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COMISSÃO EUROPEIA Tradução não oficial: documento divulgado exclusivamente para fins informativos. DOCUMENTO DE TRABALHO DOS SERVIÇOS DA COMISSÃO Roteiro do espaço único europeu dos transportes Rumo a um sistema de transportes competitivo e económico em recursos
ÍNDICE INTRODUÇÃO...8 I TENDÊNCIAS ACTUAIS E DESAFIOS FUTUROS: ULTRAPASSAR A DEPENDÊNCIA DO PETRÓLEO...10 1. UM OLHAR SOBRE O PASSADO RECENTE...10 1.1. Transportes mais eficientes e seguros...10 1.2. mas sem alterações estruturais para reduzir a dependência do petróleo e as emissões de CO 2...11 1.3. Uma evolução recente animadora...12 2. AVALIAÇÃO DAS TENDÊNCIAS EM MATÉRIA DE TRANSPORTES: A MANUTENÇÃO DO STATU QUO NÃO É SUSTENTÁVEL...13 2.1. Aumento do preço do petróleo e persistência da dependência do petróleo 13 2.2. Aumento do congestionamento e pior acessibilidade...14 2.3. Deterioração do clima e do ambiente local...16 3. DESAFIOS E CONDICIONALISMOS FUTUROS...16 3.1. Concorrência cada vez mais forte nos mercados de transporte mundiais..16 3.2. Um balanço de carbono apertado para o sector dos transportes...18 3.3. Fortes requisitos para os investimentos em infra-estruturas...22 3.4. A necessidade de uma nova abordagem em matéria de mobilidade...22 II VISÃO PARA 2050: UMA REDE DE MOBILIDADE INTEGRADA, SUSTENTÁVEL E EFICIENTE...23 1. UMA GRANDE OPORTUNIDADE...23 2. UMA VISÃO INTEGRADA PARA OS VÁRIOS SEGMENTOS DE TRANSPORTE...25 2.1. Retirar das cidades os automóveis e camiões convencionais...25 2.2. Tráfego interurbano multimodal...29 2.3. Uma rede de base ecológica e eficiente para o tráfego de mercadorias...31 2.4. Melhorar a ligação porta-a-porta no tráfego de longo curso...33 2.5. Condições de concorrência equitativa no transporte intercontinental de mercadorias...34 3. PANORÂMICA GERAL: CARACTERÍSTICAS E VANTAGENS DE UM NOVO CONCEITO DE MOBILIDADE...36 III ESTRATÉGIA: POLÍTICAS PARA CONDUZIR A MUDANÇA...40
1. UM SISTEMA DE MOBILIDADE EFICIENTE E INTEGRADO...40 1.1. Espaço único europeu dos transportes...40 1.1.1. Um genuíno mercado interno dos serviços ferroviários...41 1.1.2. Completar o sector da aviação europeu...45 1.1.3. «Cintura azul» marítima e enquadramento adequado da navegação interior...49 1.1.4. Maior integração do mercado do transporte rodoviário de mercadorias...52 1.1.5. Transporte multimodal de mercadorias: o desenvolvimento do e-freight...55 1.2. Promover empregos de qualidade e boas condições de trabalho...57 1.2.1. Código social para os trabalhadores móveis do sector do transporte rodoviário...58 1.2.2. Agenda Social para o transporte marítimo e fluvial...58 1.2.3. Responsabilidade social no sector da aviação...60 1.2.4. Avaliação da abordagem da UE em matéria de emprego e condições de trabalho nos diferentes modos de transporte...61 1.3. Transportes seguros...62 1.3.1. Segurança da carga...63 1.3.2. Níveis elevados de segurança, baixos níveis de incómodo para os passageiros...65 1.3.3. Segurança do transporte terrestre...67 1.3.4. Segurança «de extremo a extremo»...68 1.4. Reforçar a acção no domínio da segurança dos transportes para salvar milhares de vidas...69 1.4.1. Por uma segurança rodoviária total...69 1.4.2. Estratégia europeia para a segurança da aviação civil...72 1.4.3. Transporte marítimo mais seguro...74 1.4.4. Segurança ferroviária...76 1.4.5. Transporte de mercadorias perigosas...77 1.5. Qualidade e fiabilidade dos serviços...78 1.5.1. Melhor fiscalização do respeito dos direitos dos passageiros...78 1.5.2. Tráfego multimodal sem descontinuidades e bilhética integrada...80 1.5.3. Assegurar uma mobilidade sem interrupções após a ocorrência de perturbações no sistema de transportes...81 2. INOVAR PARA O FUTURO: TECNOLOGIAS E COMPORTAMENTOS...83 2.1. Uma política europeia de investigação e inovação no domínio dos transportes...83 3
2.1.1. Veículos para o futuro...85 2.1.2. Estratégia global de fontes de energia alternativas...88 2.1.3. Imbuir o sistema de transportes de tecnologias da informação avançadas...90 2.2. Promover comportamentos mais sustentáveis...97 2.2.1. Classificação dos combustíveis e dos veículos em função da eficiência...97 2.2.2. Calculador certificado da pegada carbónica...98 2.2.3. Velocidades mais baixas para um transporte mais ecológico e mais seguro...98 2.2.4. Formação e aplicações em matéria de condução ecológica...99 2.3. Mobilidade urbana integrada...99 2.3.1. Um novo tipo de mobilidade urbana...100 3. INFRA-ESTRUTURAS MODERNAS E FINANCIAMENTO INTELIGENTE...107 3.1. Infra-estruturas de transporte: coesão territorial e crescimento económico...107 3.1.1. Explorar os pontos fortes de cada um dos modos...108 3.1.2. Revisão da política de RTE-T: dos projectos individuais a uma rede europeia integrada...112 3.1.3. Avaliação dos anteprojectos...119 3.2. Um quadro de financiamento coerente...120 3.2.1. Tendências do financiamento das infra-estruturas de transporte...120 3.2.2. Necessidades de financiamento do sector dos transportes...121 3.2.3. Novo quadro de financiamento de infra-estruturas de transporte...122 3.2.4. Compromissos do sector privado...124 3.3. Praticar preços correctos e prevenir distorções...126 3.3.1. Aplicação do princípio do «poluidor-pagador» aos custos externos...127 3.3.2. Aplicação do princípio do «utilizador-pagador» aos custos de infra-estruturas...133 3.3.3. Conciliação da tributação com os objectivos de sustentabilidade dos transportes...135 3.3.4. Infra-estruturas de transporte e serviços de transporte: subvenções e auxílios estatais...137 4. DIMENSÃO EXTERNA...140 4
4.1. Alargar as regras do mercado interno e reforçar o diálogo no domínio dos transportes com os parceiros principais...140 4.2. Promover os objectivos de eficiência energética e no domínio das alterações climáticas nos fora internacionais...140 4.3. Um diálogo internacional sobre a segurança dos transportes...141 4.4. Alargar a nossa política nos domínios dos transportes e das infraestruturas aos países vizinhos...141 4.5. Intensificar a cooperação para eliminar os obstáculos aos transportes...142 5
