AgRg no AGRAVO EM RECURSO ESPECIAL Nº 155.302 - RJ (2012/0066045-7) RELATOR : MINISTRO HUMBERTO MARTINS AGRAVANTE : EVANDRO VEIGA NEGRÃO DE LIMA E OUTRO ADVOGADO : FAGNER DUSTIN SILVA GAMONAL BARRA E OUTRO(S) AGRAVADO : MUNICÍPIO DE CABO FRIO PROCURADOR : FERNANDA CAMERANO B C ÁVILLA E OUTRO(S) EMENTA ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. DESAPROPRIAÇÃO INDIRETA. NÃO CONFIGURAÇÃO. NECESSIDADE DO EFETIVO APOSSAMENTO E DA IRREVERSIBILIDADE DA SITUAÇÃO. NORMAS AMBIENTAIS. LIMITAÇÃO ADMINISTRATIVA. ESVAZIAMENTO ECONÔMICO DA PROPRIEDADE. AÇÃO DE DIREITO PESSOAL. PRESCRIÇÃO QUINQUENAL. 1. A criação de áreas especiais de proteção ambiental salvo quando tratar-se de algumas unidades de conservação de proteção integral e de uso sustentável em que a lei impõe que o domínio seja público configura limitação administrativa, que se distingue da desapropriação. Nesta, há transferência da propriedade individual para o domínio do expropriante com integral indenização; naquela, há apenas restrição ao uso da propriedade imposta genericamente a todos os proprietários, sem qualquer indenização. 2. Se a restrição ao uso da propriedade esvaziar o seu valor econômico, deixará de ser limitação para ser interdição de uso da propriedade, e, neste caso, o Poder Público ficará obrigado a indenizar a restrição que aniquilou o direito dominial e suprimiu o valor econômico do bem. (Hely Lopes Meirelles. Direito Administrativo Brasileiro. São Paulo: Malheiros, 2009. 35ª ed., págs. 645/646.) 3. Esta indenização, todavia, não se fundará na existência de desapropriação indireta, pois, para que esta ocorra é necessário que haja o efetivo apossamento da propriedade pelo Poder Público. Desse modo, as restrições ao direito de propriedade, impostas por normas ambientais, ainda que esvaziem o conteúdo econômico, não se constituem desapropriação indireta. 4. Assim, ainda que ocorrido danos aos agravados, em face de eventual esvaziamento econômico de propriedade, tais Página 1 de 10
devem ser indenizados pelo Estado, por meio de ação de direito pessoal fundada na responsabilidade aquiliana, cujo prazo prescricional é de 5 anos, nos termos do art. 10, parágrafo único, do Decreto-Lei n. 3.365/41. 5. No caso dos autos, como bem esclarece a sentença, mantida pelo acórdão, o ato administrativo municipal ocorreu em março de 1993, e a demanda só foi proposta em 18.5.2007, depois de esgotado, portanto, o lapso prescricional. Agravo regimental improvido. ACÓRDÃO Vistos, relatados e discutidos os autos em que são partes as acima indicadas, acordam os Ministros da SEGUNDA Turma do Superior Tribunal de Justiça: "A Turma, por unanimidade, negou provimento ao agravo regimental, nos termos do voto do(a) Sr(a). Ministro(a)-Relator(a), sem destaque e em bloco." Os Srs. Ministros Herman Benjamin (Presidente), Mauro Campbell Marques e Diva Malerbi (Desembargadora convocada TRF 3a. Região) votaram com o Sr. Ministro Relator. Ausente, justificadamente, o Sr. Ministro Castro Meira. Brasília (DF), 13 de novembro de 2012(Data do Julgamento) MINISTRO HUMBERTO MARTINS Relator Página 2 de 10
