. A geração de empregos e riqueza no interior do país; 2. A melhoria na distribuição de renda; 3. A melhoria na responsabilidade ambiental; e 4. A mitigação das conseqüências negativas das mudanças climáticas, que são atributos da sustentabilidade do desenvolvimento limpo e com justiça social. Esta será uma importante contribuição do Brasil ao desenvolvimento mundial sustentado.