Lista de initiativas 1. Um genuíno mercado interno dos serviços ferroviários...46 2. Finalizar a construção do céu único europeu...47 3. Capacidade e qualidade dos aeroportos...50 4. Cintura Azul marítima e acesso aos portos em condições de mercado...52 5. Enquadramento adequado da navegação interior...53 6. Transporte rodoviário de mercadorias...56 7. Transporte multimodal de mercadorias: e-freight...58 8. Código social para os trabalhadores móveis do sector do transporte rodoviário...60 9. Agenda social para o transporte marítimo...61 10. Responsabilidade social no sector da aviação...62 11. Avaliação da abordagem da UE em matéria de emprego e condições de trabalho nos diferentes modos de transporte...64 12. Segurança da carga...66 13. Níveis elevados de segurança com incómodo mínimo para os passageiros...68 14. Segurança no transporte terrestre...69 15. Segurança «de extremo a extremo»...70 16. Por uma segurança rodoviária total...73 17. Estratégia europeia para a segurança da aviação civil...75 18. Transporte marítimo mais seguro...77 19. Segurança ferroviária...79 20. Transporte de mercadorias perigosas...79 21. Direitos dos passageiros...81 22. Mobilidade porta-a-porta sem descontinuidade...82 23. Planos de mobilidade continuada...84 24. Roteiro tecnológico...96 25. Estratégia de inovação e disseminação...97 26. Quadro regulamentar para transportes inovadores...97 27. Informações de viagem...98
28. Classificação dos veículos em função das emissões de CO 2 e da eficiência energética...99 29. Calculadores da pegada carbónica...99 30. Condução ecológica e limites de velocidade...101 31. Planos de mobilidade urbana...105 32. Quadro UE para as portagens rodoviárias urbanas...106 33. Estratégia para uma logística urbana quase sem emissões em 2030...108 34. Rede de base de infra-estruturas europeias estratégicas Rede de mobilidade europeia..116 35. Corredores multimodais de tráfego de mercadorias para redes de transporte sustentáveis...120 36. Critérios de avaliação dos anteprojectos...121 37. Novo quadro de financiamento de infra-estruturas de transporte...125 38. Compromisso do sector privado...127 39. Tarifação e tributação inteligentes...140 40. A actividade de transporte no mundo: dimensão externa...145 7
Introdução A actividade de transporte é o alicerce de qualquer economia, uma vez que constitui o cerne da cadeia de distribuição. Sem boas redes de transportes, o mercado interno não pode funcionar adequadamente. Os investimentos em infra-estruturas de transporte estimulam o crescimento económico, geram riqueza, aumentam o comércio, a acessibilidade geográfica e a mobilidade das pessoas. São um motor muito eficaz da criação de emprego. Num momento em que outras regiões do mundo lançam programas de investimento em infra-estruturas ambiciosos e de enormes dimensões, é essencial que a Europa mantenha a sua posição competitiva. O transporte também é um ingrediente essencial de uma alta qualidade de vida, tornando os locais acessíveis e aproximando as pessoas. Para além do seu papel como facilitador, o sector dos transportes representa, em si mesmo, uma parte importante da economia: na UE emprega cerca de 10 milhões de pessoas directamente e é responsável por cerca de 5% do PIB; muitas empresas europeias são líderes mundiais em infra-estruturas, logística, sistemas de gestão do tráfego e produção de equipamentos de transporte. A integração do mercado, o crescimento económico e a actividade de transporte estão fortemente inter-relacionados. Na UE, a existência de ligações de transporte eficientes facilitou a criação e o aprofundamento do mercado interno. Cada um dos alargamentos da UE foi acompanhado por um forte crescimento da actividade de transporte. Ainda assim, há muito a fazer para unir eficazmente os sistemas de transporte das regiões oriental e ocidental da Europa e fazer do alargamento uma realidade física. A ligação entre o mercado interno e os transportes foi claramente reconhecida desde o início da integração europeia. A política de transportes foi incluída, como uma das políticas comuns, no Tratado de Roma. Em 1992, o Tratado de Maastricht acrescentou uma política relativa à rede transeuropeia para ajudar a realizar os objectivos da UE em matéria de mercado interno e de coesão 1. Nesse mesmo ano, 1992, a Comissão publicou um Livro Branco sobre a política comum de transportes, essencialmente consagrado à abertura do mercado, de acordo com as prioridades da altura. Quase dez anos depois, o Livro Branco de 2001 destacou a necessidade de gerir o crescimento dos transportes através de uma utilização mais equilibrada de todos os modos de transporte. O presente Livro Branco volta a traçar uma panorâmica global da evolução do sector dos transportes, dos desafios que ele terá de enfrentar e das iniciativas políticas a ponderar. Este sector continua a ser um elemento fulcral do desenvolvimento económico, da coesão territorial e social, mas tem de responder a novos desafios: Desde o último alargamento, a política de transportes da UE tem de abranger quase todo o continente e 500 milhões de cidadãos. 1 Actualmente, a política de transportes é regida pelas disposições do Título VI, artigos 90.º a 100.º, do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia (TFUE). 8
Desenvolve-se num contexto de recuperação da mais profunda crise económica mundial desde a década de 1930. Esta crise foi precedida de um brusco aumento do preço do petróleo e de outros produtos de base, sintomático dos crescentes desequilíbrios na utilização dos recursos globais. Ao mesmo tempo, a comunidade internacional está de acordo quanto à necessidade de reduzir drasticamente as emissões de gases com efeito de estufa (GEE) a nível mundial. O desafio do estabelecimento de uma economia eficiente em termos de recursos é particularmente exigente para o sector dos transportes, que continua a depender quase inteiramente do petróleo, emitiu 34% 2 mais gases com efeito de estufa em 2008 do que em 1990 e continua a ser uma importante fonte de ruído e de poluição atmosférica a nível local. O presente Livro Branco assume o desafio que consiste em procurar uma transformação profunda do sistema de transportes e promover a independência em relação ao petróleo e a criação de infra-estruturas modernas e de uma mobilidade multimodal assistida por sistemas inteligentes de informação e gestão. É apresentado juntamente com uma Comunicação que propõe um roteiro para uma economia hipocarbónica em 2050 e um novo Plano de Eficiência Energética de 2011 e insere-se na iniciativa relativa à «eficiência em termos