AgRg no AGRAVO EM RECURSO ESPECIAL Nº 155.302 - RJ (2012/0066045-7) RELATOR : MINISTRO HUMBERTO MARTINS AGRAVANTE : EVANDRO VEIGA NEGRÃO DE LIMA E OUTRO ADVOGADO : FAGNER DUSTIN SILVA GAMONAL BARRA E OUTRO(S) AGRAVADO : MUNICÍPIO DE CABO FRIO PROCURADOR : FERNANDA CAMERANO B C ÁVILLA E OUTRO(S) RELATÓRIO (Relator): O EXMO. SR. MINISTRO HUMBERTO MARTINS Cuida-se de agravo regimental interposto por EVANDRO VEIGA NEGRÃO DE LIMA e OUTRO a desfavor da decisão monocrática de minha relatoria que conheceu do agravo para dar provimento ao recurso especial, nos termos da seguinte ementa: "ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. OFENSA AO ART. 535 DO CPC. ALEGAÇÃO GENÉRICA. APLICAÇÃO DA SÚMULA N. 284 DO STF, POR ANALOGIA. DESAPROPRIAÇÃO INDIRETA. NÃO CONFIGURAÇÃO. NECESSIDADE DO EFETIVO APOSSAMENTO E DA IRREVERSIBILIDADE DA SITUAÇÃO. NORMAS AMBIENTAIS. LIMITAÇÃO ADMINISTRATIVA. ESVAZIAMENTO ECONÔMICO DA PROPRIEDADE. AÇÃO DE DIREITO PESSOAL. PRESCRIÇÃO QUINQUENAL. AGRAVO CONHECIDO PARA DAR PROVIMENTO AO RECURSO ESPECIAL." (fls. 396, e-stj) O acórdão do Tribunal de Justiça do Estado do Rio de Janeiro encontra-se assim ementado: "AGRAVO INOMINADO. APELAÇÃO CÍVEL. REEXAME NECESSÁRIO. AÇÃO INDENIZATÓRIA POR DESAPROPRIAÇÃO INDIRETA. PRETENSÃO DE NOVA ANÁLISE DO MÉRITO. IMPOSSIBILIDADE. AUSÊNCIA DOS REQUISITOS NECESSÁRIOS. Não sendo, o caso da decisão monocrática, proferida na forma do artigo 557, do CPC, em sede de recurso de Apelação Cível/Reexame Necessário, se encontrar em dissonância com o entendimento do Colegiado sobre a matéria, deve ser negado provimento ao Agravo Inominado, porquanto não se admite novo Página 3 de 10
reexame da matéria apenas com fundamento na irresignação pela sorte desfavorável alcançada com o julgamento do mérito. Manutenção da decisão monocrática. Conhecimento e desprovimento do recurso" (e-stj, fl. 327). O agravante alega que "o que feriu o direito dos autores não foi mera limitação administrativa, mas sim o impedimento, registrado nas matrículas dos imóveis, de qualquer construção por toda a propriedade. " (fls. 408, e-stj) Aduz que "o ato municipal proíbe edificações nos imóveis e registra cláusula non aedificandi nas matriculas dos mesmos, no cartório de RGI" (fls. 408, e-stj) Pugna pela reconsideração da decisão agravada ou, caso contrário, pelo provimento do agravo regimental. É, no essencial, o relatório. Página 4 de 10
AgRg no AGRAVO EM RECURSO ESPECIAL Nº 155.302 - RJ (2012/0066045-7) EMENTA ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. DESAPROPRIAÇÃO INDIRETA. NÃO CONFIGURAÇÃO. NECESSIDADE DO EFETIVO APOSSAMENTO E DA IRREVERSIBILIDADE DA SITUAÇÃO. NORMAS AMBIENTAIS. LIMITAÇÃO ADMINISTRATIVA. ESVAZIAMENTO ECONÔMICO DA PROPRIEDADE. AÇÃO DE DIREITO PESSOAL. PRESCRIÇÃO QUINQUENAL. 1. A criação de áreas especiais de proteção ambiental salvo quando tratar-se de algumas unidades de conservação de proteção integral e de uso sustentável em que a lei impõe que o domínio seja público configura limitação administrativa, que se distingue da desapropriação. Nesta, há transferência da propriedade individual para o domínio do expropriante com integral indenização; naquela, há apenas restrição ao uso da propriedade imposta genericamente a todos os proprietários, sem qualquer indenização. 2. Se a restrição ao uso da propriedade esvaziar o seu valor econômico, deixará de ser limitação para ser interdição de uso da propriedade, e, neste caso, o Poder Público ficará obrigado a indenizar a restrição que aniquilou o direito dominial e suprimiu o valor econômico do bem. (Hely Lopes Meirelles. Direito Administrativo Brasileiro. São Paulo: Malheiros, 2009. 