TEMA 17: PROCESSO LEGISLATIVO EMENTÁRIO DE TEMAS: Processo Legislativo: leis delegadas; medidas provisórias; decretos legislativos; resoluções LEITURA OBRIGATÓRIA MORAES, Alexandre de. Direito Constitucional. São Paulo. Atlas. LEITURA COMPLEMENTAR: CARVALHO, Kildare Gonçalves. Direito Constitucional. Belo Horizonte. Del Rey. SILVA, José Afonso da. Curso de Direito Constitucional Positivo. São Paulo. Malheiros. ROTEIRO DE AULA 1
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ESTUDO DE CASO: "Matéria tributária e delegação legislativa: a outorga de qualquer subsídio, isenção ou crédito presumido, a redução da base de cálculo e a concessão de anistia ou remissão em matéria tributária só podem ser deferidas mediante lei específica, sendo vedado ao Poder Legislativo conferir ao chefe do Executivo a prerrogativa extraordinária de dispor, normativamente, sobre tais categorias temáticas, sob pena de ofensa ao postulado nuclear da separação de poderes e de transgressão ao princípio da reserva constitucional de competência legislativa. Precedente: ADI 1.296/PE, Rel. Min. Celso de Mello." (ADI 1.247-MC, Rel. Min. Celso de Mello, julgamento em 17-8-1995, Plenário, DJ de 8-9-1995.) No mesmo sentido: ADI 3.462, Rel. Min. Cármen Lúcia, julgamento em 15-9-2010, Plenário, DJE de 15-2-2011. "Formação de quadrilha e gestão fraudulenta de instituição financeira. Competência. Especialização de vara por resolução do Poder Judiciário. Ofensa ao princípio do juiz natural e à reserva de lei (Constituição do Brasil, art. 5º, incisos XXXVII e LIII; art. 22, I; art. 24, XI; art. 68, 1º, I; e art. 96, II, alíneas a e d). Inocorrência. Princípio da legalidade e princípio da reserva da lei e da reserva da norma. Função legislativa e função normativa. Lei, regulamento e regimento. Ausência de delegação de função legislativa. Separação dos poderes (Constituição do Brasil, art. 2º). Paciente condenado a doze anos e oito meses de reclusão pela prática dos crimes de formação de quadrilha (CP, art. 288) e gestão fraudulenta de instituição financeira (Lei 7.492/1986). Inquérito supervisionado pelo Juiz Federal da Subseção Judiciária de Foz do Iguaçu, que deferiu medidas cautelares. Especialização, por Resolução do Tribunal Regional da 4ª Região, da Segunda Vara Federal de Curitiba/PR para o julgamento de crimes financeiros. Remessa dos autos ao Juízo competente. Ofensa ao princípio do juiz natural (art. 5º, incisos XXXVII e LIII, da Constituição do Brasil) e à reserva de lei. Inocorrência. Especializar varas e atribuir competência por natureza de feitos não é matéria alcançada pela reserva da lei em sentido estrito, porém apenas pelo princípio da legalidade afirmado no art. 5º, II, da Constituição do Brasil, ou seja, pela reserva da norma. No enunciado do preceito ninguém será obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa senão em virtude de lei há visível distinção entre as seguintes situações: (i) vinculação às definições da lei e (ii) vinculação às definições decorrentes isto é, fixadas em virtude dela de lei. No primeiro caso estamos diante da reserva da lei ; no segundo, em face da reserva da norma (norma que pode ser tanto legal quanto regulamentar ou regimental). Na segunda situação, ainda quando as definições em pauta se operem em atos normativos não da espécie legislativa mas decorrentes de previsão implícita ou explícita em lei o princípio estará sendo devidamente acatado. No caso concreto, o princípio da legalidade expressa reserva de lei em termos relativos (= reserva da norma ) não impede a atribuição, explícita ou implícita, ao Executivo e ao Judiciário, para, no exercício da função normativa, definir obrigação de fazer ou não fazer que se imponha aos particulares e os vincule. Se há matérias que não podem ser reguladas senão pela lei (...) das excluídas a essa exigência podem tratar, sobre elas dispondo, o Poder Executivo e o Judiciário, em regulamentos e regimentos. Quanto à definição do que está incluído nas matérias de reserva de lei, há de ser colhida no texto constitucional; quanto a essas matérias não cabem regulamentos e regimentos. Inconcebível a admissão de que o texto constitucional contivesse disposição despiciente verba cum effectu sunt accipienda. A legalidade da Resolução 20, do Presidente do TRF da 4ª Região, é evidente. Não há delegação de competência legislativa na hipótese e, pois, inconstitucionalidade. Quando o Executivo e o Judiciário expedem atos normativos de caráter não legislativo regulamentos e regimentos, respectivamente não o fazem no exercício da função legislativa, mas no desenvolvimento de função normativa. O exercício da função regulamentar e da função regimental não decorrem de delegação de função legislativa; não envolvem, portanto, derrogação do princípio da divisão dos poderes. (HC 85.060, Rel. Min. Eros Grau, julgamento em 23-9-2008, Primeira Turma, DJE de 13-2-2009.) "A norma inscrita no art. 67 da Constituição que consagra o postulado da irrepetibilidade dos projetos rejeitados na mesma sessão legislativa não impede o Presidente da República de submeter, à apreciação do Congresso Nacional, reunido em convocação extraordinária (CF, art. 57, 6º, II), projeto de lei versando, total ou parcialmente, a mesma matéria que constituiu objeto de medida provisória rejeitada 7