de recursos» da Comissão. O documento está dividido em três grandes partes: «Parte I Tendências actuais e desafios futuros: Ultrapassar a dependência do petróleo» identifica os desafios que o sistema terá provavelmente de enfrentar no futuro, com base numa avaliação da evolução ocorrida no passado recente 3 e numa avaliação das tendências actuais 4. Explicita, em particular, os limites em termos de emissões de gases com efeito de estufa que o sector dos transportes terá de respeitar no contexto do combate às alterações climáticas. «Parte II Visão para 2050: uma rede de mobilidade integrada, sustentável e eficiente» procura formular, seguidamente, uma forma razoável e desejável de o sistema de transportes responder a esses desafios e prestar melhores serviços de mobilidade aos cidadãos e empresas no horizonte de 2050. Esta visão é acompanhada por objectivos destinados a orientar a acção política na próxima década. «Parte III Estratégia: Políticas para conduzir a mudança» é a parte operacional do Livro Branco. Descreve as iniciativas que terão de ser ponderadas nos próximos dez anos para atingir os objectivos estabelecidos na Parte I, pôr o sector dos transportes numa via sustentável e fazer a ponte entre a visão e a realidade. 2 3 4 Este valor inclui as emissões dos transportes aéreos e marítimos internacionais. Pode encontrar-se uma análise pormenorizada no anexo 2, Avaliação ex-post da política de transportes 2001-2010, da Avaliação de Impacto sobre o Livro Branco Roteiro do espaço único europeu dos transportes Rumo a um sistema de transportes competitivo e económico em recursos. No anexo 3, Cenário de referência (2010-2050) da Avaliação de Impacto sobre o Livro Branco Roteiro do espaço único europeu dos transportes Rumo a um sistema de transportes competitivo e económico em recursos, figura uma descrição da forma como o sector dos transportes poderá evoluir até 2050, se as tendências não forem alteradas por novas políticas (cenário de referência). 9
I Tendências actuais e desafios futuros: Ultrapassar a dependência do petróleo 1. UM OLHAR SOBRE O PASSADO RECENTE 1.1. Transportes mais eficientes e seguros 1. A última década foi marcada por uma intensa actividade de transporte a que correspondeu uma agenda política igualmente intensa no sector dos transportes. O alargamento da UE e a crescente integração dos mercados globais fizeram aumentar os volumes de mercadorias transportadas. A mobilidade dos europeus também aumentou, apesar do elevado nível de congestionamento existente em muitas cidades. 2. A política de transportes da UE contribuiu para a maior eficiência e segurança do sector. A abertura do mercado foi particularmente bem sucedida no sector rodoviário e muito em especial no sector da aviação, onde a liberalização verificada na década de 1990 suscitou um crescimento sem precedentes do número de passageiros e do número de rotas servidas no interior da UE. 3. Os transportes tornaram-se muito mais seguros. Em 2010 morreram cerca de 40% menos pessoas em acidentes rodoviários do que em 2001, embora esse progresso tenha ficado aquém do objectivo de 50%. A segurança do transporte marítimo também foi melhorada através de diplomas legislativos sucessivos que, entre outros aspectos, baniram a utilização de petroleiros de casco simples e criaram um sistema pan-europeu de acompanhamento do tráfego. Novas agências específicas nos domínios do transporte aéreo, ferroviário e marítimo supervisionam a segurança das operações de transporte na UE. 4. As pessoas estão no centro da política de transportes da UE. Para assegurar um nível elevado de qualidade de serviço e boas condições de trabalho, os requisitos jurídicos velam por que os passageiros e os trabalhadores não sejam indevidamente afectados pela crescente pressão competitiva nos mercados de transporte. A UE estabeleceu um conjunto de direitos dos passageiros, primeiramente no transporte aéreo, depois no transporte ferroviário e, recentemente, também no transporte fluvial e marítimo e no transporte de autocarro. 5. A segurança também se tornou uma importante questão da política de transportes após o 11 de Setembro de 2001. Entretanto, foram adoptadas regras de segurança da UE no transporte aéreo e marítimo que abrangem as normas regulamentares e os regimes de inspecção. 6. Antes as infra-estruturas nacionais ignoravam parcialmente as necessidades do mercado interno da UE. Isto levou ao estabelecimento da política de RTE-T. Após o alargamento da UE em 2004, foi dada prioridade a 30 projectos, alguns dos quais foram completados, com efeitos muito positivos para as regiões envolvidas. A rede ferroviária europeia de alta velocidade está a desenvolver-se, com resultados notáveis em algumas ligações. Muitos projectos RTE-T estão, 10
todavia, confrontados com dificuldades de planeamento e restrições orçamentais. O efeito de alavanca do financiamento da UE está a revelar-se demasiado fraco. 7. Os laços internacionais fortaleceram-se. Está a ser criado um espaço de aviação comum (AAC) com os países vizinhos. Foram celebrados acordos globais de transporte aéreo com os EUA, em 2007, e o Canadá, em 2009. Foi negociado um Tratado de Transporte Comunitário para o Sudeste da Europa. A adopção da Convenção do Trabalho Marítimo no âmbito da Organização Internacional do Trabalho (OIT) em 2006 a nova «Carta dos Direitos» dos marítimos foi activamente apoiada pela UE. A representação da Europa em instituições internacionais como a Organização Marítima Internacional (IMO) e a Organização da Aviação Civil Internacional (ICAO) seria mais eficaz se a UE falasse em uníssono, mas os Estados-Membros têm relutância em aceitar essa abordagem. 1.2. mas sem alterações estruturais para reduzir a dependência do petróleo e as emissões de CO 2 8. O transporte continua a estar quase inteiramente dependente dos combustíveis fósseis como fonte de energia. É o único sector em que as emissões de gases com efeito de estufa (GEE) cresceram de forma quase contínua ao longo dos últimos 20 anos, sendo agora cerca de um terço superiores aos seus níveis de 1990. Os progressos técnicos permitiram uma maior eficiência energética, mas isso não foi suficiente para compensar os maiores volumes de tráfego. 