1 ORDENAMENTO TERRITORIAL E QUESTÕES REGIONAIS NO BRASIL SILVEIRA, M. A. T. da Doc. Síntese - Disciplina Planejamento e Ordenamento Territorial GB 070 1. ORDENAMENTO TERRITORIAL E DESENVOLVIMENTO REGIONAL NO BRASIL O planejamento regional como política de Estado difundiu-se por todo o mundo no período do pós-segunda Guerra Mundial. Contudo, as primeiras políticas de planejamento regional se basearam em textos de autores como Lênin, Von Thunen, Weber, Losch e Christaller, produzidos antes daquele conflito. O primeiro exemplo de destaque de uma política de desenvolvimento regional implementada com relativo êxito foi a do Tennessee Valley Autorithy (TVA) de Franklin Roosevelt agência fundada em 1933, no contexto do New Deal. A partir dos anos 1950, autores como Perroux, Myrdal e Hirschman desenvolveram diversas teorias que destacam a existência de desigualdades estruturais na relação entre os diferentes espaços no sistema capitalista, contribuindo para a manutenção do distanciamento entre países e nos espaços internos de cada país, ou seja, o desenvolvimento econômico gera um processo no qual as regiões ricas tendem a ficarem mais ricas, afastando-se ainda mais das regiões mais pobres. Com base nessas teorias, surgiram inúmeras experiências de planos estatais de desenvolvimento regional. São exemplos a política de desconcentração industrial da Inglaterra, as políticas de distribuição territorial e dos polos de desenvolvimento da França, o desenvolvimento das fronteiras e o descongestionamento industrial na Alemanha, as políticas de desenvolvimento para o Mezzogiorno (sul da Itália) e as políticas de desenvolvimento dos Urais e da Sibéria na União Soviética. Em meados do século XX, a Comissão Econômica para a América Latina e o Caribe (CEPAL) elaborou a teoria do Sistema Centro-Periferia, segundo a qual o atraso tecnológico da América Latina decorria das relações desiguais impostas pela divisão internacional do trabalho (DIT). Nessa concepção, o centro do sistema retém os ganhos do progresso técnico pela exportação de bens industrializados, enquanto a periferia da
2 economia mundial tem o papel específico de produzir alimentos e matérias primas para atender às necessidades dos grandes centros industriais. Os primeiros grandes estudos acerca da questão regional no Brasil são da década de 1950. Estes indicavam que a colonização gerou estruturas que contribuíram para a conformação de grandes desigualdades entre as regiões brasileiras. Além disso, afirmavam que as ações governamentais ao longo da história têm reforçado a tendência de transferência de recursos das regiões mais atrasadas para as mais avançadas. Identificavam, ainda, as relações de trocas desiguais entre o Nordeste e o Sudeste, havendo ainda uma tendência de aumento das desigualdades. A década de 1940 marcou o início da iniciativa estatal, visando o desenvolvimento regional no Brasil. Neste período foi criada a Comissão do Vale do São Francisco (CVSF). Nas décadas seguintes, foram criadas agências estatais como a Superintendência do Desenvolvimento do Nordeste (SUDENE), a Superintendência do Desenvolvimento da Amazônia (SUDAM) e outras. A ação dessas autarquias se baseou no estímulo aos polos de desenvolvimento. Estes polos caracterizavam uma estratégia de planejamento para o desenvolvimento econômico que previa a concentração de investimentos com intuito de fortalecer um determinado setor econômico e impulsionar, de arrastão, os demais setores da localidade. Atualmente, o processo de globalização também traz efeitos para as dinâmicas regionais internas dos países. A maior fluidez do capital tem levado uma maior busca dos atores regionais por uma integração competitiva no mercado global. Assim, a globalização tende a estimular estratégias de especialização regional e a realizar uma maior fragmentação do espaço brasileiro. Neste contexto, torna-se ainda mais premente a elaboração de políticas que visem a compensar as desigualdades sócioespaciais entre as diferentes regiões. Dessa forma, a organização dos espaços nacionais passa a ser cada vez mais influenciada pela relação entre a dinâmica de produção das empresas
3 nacionais e multinacionais e a capacidade estatal de compensar e induzir ao desenvolvimento as regiões menos privilegiadas. Concomitantemente, o país se insere no contexto da reestruturação produtiva que se desencadeou nas últimas décadas. As novas configurações associadas ao processo produtivo geram forças que podem tanto atuar no sentido de incentivar a concentração como induzir a desconcentração espacial. A redução dos custos de investimento, a abertura comercial e a importância da logística para as decisões locacionais e da proximidade com o cliente final são fatores que contribuem para a desconcentração da produção. Por outro lado, a necessidade de mão-de-obra qualificada, a necessidade de acesso ao conhecimento, a densidade da infraestrutura e o acesso a mercados consumidores específicos e/ou de alto padrão atuam no sentido de concentrar os investimentos produtivos. Em todo o mundo, as políticas de incentivo ao desenvolvimento regional utilizam como instrumentos os investimentos em infraestrutura, o estímulo ao desenvolvimento industrial e ao crescimento de pequenas e médias empresas, a expansão da atividade de serviços e o desenvolvimento tecnológico. O Brasil apresenta enormes disparidades no nível de desenvolvimento das suas macrorregiões. As desigualdades existentes estão vinculadas a um processo históricogeográfico de estruturação da sociedade e do espaço brasileiro. Por outro lado, a constituição da estrutura de nossa sociedade não pode ser desvinculada da análise da inserção do país no processo de expansão do sistema capitalista. Ou seja, o modo como se consolidaram as interações entre as diferentes regiões do país está associado à própria inserção do país na estrutura capitalista. A função de cada região na economia do Brasil se apresenta de acordo com a inserção do país na nova divisão internacional do trabalho e na relação das estruturas internas. O Sudeste apresentava economias externas que contribuíram para seu maior