35ª ed., págs. 645/646.) 3. Esta indenização, todavia, não se fundará na existência de desapropriação indireta, pois, para que esta ocorra é necessário que haja o efetivo apossamento da propriedade pelo Poder Público. Desse modo, as restrições ao direito de propriedade, impostas por normas ambientais, ainda que esvaziem o conteúdo econômico, não se constituem desapropriação indireta. 4. Assim, ainda que ocorrido danos aos agravados, em face de eventual esvaziamento econômico de propriedade, tais devem ser indenizados pelo Estado, por meio de ação de direito pessoal fundada na responsabilidade aquiliana, cujo prazo prescricional é de 5 anos, nos termos do art. 10, parágrafo único, do Decreto-Lei n. 3.365/41. 5. No caso dos autos, como bem esclarece a sentença, mantida pelo acórdão, o ato administrativo municipal ocorreu em Página 5 de 10
março de 1993, e a demanda só foi proposta em 18.5.2007, depois de esgotado, portanto, o lapso prescricional. Agravo regimental improvido. VOTO (Relator): O EXMO. SR. MINISTRO HUMBERTO MARTINS DA ALEGADA VIOLAÇÃO DA LEGISLAÇÃO FEDERAL Quando interpôs o recurso especial, o ora agravado alegou que "o imóvel não tem como origem de suas restrições as mencionadas na Lei que instituiu o Parque Municipal, já que o bem se encontra em área de preservação permanente declarada por norma federal " (e-stj, fl. 334). Aduziu que muito antes do decreto municipal já havia restrição na área por conta da Lei Federal n. 4.771/65. Sustentou que a criação de um parque, por meio da Lei n. 116/79, não esvaziou o conteúdo econômico do imóvel do recorrido, já que apenas ratificou diversas normas federais, entre elas o próprio Código Florestal. prescrição. Alegou que quando a demanda foi proposta já se havia operada a O Tribunal de origem, ao enfrentar a questão, fundamentou-se nos seguintes termos: "o dever de indenização pela desapropriação é evidente. Em que pesem terem sido classificados como área de preservação permanente pela legislação federal e estadual, sua inserção na orla marítima se eu com a construção da avenida que ali passa transformando-os em 'areia da praia do foguete', como apontaram os laudos periciais. Assim, se o réu permitiu as construções, tanto que delas cobra o respectivo IPTU, deve indenizar no momento da desapropriação. Os laudos periciais de fls. 108/123 (de engenharia ambiental) e de fls. 127/128 (de avaliação imobiliária) e mais a complementação do perito de avaliação imobiliária de fls. Página 6 de 10
144/149, são claros e elucidativos, não deixando nenhuma margem de dúvida quanto ao direito dos autores e à responsabilidade do Município de Cabo Frio" (e-stj, fls. 314/315). O acórdão confirmou a sentença, de modo que os fatos consignados nesta também podem ser levados em consideração na análise do recurso especial, e eles indicam que: a) na origem, cuida-se de uma ação de desapropriação indireta contra o Município de Cabo Frio, visando condená-lo ao pagamento de indenização decorrente da limitação administrativa ao direito de construir nos imóveis de propriedade dos autores; b) na hipótese, a pretensão indenizatória autoral versa sobre ato administrativo municipal ocorrido em