9. A adopção de sucessivas normas de emissão dos veículos cada vez mais rigorosas (classes Euro ) e as melhorias na qualidade dos combustíveis reduziram significativamente as emissões de poluentes e partículas produzidas pelos transportes. No entanto, a poluição ainda excede os limites legais em muitas zonas urbanas e noutras zonas sensíveis, sendo necessárias novas medidas para melhorar a qualidade do ar. 10. O mau desempenho ambiental do sistema de transportes também está ligado aos padrões de transporte presentemente dominados pelo transporte rodoviário de mercadorias e passageiros. Os modos de transporte ferroviário, fluvial e marítimo, mais eficientes e ecológicos, não exploraram o seu potencial no médio e longo curso, que representam dois terços dos quilómetros percorridos e das emissões. A baixa atractividade das alternativas ao transporte rodoviário pode ser explicada por alguns factores: Os investimentos na modernização da rede ferroviária e das instalações de transbordo têm sido insuficientes para solucionar os estrangulamentos existentes no transporte multimodal. As redes modais estão deficientemente interligadas. A política de RTE-T tem carecido de recursos financeiros suficientes e de uma verdadeira perspectiva multimodal continental; No início do século XXI, o transporte ferroviário era o único modo de transporte da UE que não tinha sido aberto à concorrência. A legislação relativa à abertura do mercado no transporte ferroviário de mercadorias, a partir de 2007, e do transporte ferroviário internacional de passageiros, a partir de 2010, foi aplicada de forma lenta e incompleta na grande maioria 11
dos Estados-Membros. A aplicação tem sido inadequada. Os mercados nacionais de transporte de passageiros, que representam a maior parte da actividade, ainda estão, em grande medida, fechados. A falta de concorrência entravou a qualidade e a eficiência dos serviços; O transporte marítimo de curta distância está confrontado com encargos administrativos mais elevados do que os modos de transporte terrestres. As fronteiras nacionais continuam a causar ineficiências e custos adicionais no sector ferroviário. As taxas e os impostos não reflectem totalmente os custos sociais dos transportes. As tentativas para internalizar as externalidades do transporte e eliminar as distorções fiscais revelaram-se, até agora, infrutíferas. 1.3. Uma evolução recente animadora 11. Algumas das medidas mais eficazes para promover a sustentabilidade do sistema de transportes foram as que mais tempo levaram a definir e adoptar. Contudo, foram recentemente tomadas várias decisões importantes: Em 2009, no contexto do pacote Energia e Clima, a UE fixou para si própria o objectivo obrigatório de alcançar uma quota de utilização de 10% de energia proveniente de fontes renováveis no sector dos transportes 5 até 2020 e reduzir em 6% a intensidade de gases com efeito de estufa dos combustíveis até 2020 6 ; Em 2009, a UE adoptou um regulamento sobre as normas relativas ao CO 2 para os novos automóveis de passageiros 7 e em Dezembro de 2010 o Parlamento Europeu e o Conselho chegaram a acordo sobre o texto final do regulamento relativo às furgonetas. O impacto será significativo, mas demorará algum tempo a tornar-se plenamente visível, visto estar dependente da substituição da frota existente. A inclusão da aviação no regime de comércio de licenças de emissão (RCLE-UE) a partir de 2012 também proporcionará incentivos à redução das emissões de CO 2 e garantirá que o crescimento das emissões previsto é compensado por reduções equivalentes noutros sectores; 5 6 7 Directiva 2009/28/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 23 de Abril de 2009, relativa à promoção da utilização de energia proveniente de fontes renováveis que altera e subsequentemente revoga as Directivas 2001/77/CE e 2003/30/CE, JO L 140, 5.6.2009, p. 16 62. O objectivo obrigatório só se refere aos modos de transporte terrestres. Contudo, a utilização de fontes de energia renováveis na aviação e no transporte marítimo pode contribuir, numa base voluntária, para a consecução do objectivo de 10%. Directiva 2009/30/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 23 de Abril de 2009, que altera a Directiva 98/70/CE no que se refere às especificações da gasolina e do gasóleo rodoviário e não rodoviário e à introdução de um mecanismo de monitorização e de redução das emissões de gases com efeito de estufa e que altera a Directiva 1999/32/CE do Conselho no que se refere às especificações dos combustíveis utilizados nas embarcações de navegação interior e que revoga a Directiva 93/12/CEE Regulamento (CE) n.º 443/2009 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 23 de Abril de 2009, que define normas de desempenho em matéria de emissões dos automóveis novos de passageiros como parte da abordagem integrada da Comunidade para reduzir as emissões de CO 2 dos veículos ligeiros (23 de Abril de 2009). 12
Em 2008, a Comissão propôs uma estratégia de internalização dos custos externos mais importantes em todos os modos de transportes, nomeadamente dos ligados ao congestionamento, às emissões de gases com efeito de estufa, à poluição local e ao ruído. Em relação ao transporte rodoviário de mercadorias, a Comissão propôs que se alterasse a directiva relativa à tributação dos veículos pesados de mercadorias a denominada «Directiva Eurovinheta» para permitir que os Estados-Membros integrassem nas taxas baseadas na distância o custo da poluição atmosférica e sonora. O Parlamento Europeu e o Conselho estão presentemente a negociar a versão final; Em Outubro de 2010, a UE esteve na primeira linha da celebração de um acordo global no âmbito da ICAO, que envolve 190 países, para reduzir o impacto da aviação no ambiente, e introduzindo um quadro de medidas de mercado. 12. Ainda é demasiado cedo para apreciar o pleno impacto destas medidas, mas elas lançaram um processo de transformação do sector que agora é essencial que continue, se aprofunde e estenda até ao horizonte de 2050. 2. AVALIAÇÃO DAS TENDÊNCIAS EM MATÉRIA DE TRANSPORTES: A MANUTENÇÃO DO STATU QUO NÃO É SUSTENTÁVEL 13. Alguns dos problemas que não foram resolvidos no passado serão provavelmente agravados pelas tendências actuais. É o que demonstra a análise da Comissão sobre a possível evolução futura num cenário em que não haja alteração das políticas («Cenário de Referência» na Avaliação de Impacto que acompanha a comunicação 8 ). 