4 desenvolvimento: usinas hidrelétricas e siderúrgicas, qualificação da mão-de-obra, maior mercado consumidor e a maior presença de investimentos estatais. Assim, estruturou-se um "colonialismo interno", que reproduz a relação metrópole/colônia na relação entre as regiões brasileiras. A industrialização acabou por configurar uma estrutura econômica que reproduz no território do país a relação centro-periferia existente na divisão internacional do trabalho. Inicialmente, este centro era representado pelo eixo Rio de Janeiro-São Paulo. Hoje, alguns autores defendem a expansão desta área para um polígono que passa por Rio de Janeiro, Belo Horizonte e chega até a metrópole de Porto Alegre. Esta região possui uma maior densidade de infraestrutura, mais qualificação de sua mão-de-obra, concentra as maiores empresas e o maior mercado consumidor. Estes fatores dão a esta área maiores vantagens comparativas nas disputas econômicas e políticas em relação ao resto do país. A partir dos anos 1940, observou-se um processo de desconcentração espacial da produção brasileira. Este se inicia com a expansão das fronteiras agropecuárias, seguida da incorporação das atividades extrativas e da industrialização, estimulando a dispersão do setor terciário. Mais uma vez na história do país, os recursos naturais tiveram papel preponderante no estímulo à ocupação e no desenvolvimento capitalista de regiões pouco exploradas. Ainda hoje, a agricultura e a mineração têm funcionado como importantes indutores para a incorporação competitiva de regiões ao mercado nacional, atuando de maneira decisiva para a desconcentração regional. Embora a expansão recente da fronteira mineral tenha contribuído para a descentralização da produção, as áreas associadas a este setor (mineração) não têm passado por um grande desenvolvimento industrial, já que as novas áreas de extração mineral constituem-se, em sua maioria, enclaves (estruturas sem vínculo com as economias e culturas locais) voltados
5 prioritariamente para atender ao mercado externo. Grandes empreendimentos na metalurgia, como a Albras (Alumínio Brasileiro S.A) e a CVRD (Companhia Vale do Rio Doce), em Carajás, são bons exemplos, da perpetuação desse modelo, com ausência de investimentos em desenvolvimento local. Essas mineradoras têm sofrido, inclusive, pressões do governo federal, intensificadas em 2009, no sentido de ampliar sua área de atuação no mercado, agregando valor ao seu produto (minérios), criando, dessa forma, um entorno produtivo que aumentasse a exportação de produtos mais elaborados e aumentasse a oferta de emprego. Por outro lado, a justificativa da reação dessas mineradoras para não atender às pressões do governo diz respeito ao fato de que, ao manufaturar o seu produto, elas estarão concorrendo com suas clientes da indústria de metalurgia. A desconcentração da produção nacional teve como um de seus resultados um aumento das disparidades intrarregionais, já que esteve associada à especialização de determinados espaços regionais que passaram a se diferenciar de seu entorno. Esta dispersão da produção se vincula ao processo de integração do mercado nacional, organizado a partir da dinâmica econômica paulista. Assim, as novas áreas produtivas que se desenvolveram estavam voltadas para exportação ou possuíam uma função de complementaridade em relação ao centro econômico do país. Ao contrário do que ocorrera nas décadas anteriores, nas quais prevaleceu a produção de infraestrutura com o intuito de aumentar a integração do território nacional, a partir dos anos 1990 os empreendimentos do poder público têm priorizado a integração dos espaços dinâmicos nacionais ao mercado externo. As obras de integração com o Mercosul e com os países andinos, e os corredores de exportação da produção de carne e de grãos do Centro-Oeste são exemplos desta política. De modo geral, o governo tem optado por dotar de infraestrutura espaços já dinâmicos, em detrimento de investimentos que visem a aumentar as potencialidades de
6 áreas não dinâmicas. Desta forma, para alguns autores, a ação governamental tem contribuído para a redução do ritmo de desconcentração espacial da produção industrial observado nos anos 1970/1980. De fato, este processo não alterou substancialmente a divisão regional do trabalho existente no território nacional. Ainda assim, as intervenções estatais alteraram substancialmente os espaços de cada macrorregião do país. As desigualdades regionais têm influência sobre a demografia, a constituição das estruturas rurais e urbanas, e a disparidade no acesso a oportunidades e direitos entre os habitantes das diferentes regiões do país. A combinação de forças fragmentadoras associadas à globalização com uma ação governamental que estimula a produção de desigualdades espaciais tende a ampliar a distância no nível de desenvolvimento entre as regiões do país. Curitiba, março de 2015.