pelo Parlamento, em sessão legislativa realizada no ano anterior. O Presidente da República, no entanto, sob pena de ofensa ao princípio da separação de poderes e de transgressão à integridade da ordem democrática, não pode valer-se de medida provisória para disciplinar matéria que já tenha sido objeto de projeto de lei anteriormente rejeitado na mesma sessão legislativa (RTJ 166/890, Rel. Min. Octavio Gallotti). Também pelas mesmas razões, o chefe do Poder Executivo da União não pode reeditar medida provisória que veicule matéria constante de outra medida provisória anteriormente rejeitada pelo Congresso Nacional (RTJ 146/707-708, Rel. Min. Celso de Mello)." (ADI 2.010-MC, Rel. Min. Celso de Mello, julgamento em 30-9-1999, Plenário, DJ de 12-4-2002.) Trata-se de mandado de segurança preventivo (...) contra decisão do Senhor Presidente da Câmara dos Deputados (...) (...) no sentido de que o sobrestamento das deliberações legislativas previsto no 6º do art. 62 da CF só se aplicaria, supostamente, aos projetos de lei ordinária (...). A construção jurídica formulada pelo Senhor Presidente da Câmara dos Deputados, além de propiciar o regular desenvolvimento dos trabalhos legislativos no Congresso Nacional, parece demonstrar reverência ao texto constitucional, pois reconhecendo a subsistência do bloqueio da pauta daquela Casa legislativa quanto às proposições normativas que veiculem matéria passível de regulação por medidas provisórias (não compreendidas, unicamente, aquelas abrangidas pela cláusula de pré-exclusão inscrita no art. 62, 1º, da Constituição, na redação dada pela EC 32/2001) preserva, íntegro, o poder ordinário de legislar atribuído ao Parlamento. Mais do que isso, a decisão em causa teria a virtude de devolver, à Câmara dos Deputados, o poder de agenda, que representa prerrogativa institucional das mais relevantes, capaz de permitir, a essa Casa do Parlamento brasileiro, o poder de selecionar e de apreciar, de modo inteiramente autônomo, as matérias que considere revestidas de importância política, social, cultural, econômica e jurídica para a vida do País, o que ensejará na visão e na perspectiva do Poder Legislativo (e não nas do Presidente da República) a formulação e a concretização, pela instância parlamentar, de uma pauta temática própria, sem prejuízo da observância do bloqueio procedimental a que se refere o 6º do art. 62 da Constituição, considerada, quanto a essa obstrução ritual, a interpretação que lhe deu o Senhor Presidente da Câmara dos Deputados. (MS 27.931-MC, Rel. Min. Celso de Mello, decisão monocrática, julgamento em 27-3-2009, DJE de 1º-4-2009.) QUESTÕES RELACIONADAS: Questão 1- Em relação às medidas provisórias, aponte o item que corresponde à jurisprudência dominante do Supremo Tribunal Federal: A) Em processo legislativo de conversão de medida provisória em lei, não é possível a apresentação de emenda parlamentar sem pertinência lógicotemática com o objeto da mesma medida provisória. Sendo esta última espécie normativa de competência exclusiva do Presidente da República, não é permitido ao Poder Legislativo tratar de temas diversos daqueles fixados como relevantes e urgentes, sob pena de enfraquecimento de sua legitimidade democrática. B) Por se tratar a medida provisória de espécie normativa marcada pela excepcionalidade, e, por isso mesmo, submetida a amplo controle do Legislativo, é compatível com a Constituição a realização de emenda parlamentar sem relação de pertinência temática com a medida provisória submetida ao crivo da casa legislativa. 8
C) O Supremo Tribunal Federal assentou a necessidade de as emendas parlamentares guardarem pertinência temática com a medida provisória sob análise da casa legislativa, mas apenas quando a matéria versada for uma daquelas que, em tese, reclamariam iniciativa exclusiva do Presidente da República no processo legislativo ordinário. D) Segundo o Supremo Tribunal Federal, não há possibilidade de emenda parlamentar no processo legislativo de conversão de medida provisória em lei, sob pena de se consagrar o chamado oportunismo legislativo. Do contrário, o Parlamento, aproveitando o ensejo criado pela medida provisória, introduziria e aprovaria matérias por meio de um processo legislativo de natureza peculiar e de tramitação mais célere. Questão 2- De acordo com a CF, uma vez aprovado projeto de lei de conversão alterando o texto original da medida provisória, a eficácia dos dispositivos que sofreram alteração fica suspensa até que seja sancionado ou vetado o projeto: ( ) Verdadeira ( ) Falsa Questão 3- Medida Provisória que estabelecesse a possibilidade de a autoridade policial efetuar buscas e apreensões na casa de indivíduos investigados pela prática de atos de terrorismo, a qualquer hora do dia ou da noite, independentemente de