14. Este cenário parte do princípio de que, entre 2010 e 2020, a economia irá recuperar do lento crescimento da década anterior e regressar às taxas médias de crescimento históricas (2,2% ao ano), graças ao crescimento da produtividade pressuposto nos Estados-Membros que estão a recuperar. Prevê-se, porém, que a taxa de crescimento do PIB abrande para 1,6% por ano a partir de 2020 devido ao envelhecimento demográfico e à consequente redução da população em idade activa 9. 2.1. Aumento do preço do petróleo e persistência da dependência do petróleo 15. O aumento da procura e dos custos de extracção afectarão o nível e a volatilidade do preço do petróleo. A procura mundial de petróleo aumentará de 84 milhões de barris por dia (mb/d) em 2009 para cerca de 100 mb/d em 2035, segundo as previsões da Agência Internacional da Energia 10. O sector dos transportes é responsável por quase 90% do aumento previsto da utilização de petróleo e a China representaria, só por si, metade do aumento global da 8 9 10 Para uma descrição mais pormenorizada do cenário de referência, ver anexo 3 da Avaliação de Impacto sobre o Livro Branco sobre os transportes Roteiro do espaço único europeu dos transportes. Comissão Europeia, DG Assuntos Económicos e Financeiros: 2009 Ageing Report: Economic and budgetary projections for the EU-27 Member States (2008-2060). EUROPEAN ECONOMY 2/2009, http://ec.europa.eu/economy_finance/publications/publication14992_en.pdf. Agência Internacional da Energia(2010), World Energy Outlook 2010. 13
utilização de petróleo nesse sector. O cenário de referência pressupõe um ambiente de preços de petróleo relativamente elevados em comparação com as previsões anteriores 11 59 dólares dos EUA por barril em 2005, aumentando para 106 dólares por barril em 2030 e 127 dólares por barril em 2050 (em dólares de 2008) 12. 16. Na UE, o sector dos transportes depende do petróleo e dos produtos petrolíferos em cerca de 96% 13 das suas necessidades energéticas 14. No cenário de referência, os produtos petrolíferos ainda representariam 90% das necessidades do sector dos transportes da UE em 2030 e 89% em 2050. 2.2. Aumento do congestionamento e pior acessibilidade 17. Se não houver uma mudança de políticas, a actividade de transporte total deverá continuar a crescer em sintonia com a actividade económica. Prevê-se que a actividade de transporte de mercadorias aumente, relativamente a 2005, cerca de 40% em 2030 e um pouco mais de 80% em 2050 15. O tráfego de passageiros cresceria ligeiramente menos do que o transporte de mercadorias (34% até 2030 e 51% até 2050). 18. Os vários modos de transporte conservariam, de um modo geral, a sua quota relativa na ausência de mudanças políticas significativas. O transporte rodoviário manteria o seu papel dominante tanto no transporte de passageiros como de mercadorias no interior da UE, continuando os automóveis de passageiros a contribuir com mais de dois terços do transporte total de passageiros em 2050. 19. Sem medidas de compensação eficazes, como a tarifação das infra-estuturas rodoviárias, em 2030 o transporte rodoviário seria gravemente afectado por elevados níveis de congestionamento em diversos Estados-Membros. Embora o congestionamento urbano dependa principalmente dos níveis de veículos em circulação, da expansão urbana e da disponibilidade das alternativas de transporte público, o congestionamento na rede interurbana resultaria da crescente actividade de transporte de mercadorias ao longo de corredores específicos, em especial quando esses corredores atravessam zonas urbanas com um forte tráfego local. 20. No cenário de referência, prevê-se que os custos do congestionamento se agravem cerca de 50% entre o presente e 2050, para quase 200 mil milhões de euros por ano. 11 12 13 14 15 As projecções do preço do petróleo baseiam-se na modelização da energia mundial com o modelo estocástico de energia mundial PROMETHEUS, desenvolvido pela Universidade Técnica Nacional de Atenas (E3MLab). Estas projecções estão próximas das da Agência Internacional da Energia: na sua publicação Energy Technology Perspectives 2010 esta agência presume que o barril custará 115 dólares dos EUA a preços de 2008 em 2030 e 120 dólares dos EUA em 2050. O valor correspondente a nível mundial é muito semelhante: 95%. Comissão Europeia, EU Energy and Transport in Figures, 2010 http://ec.europa.eu/transport/publications/statistics/statistics_en.htm. A actividade de transporte de mercadorias inclui o transporte marítimo internacional. 14
21. Os céus e os aeroportos europeus ficarão saturados. Prevê-se que a aviação cresça mais de 50% para os passageiros e 125% para as mercadorias até 2020. 22. A situação actual na UE em termos de acessibilidade 16 indica a existência de uma acentuada divisão entre as zonas centrais e as zonas periféricas, no que respeita à conectividade e aos custos do transporte. As zonas periféricas têm custos médios de transporte mais elevados, devido não só à necessidade de viagens mais longas, mas também às soluções de transporte mais caras ou menos eficientes que estão disponíveis. Nota: Evolução dos custos médios de transporte por zona NUTS 3 comparativamente aos custos médios de transporte a nível da UE Fonte: Modelo TRANSTOOLS Figura 1: Evolução da acessibilidade entre 2005 e 2030 no cenário de referência 23. O aumento provável dos custos dos combustíveis e dos níveis de congestionamento acima referidos agravará as disparidades em termos de acessibilidade. Muitas zonas periféricas, sobretudo nos novos Estados-Membros continuarão a estar insuficientemente ligadas à rede de transportes europeia. Serão desproporcionadamente mais afectadas pelo congestionamento e os 16 A acessibilidade baseia-se, neste caso, no conceito de acessibilidade potencial, que parte do princípio de que a atracção de um destino aumenta com a dimensão e diminui com a distância, o tempo de viagem ou o custo. Mais especificamente, a acessibilidade é definida como os custos de transporte generalizados desde a zona i até à zona j para o segmento r (grupo de mercadorias ou objectivo da deslocação) no ano t, ponderados com os volumes de tráfego. 15