março de 1993; c) a demanda foi proposta em 18.5.2007. Entendeu a instância ordinária que, diante desses fatos, não se há falar em prescrição, pois esta seria vintenária, já que o caso trataria de desapropriação indireta. Este não é o melhor entendimento. A criação de áreas especiais de proteção ambiental salvo quando se tratar de algumas unidades de conservação de proteção integral e de uso sustentável em que a lei impõe que o domínio seja público configura limitação administrativa, que se distingue da desapropriação. Nesta, há transferência da propriedade individual para o domínio do expropriante, com integral indenização; naquela, há apenas restrição ao uso da propriedade imposta genericamente a todos os proprietários, sem qualquer indenização. Se a restrição ao uso da propriedade esvaziar o seu valor econômico, deixará de ser limitação para ser interdição de uso da propriedade, e, neste caso, o Poder Público ficará obrigado a indenizar a restrição que aniquilou o direito dominial e suprimiu o valor econômico do bem. (Hely Lopes Meirelles. Direito Administrativo Brasileiro. São Paulo: Malheiros, 2009. 35ª ed., págs. 645/646.) Esta indenização, todavia, não se fundará na existência de desapropriação indireta, pois, para que esta ocorra é necessário que haja o efetivo apossamento da propriedade pelo Poder Público. Desse modo, as restrições ao direito de propriedade, impostas por normas ambientais, ainda que esvaziem o conteúdo econômico, não se constituem desapropriação indireta. Página 7 de 10
Assim, ainda que ocorrido danos aos agravados, em face de eventual esvaziamento econômico de propriedade, tais devem ser indenizados pelo Estado, por meio de ação de direito pessoal fundada na responsabilidade aquiliana, cujo prazo prescricional é de 5 anos, nos termos do art. 10, parágrafo único, do Decreto-Lei n. 3.365/41. Neste sentido: "ADMINISTRATIVO DESAPROPRIAÇÃO INDIRETA NÃO CONFIGURAÇÃO NECESSIDADE DO EFETIVO APOSSAMENTO E DA IRREVERSIBILIDADE DA SITUAÇÃO NORMAS AMBIENTAIS LIMITAÇÃO ADMINISTRATIVA ESVAZIAMENTO ECONÔMICO DA PROPRIEDADE AÇÃO DE DIREITO PESSOAL PRESCRIÇÃO QUINQUENAL. 1. Não há desapropriação indireta sem que haja o efetivo apossamento da propriedade pelo Poder Público. Desse modo, as restrições ao direito de propriedade, impostas por normas ambientais, ainda que esvaziem o conteúdo econômico, não se constituem desapropriação indireta. 2. O que ocorre com a edição de leis ambientais que restringem o uso da propriedade é a limitação administrativa, cujos prejuízos causados devem ser indenizados por meio de uma ação de direito pessoal, e não de direito real, como é o caso da ação em face de desapropriação indireta. 3. Assim, ainda que tenham ocorrido danos aos agravantes, em face de eventual esvaziamento econômico de propriedade, tais devem ser indenizados pelo Estado por meio de ação de direito pessoal, cujo prazo prescricional é de 5 anos, nos termos do art. 10, parágrafo único, do Decreto-Lei n. 3.365/41. Agravo regimental improvido." (AgRg no REsp 1.192.971/SP, Rel. Min. Humberto Martins, Segunda Turma, julgado em 19.8.2010, DJe 3.9.2010.) "ADMINISTRATIVO - INTERVENÇÃO DO ESTADO NA PROPRIEDADE PRIVADA - RESTRIÇÕES AO DIREITO DE PROPRIEDADE - DESAPROPRIAÇÃO INDIRETA - NECESSIDADE DE EFETIVO APOSSAMENTO E IRREVERSIBILIDADE DESSA SITUAÇÃO - LIMITAÇÃO ADMINISTRATIVA - PRAZO PRESCRICIONAL DE 5 ANOS. 1. Não há desapropriação indireta sem que haja o efetivo apossamento da propriedade pelo Poder Público. Desse modo, as restrições ao direito de propriedade, impostas por normas ambientais, ainda que esvaziem o conteúdo econômico, não se Página 8 de 10