mandado judicial, seria incompatível com a Constituição da República, porque: A) Medida provisória não pode versar sobre matéria relativa a direitos e garantias individuais, diante da existência de vedação constitucional expressa. B) A disciplina de direitos e garantias individuais é matéria reservada pela Constituição à lei complementar, ao passo que medida provisória converte-se em lei ordinária. C) A inviolabilidade de domicílio somente é excepcionada, sem restrição de horário, em caso de flagrante delito, desastre ou para prestar socorro, ou ainda, durante o dia, mediante determinação judicial. D) Somente a prática do racismo constitui crime inafiançável e imprescritível, sujeito à pena de reclusão e à suspensão temporária de garantias individuais, nos termos da lei. E) Apenas na vigência do estado de defesa ou do estado de sítio são admitidas buscas e apreensões em domicílio, independentemente de mandado judicial, e não em situações de normalidade institucional. Questão 4- O princípio da irrepetibilidade é aplicável ao processo de edição de medidas provisórias, já que é vedada a reedição de medida provisória na 9
mesma sessão legislativa em que tenha sido rejeitada ou perdido sua eficácia por decurso de prazo: ( ) Verdadeira ( ) Falsa Questão 5- Acerca do processo legislativo pertinente a medidas provisórias, assinale a opção correta: A) O decreto legislativo editado para regular as relações nascidas a partir do período de vigência de medida provisória posteriormente rejeitada cria hipótese de ultratividade da norma, capaz de manter válidos os efeitos produzidos e, bem assim, alcançar situações idênticas futuras. B) Muito embora a medida provisória, a partir da sua publicação, não possa ser retirada pelo presidente da República da apreciação do Congresso Nacional, nada obsta que seja editada uma segunda medida provisória que ab-rogue a primeira para o fim de suspender-lhe a eficácia. C) Por força do princípio da separação de poderes, é vedado ao Poder Judiciário examinar o preenchimento dos requisitos de urgência e de relevância por determinada medida provisória. D) Em situações excepcionais elencadas no texto constitucional, a medida provisória rejeitada pelo Congresso Nacional somente poderá ser reeditada na mesma sessão legislativa de sua edição. E) A proibição de edição de medida provisória sobre matéria penal e processual penal alcança as emendas oferecidas ao seu correspondente projeto de lei de conversão, as quais ficam igualmente impedidas de veicular aquela matéria. Questão 6- Com relação ao procedimento legislativo especial das medidas provisórias, previsto na Constituição Federal de 1988, analise as afirmativas a seguir. I. É vedada a reedição, na mesma sessão legislativa, de medida provisória que tenha sido rejeitada ou que tenha perdido sua eficácia por decurso de prazo. II. Uma vez rejeitada expressamente pelo Legislativo, a medida provisória perderá seus efeitos retroativamente, cabendo ao Congresso Nacional disciplinar as relações jurídicas dela decorrentes, no prazo de 60 dias. III. A medida provisória convertida em lei não tem o condão de revogar legislação anterior que versava a mesma matéria. IV. De acordo com a Constituição Federal, é vedada a edição de medidas provisórias sobre matéria reservada à lei complementar. Está correto o que se afirma em: A) I, II e III, somente. B) I, II e IV, somente. 10
C) I e II, somente. D) II e IV, somente. E) todas as afirmativas. Questão 7- É permitida a edição de medida provisória sobre matéria: A) Relativa a abertura de crédito extraordinário para atendimento a despesas imprevisíveis e urgentes. B) Relativa a direito processual civil. C) Reservada a lei complementar D) Já disciplinada em projeto de lei aprovado pelo Congresso Nacional e pendente de sanção ou veto do Presidente da República. E) Relativa a partidos políticos. Questão 8- A medida provisória pode dispor acerca de matéria de A) Natureza processual. B) Organização do Poder Judiciário. C) Detenção de poupança popular. D) Estruturação de partidos políticos. E) Majoração de tributos. Questão 9- De acordo com a Constituição Federal brasileira de 1988, as medidas provisórias: A) Terão validade de 30 dias, podendo ser reeditadas caso não sejam apreciadas pelo Congresso Nacional. B) Não podem versar sobre matéria reservada à lei complementar C) Podem versar sobre direito penal, processual civil e processual penal. D) Perderão a eficácia se não convertidas em lei no prazo máximo de sessenta dias, improrrogáveis. Questão 10- Sobre as leis delegadas, é correto afirmar que: A) Não podem versar sobre nacionalidade, cidadania, direitos individuais, políticos e eleitorais. B) Perderão a eficácia, desde a edição, se não forem aprovadas pelo Congresso Nacional no prazo de sessenta dias, prorrogável uma única vez por igual período. C) Devem ser apreciadas em regime de urgência constitucional no prazo de cem dias. D) Podem ter como objeto matéria reservada à lei complementar. E) Possuem hierarquia inferior à lei ordinária no ordenamento jurídico. 11