elevados custos dos combustíveis (ver Error! Reference source not found. infra), dada a sua elevada dependência de poucos eixos rodoviários de baixa capacidade e ligações aéreas regionais. Na verdade, nos novos Estados-Membros só existem actualmente cerca de 4 500 km de auto-estradas e não há linhas ferroviárias de alta velocidade, sendo que as linhas ferroviárias convencionais se encontram muitas vezes em mau estado. 2.3. Deterioração do clima e do ambiente local 24. No cenário de referência, as emissões de CO 2 provenientes do sector de transportes da UE em percentagem das emissões totais da União continuariam a aumentar, para 38% até 2030 e para quase 50% em 2050 17, devido à diminuição relativamente mais baixa das emissões de CO 2 dos transportes em comparação com as da produção de electricidade e de outros sectores. Globalmente, as emissões de CO 2 dos transportes continuariam a estar 31% acima do seu nível de 1990 em 2030 e 35% em 2050, devido ao rápido crescimento das emissões deste sector na década de 1990. A aviação e o transporte marítimo contribuiriam com uma quota crescente de emissões ao longo do tempo. 25. Na ausência de novas políticas, as fontes de energias renováveis nos transportes só aumentariam para 13% até 2050 18 e a propulsão eléctrica no transporte rodoviário não avançaria significativamente 19. 26. Os custos externos do transporte continuariam a aumentar. O crescimento do tráfego faria aumentar em aproximadamente 20 mil milhões de euros os custos externos relacionados com o ruído (+40%) e em 60 mil milhões de euros os custos externos dos acidentes (+35%), até 2050. 27. As emissões de NO x e de partículas diminuiriam cerca de 40% e 50%, respectivamente, até 2030, estabilizando depois, em termos gerais. Em consequência, os custos externos relacionados com a emissão de poluentes atmosféricos sofreriam uma diminuição de 60% até 2050. 3. DESAFIOS E CONDICIONALISMOS FUTUROS 3.1. Concorrência cada vez mais forte nos mercados de transporte mundiais 28. Os agentes económicos europeus têm de enfrentar um maior número de concorrentes mundiais. O mundo está a avançar em todos os domínios e as profundas mudanças propostas no presente Livro Branco devem ser encaradas não só como uma oportunidade para aumentar a eficiência, mas também como 17 18 19 As emissões de CO 2 incluem os transportes marítimos e aéreos internacionais, mas excluem as emissões de combustão provenientes do transporte por oleoduto, as actividades de assistência em escala nos aeroportos e portos, e as actividades realizadas fora da estrada. A quota de energias renováveis nos transportes aqui mencionada obedece à definição dada na Directiva 2009/28/CE. O cenário de referência, que foi concluído no início de 2010, não tem em conta o relançamento (na sequência da Decisão 2010/C 280/08 da Comissão, de 14 de Outubro de 2010) da iniciativa CARS 21 (Um quadro regulador concorrencial para o sector automóvel no século XXI). Esta iniciativa pode levar a uma maior utilização de veículos movidos a electricidade até 2050 do que se prevê no cenário de referência, cujas projecções indicam que essa utilização seria insignificante. 16
uma condição necessária para manter a competitividade do sector dos transportes e logístico europeu, que deve continuar a ser um dos motores de crescimento da Europa. 29. Os fabricantes europeus de equipamentos de transporte usufruíram durante muito tempo de um avanço confortável em relação ao resto do mundo, partilhando os mercados mundiais com poucos concorrentes, na sua maioria americanos e japoneses. Isto foi possível graças à sua superioridade em tecnologias de engenharia específicas e ao contínuo investimento em infra-estruturas. Actualmente, este avanço está a diminuir, dado que outros países estão a investir fortemente na investigação e desenvolvimento (I&D) e em infra-estruturas. A despesa em I&D da China há vários anos que vem crescendo à razão de dois dígitos e prevê-se que, este ano, a China se torne a segunda maior potência mundial no domínio da I&D, muito à frente dos grandes Estados-Membros da UE. Além disso, enquanto a China está a fazer um esforço concertado nos domínios de ponta mais promissores, os esforços de investigação europeus permanecem difusos. 30. O sistema de transporte aéreo e a sua cadeia de abastecimento, incluindo a indústria aeronáutica de alta tecnologia, dão um importante contributo para a economia europeia e para a competitividade da Europa enquanto região 20. As companhias aéreas e os aeroportos europeus figuram entre os líderes mundiais, tal como a indústria aeronáutica europeia. Será cada vez mais difícil manter esta posição no mercado mundial, devido às restrições da capacidade existentes na Europa e aos investimentos maciços em infra-estruturas de transporte aéreo que estão em curso noutras regiões. A manutenção de um sistema de transporte aéreo europeu competitivo e do papel fundamental da Europa como plataforma de transporte aéreo intercontinental terá uma importância mais vasta para a economia europeia. 31. No transporte ferroviário de alta velocidade, os chineses até agora dependentes da tecnologia europeia, canadiana ou japonesa desenvolveram os seus próprios comboios. É necessário que a UE acompanhe a evolução tecnológica mundial e mantenha a sua vantagem competitiva em indústrias de transporte com elevado valor acrescentado. 32. Embora a China já seja o maior construtor automóvel do mundo, as empresas europeias ainda figuram entre os líderes mundiais na construção de automóveis, camiões e autocarros convencionais. Também estão a investir no desenvolvimento de soluções energéticas alternativas e de automóveis eléctricos. Na China, as pessoas que compram veículos híbridos ou eléctricos de ligar à corrente ("plug-in") recebem incentivos consideráveis. Espera-se que essas acções ajudem a China a atingir o seu objectivo de produzir um milhão de veículos eléctricos por ano, a partir de 2020. Sem as condições de enquadramento adequadas para tornar as soluções inovadoras economicamente 20 A importância essencial da aviação para a economia europeia e para as nossas sociedades ficou bem clara em 2010, durante a erupção vulcânica ocorrida em Abril na Islândia. Cinco dias de encerramento do espaço aéreo europeu, com 100 000 voos cancelados, 2 milhões de passageiros retidos e perdas de milhares de milhões de euros para a economia mostram até que ponto a Europa depende de um sector de transporte aéreo eficiente e em bom estado de funcionamento. 17