traduzem nessa modalidade de desapropriação. 2. Esta Corte já firmou entendimento de que, para que seja reconhecida a desapropriação indireta de um bem, é preciso a ocorrência de dois requisitos: a) que o bem tenha sido incorporado ao patrimônio do Poder Público, ou seja, que tenha ocorrido o apossamento; e, b) que a situação fática seja irreversível. Precedente: (EREsp 628.588/SP, Rel. Ministra Eliana Calmon, julgado em 10.12.2008, DJe 9.2.2009). 3. No caso dos autos, não houve o apossamento do bem pelo Poder Público, mas apenas a imposição de uma série de restrições, que podem até ter gerado perdas econômicas ao agravado, mas que não configuram desapropriação indireta, e sim limitações administrativas. 4. Por este motivo, ainda que tenham ocorrido danos ao agravado, em face de eventual esvaziamento econômico de sua propriedade, tais devem ser indenizados pelo Estado por meio de ação de direito pessoal, cujo prazo prescricional é de 5 anos, nos termos do art. 10, parágrafo único, do Decreto-Lei n. 3.365/41. Agravo regimental improvido." (AgRg no REsp 909.976/SP, Rel. Min. Humberto Martins, Segunda Turma, julgado em 6.4.2010, DJe 16.4.2010.) No caso dos autos, como bem esclarece a sentença, mantida pelo acórdão, o ato administrativo municipal ocorreu em março de 1993, e a demanda só foi proposta em 18.5.2007, depois de esgotado, portanto, o lapso prescricional. Ante o exposto, nego provimento ao agravo regimental. É como penso. É como voto. MINISTRO HUMBERTO MARTINS Relator Página 9 de 10
CERTIDÃO DE JULGAMENTO SEGUNDA TURMA Número Registro: 2012/0066045-7 AgRg no AREsp 155.302 / RJ Números Origem: 201113714247 38420920078190011 PAUTA: 13/11/2012 JULGADO: 13/11/2012 Relator Exmo. Sr. Ministro HUMBERTO MARTINS Presidente da Sessão Exmo. Sr. Ministro HERMAN BENJAMIN Subprocuradora-Geral da República Exma. Sra. Dra. ELIZETA MARIA DE PAIVA RAMOS Secretária Bela. VALÉRIA ALVIM DUSI AGRAVANTE PROCURADOR AGRAVADO ADVOGADO AUTUAÇÃO : MUNICÍPIO DE CABO FRIO : FERNANDA CAMERANO B C ÁVILLA E OUTRO(S) : EVANDRO VEIGA NEGRÃO DE LIMA E OUTRO : FAGNER DUSTIN SILVA GAMONAL BARRA E OUTRO(S) ASSUNTO: DIREITO ADMINISTRATIVO E OUTRAS MATÉRIAS DE DIREITO PÚBLICO - Intervenção do Estado na Propriedade - Desapropriação Indireta AGRAVANTE ADVOGADO AGRAVADO PROCURADOR AGRAVO REGIMENTAL : EVANDRO VEIGA NEGRÃO DE LIMA E OUTRO : FAGNER DUSTIN SILVA GAMONAL BARRA E OUTRO(S) : MUNICÍPIO DE CABO FRIO : FERNANDA CAMERANO B C ÁVILLA E OUTRO(S) CERTIDÃO Certifico que a egrégia SEGUNDA TURMA, ao apreciar o processo em epígrafe na sessão realizada nesta data, proferiu a seguinte decisão: "A Turma, por unanimidade, negou provimento ao agravo regimental, nos termos do voto do(a) Sr(a). Ministro(a)-Relator(a), sem destaque e em bloco." Os Srs. Ministros Herman Benjamin (Presidente), Mauro Campbell Marques e Diva Malerbi (Desembargadora convocada TRF 3a. Região) votaram com o Sr. Ministro Relator. Ausente, justificadamente, o Sr. Ministro Castro Meira. Página 10 de 10