viáveis, os fabricantes europeus correm o risco de se atrasar em relação aos concorrentes a nível mundial. 33. Na construção naval, os operadores asiáticos têm uma posição dominante na construção de cargueiros. A Europa lidera tecnologicamente em relação aos navios de passageiros e aos navios para fins especiais como, por exemplo, as dragas, e em grande parte da indústria global dos equipamentos marítimos. Os estaleiros navais e os fornecedores de equipamentos são elementos indispensáveis do transporte e da logística marítimos. Simultaneamente, fornecem as soluções técnicas para a muito necessária redução das emissões de gases com efeito de estufa e outras emissões do transporte marítimo. Por conseguinte, é importante que a Europa conserve a competência e, pelo menos, uma indústria da construção naval com massa crítica. 34. As empresas logísticas europeias cuja liderança não tem actualmente concorrência a nível mundial também correm o risco de perder quotas de mercado. Durante anos, beneficiaram das excelentes infra-estruturas, de um historial de comércio livre e da pouca burocracia existente a nível interno. Actualmente, as infra-estruturas europeias estão cada vez mais congestionadas e começam a surgir alternativas noutras regiões. Comparativamente, a China já possui a maior rede ferroviária de alta velocidade do mundo, enquanto os portos norte-africanos mais flexíveis do que os seus congéneres europeus se apossaram de grandes quotas do negócio de transbordo. Entre os 20 maiores aeroportos em número de passageiros e volume de carga, apenas seis e quatro, respectivamente, são europeus. O centro de gravidade das infra-estruturas de transporte mundiais está a deslocar-se gradualmente para a Ásia. É necessário investir continuamente nas infra-estruturas de transporte e na simplificação dos procedimentos administrativos para pôr cobro a esta erosão da importância da UE como plataforma logística do mundo, caso contrário as empresas logísticas europeias perderão a sua liderança a nível mundial. 3.2. Um balanço de carbono apertado para o sector dos transportes 35. Em Outubro de 2009, o Conselho Europeu apoiou o objectivo de reduzir as emissões de gases com efeito de estufa na UE em 80% a 95%, até 2050, relativamente aos níveis de 1990 21. A Comissão analisou os cenários mundiais 22 que permitiriam cumprir o objectivo de 2ºC de forma eficiente em termos de custos. Os resultados, consentâneos com o trabalho do PIAC, mostram que para reduzir as emissões mundiais para metade até 2050, relativamente aos níveis de 1990, as emissões internas da UE 23 devem ser reduzidas em cerca de 80% até 21 22 23 Segundo o Painel Intergovernamental sobre as Alterações Climáticas (PIAC), as economias desenvolvidas necessitarão de estar quase livres de carbono em 2050 para evitar os efeitos climáticos catastróficos das emissões de gases com efeito de estufa: B. Metz et al. (eds), Contribution of Working Group III to the Fourth Assessment Report of the Intergovernmental Panel on Climate Change, 2007. COM (2011)112. Roteiro de transição para uma economia hipocarbónica competitiva em 2050 e respectiva avaliação de impacto. Somando as emissões de todos os sectores, à excepção do sector marítimo internacional e do uso dos solos. 18
2050, relativamente aos níveis de 1990 24. Este objectivo também estabelece os limites para a evolução do sector dos transportes. 36. A análise de modelos mostrou que o sector dos transportes necessita de se preparar para reduzir as suas emissões cerca de 60% relativamente aos níveis de 1990, até 2050, o que correspondaria a uma redução das emissões de aproximadamente 70% em relação aos níveis actuais. Emissões de gases com efeito de estufa do sector dos transportes da UE em 2008 25 A contribuição dos vários modos de transporte para as emissões de gases com efeito de estufa do sector dos transportes foi a seguinte em 2008 26 : 71,3% provieram do transporte rodoviário, 13,5% do transporte marítimo, 12,8% da aviação, 1,8% da navegação interior e 0,7% 27 do transporte ferroviário. Embora não existam dados inteiramente fiáveis sobre a divisão das emissões totais entre o transporte de passageiros e o transporte de mercadorias, os estudos mostram que o transporte de passageiros é responsável por cerca de 60% do total 28. Os inquéritos sobre as viagens mostram que a esmagadora maioria das deslocações (97,5%) são de curta distância (não superiores a 100 km). Os restantes 2,5% das viagens são, todavia, responsáveis por mais de metade (53%) do total de passageiros-quilómetros (pkm) 29. Quanto à divisão entre transporte urbano e não urbano, as estimativas indicam que cerca de um quarto (23%) das emissões dos transportes têm origem nas zonas urbanas 30,31. É possível identificar, de forma aproximada, as percentagens seguintes nas emissões de gases com efeito de estufa 32 : (1) Transporte urbano de pessoas e mercadorias: responsável por ~23% das emissões, é sobretudo efectuado por veículos automóveis (16% do total de emissões dos transportes), seguidos pelos autocarros (0,5%), as motocicletas (0,5%) e as camionetas de carga (6%). 24 25 26 27 28 29 30 31 32 Esse objectivo exigiria que as emissões totais da UE se reduzissem de aproximadamente 5080 Mt de equivalente CO 2 em 2008 [excluindo as bancas marítimas internacionais e a reafectação dos solos e da silvicultura (USRSS)] para cerca de 1120 Mt de equivalente CO 2 em 2050. A nível global, os transportes produziram 22% das emissões mundiais de CO 2 em 2008 (6604,7 Mt de CO 2 ), sendo o segundo maior sector a seguir à produção de electricidade e de calor. As emissões de CO 2 provenientes dos transportes são dominadas pelo transporte rodoviário, com cerca de 73% das emissões, seguido pelo transporte marítimo internacional (9%) e a aviação (7%). O resto (cerca de 11%) provém da navegação e da aviação nacionais, do transporte ferroviário e do transporte por oleoduto. Fonte: Agência Internacional de Energia (2010), CO 2 Emissions from Fuel Combustion 2010, OECD/IEA, Paris. Estes valores incluem a aviação internacional e o transporte marítimo, mas excluem as emissões de combustão do transporte por oleoduto, as actividades de assistência em escala nos aeroportos e portos e as actividades realizadas fora da estrada. Este valor inclui apenas as emissões resultantes da utilização de gasóleo, excluindo as resultantes da utilização de electricidade. Examinando o consumo final de energia por modo de transporte, constatase que a electricidade representa cerca de 66% do consumo de energia pelo sector de transporte ferroviário. Fonte: Modelos de transporte PRIMES-TREMOVE e TREMOVE. Fonte: Modelo TRANSTOOLS. Nas emissões totais incluem-se as com origem nas bancas dos navios internacionais. Fonte: Modelos de transporte PRIMES-TREMOVE e TREMOVE. Para identificar as oportunidades de redução das emissões de gases com efeito de estufa dos transportes, o sistema de transporte foi dividido em cinco grandes segmentos. Os valores são estimativas aproximadas (~), visto nem sempre existirem dados exactos para estas categorias. 19
As deslocações a pé e de bicicleta correspondem a 13% dos pkm urbanos, não produzindo emissões; (2) Viagens interurbanas e regionais (até 500 Km): responsáveis por ~33% das emissões, são sobretudo efectuadas por veículos automóveis (~29% do total de emissões dos transportes), seguidos pelos aviões (~2%) e pelas motocicletas (~1%). Os autocarros de passageiros, o transporte ferroviário e a navegação interior representam, em conjunto, cerca de 1%; (3) Transporte de mercadorias intra-ue e regional (longo e médio curso): responsável por ~23% das emissões, é maioritariamente efectuado por estrada (cerca de 19% do total das emissões dos transportes), seguido pela navegação marítima (~2,5%) 33 e pela navegação fluvial e o transporte ferroviário, que em conjunto contribuem com cerca de 1,5%; (4) Viagens intercontinentais e internacionais (mais de 500 Km): responsáveis por mais de 10% das emissões, são essencialmente efectuadas pela aviação; (5) Transporte intercontinental de mercadorias: responsável por ~11% das emissões, é dominado pelo transporte marítimo. Mercadoria s 40% Urbano mercadorias 6% Interurbano mercadorias 23% Proporção nas emissões dos Intercontinental transportes mercadorias 11% Viagensintercontinentais 10% Viagen s urbanas 17% Viagen s inter urbanas 33% Passageiros 60% Nota: Transporte de passageiros (60%); Viagens urbanas (17%); Viagens interurbanas (33%); Viagens intercontinentais (10%); Transporte de mercadorias (40%); Transporte urbano de mercadorias (6%); Transporte interurbano de mercadorias (23%); Transporte intercontinental de mercadorias (11%) Figura 2: Quotas das emissões de gases com efeito de estufa provenientes do sector de transportes da UE em 2008 (estimativas) 33 Devido à falta de dados estatísticos, a divisão das emissões de CO 2 dos transportes marítimos entre emissões intra-ue e extra-ue constitui uma estimativa provisória, sujeita a um elevado grau de incerteza. Uma análise recente, efectuada pela CE Delft, mostrou que as emissões intra-ue de CO 2 com origem no sector dos transportes marítimos poderiam representar entre 22% e 54% das emissões totais desse modo de transporte. (fonte: CE Delft (2009), Technical support for European action to reducing Greenhouse Gas Emissions from international maritime transport. 20
37. A análise dos dados relativos às emissões com origem nos transportes mostra que a principal fonte é o transporte de passageiros em especial, os automóveis, que são responsáveis por aproximadamente dois terços das emissões produzidas pelo transporte rodoviário. No entanto, embora as emissões dos veículos automóveis estejam a diminuir, as emissões do transporte rodoviário de mercadorias continuam a aumentar. Outro desafio numa perspectiva mais prospectiva reside nos sectores de transporte aéreo e marítimo, que, segundo as previsões, deverão apresentar as taxas de crescimento de emissões mais elevadas (150% e 110% acima dos níveis de 1990, respectivamente, até 2050, comparativamente a 13% do transporte rodoviário, no cenário de referência). 38. Pode considerar-se que as emissões do sector dos transportes resultam de três grandes componentes: os níveis da actividade de transporte, a intensidade energética dessa actividade e a intensidade em termos de gases com efeito de estufa da energia utilizada nos transportes. Para se obterem reduções acentuadas das emissões será necessário actuar sobre os três factores, pois é improvável que as melhorias tecnológicas sejam suficientes para possibilitar a pretendida redução de 60% até 2050. 39. O volume do tráfego tem sido a principal força motriz das emissões do sector dos transportes. É a outra face da moeda da integração do mercado e de um sistema de transportes funcional. Os volumes de tráfego podem ser restringidos por instrumentos de gestão da procura, que não devem tornar-se um entrave para a eficiência económica, a coesão regional ou a livre circulação, mas sim uma forma de fornecer alternativas úteis em matéria de mobilidade. 40. A componente relativa à eficiência energética pode ser melhorada utilizando os modos (ou a combinação de modos) mais eficientes e melhorando a eficiência de cada um deles: esta é a ideia inscrita no conceito de co-modalidade 34. O aumento da atractividade (e, logo, da quota modal) dos modos mais eficientes, o aprofundamento da integração modal e a melhoria das taxas de ocupação são aspectos que contribuiriam, todos eles, para reduzir o consumo de energia e estão no centro das iniciativas referentes à realização de um espaço único dos transportes descrito na Parte III. 41. O terceiro elemento exige que se tomem medidas em relação à intensidade de GEE da energia utilizada nos transportes. A norma relativa aos combustíveis hipocarbónicos estabelecida na Directiva relativa à qualidade dos combustíveis visa dar início a esse processo. Este último pode implicar quer a adopção de combustíveis hipocarbónicos para os motores existentes quer a introdução de novos tipos de tecnologias de motor capazes de utilizar energia hipocarbónica. A descarbonação só pode ser alcançada, em última instância, se os combustíveis hipocarbónicos alternativos forem amplamente utilizados por veículos cada vez mais eficientes, juntamente com infra-estruturas e sistemas adequados. 34 O conceito foi introduzido em 2006 no documento da Comissão Manter a Europa em movimento - Mobilidade sustentável para o nosso continente - Revisão intercalar do Livro branco da Comissão de 2001 sobre os Transportes, SEC(2006)768, onde era definido como a utilização eficiente de diferentes modos de transporte isoladamente ou em combinação. 21