Universidade Federal de Minas Gerais Relatório de pesquisa Projeto corrupção, democracia e interesse público Apoio: Presidência da República Controladoria Geral da União Escritório das Nações Unidas Sobre Drogas e Crime
Universidade Federal de Minas Gerais UFMG Reitor: Clélio Campolina Diniz Vice-Reitora: Rocksane de Carvalho Norton Faculdade de Filosofia e Ciências Humanas Diretor: Jorge Alexandre Barbosa Neves Vice-Diretor: Mauro Lúcio Leitão Conde Centro de Referência do Interesse Público Coordenação: Leonardo Avritzer Docentes pesquisadores: Newton Bignotto Juarez Guimarães Fernando Filgueiras Heloísa Starling Projeto Corrupção, democracia e interesse público Coordenação: Fernando Filgueiras Equipe: Pesquisadores: Marjorie Corrêa Marona Bolsistas de iniciação científica: Ana Carolina de Souza Ana Maria Alemão Montandon Bárbara Magalhães de Aguiar Oliveira Ingrid Lamounier Ivna Mascarenhas Abreu Sheila Cristina Gomes dos Reis Apoio técnico: Leice Maria Garcia Controladoria Geral da União Pesquisa de campo: Instituto Olhar Pesquisa e Informação Estratégica
Sumário Agradecimentos Introdução... 15 Parte I Os controles públicos da corrupção no Brasil... 16 Parte II Metodologia da pesquisa... 25 Parte III Os servidores públicos federais e o controle da corrupção... 51 Parte IV Os conselheiros nacionais de políticas públicas e o controle da corrupção... 110 Conclusões e recomendações... 175 Anexo I Questionário da pesquisa com servidores públicos... 181 Anexo II Questionário da pesquisa com conselheiros nacionais de políticas públicas.. 193
Lista de quadros e tabelas Parte I Quadro 1. Os tipos de controle da corrupção... 22 Parte II Tabela 2.1. Universos e amostragens da pesquisa... 27 Tabela 2.2. Distribuição dos servidores de acordo com o estado da federação... 29 Tabela 2.3. Distribuição das amostras previstas e realizadas para cada estado da federação e seus respectivos fatores de ponderação (pesos)... 30 Tabela 2.4. Distribuição dos servidores por função... 32 Tabela 2.5. Distribuição dos servidores por cargos... 32 Tabela 2.6. Quantitativo de servidores por ramo da administração... 33 Tabela 2.7. Servidores por região... 34 Tabela 2.8. Servidores por gênero... 36 Tabela 2.9. Servidores por grupo etário... 37 Tabela 2.10. Servidores por escolaridade... 38 Tabela 2.11. Servidores por tempo de atuação no Serviço Público... 39 Tabela 2.12. Servidores por forma de ingresso no Serviço Público... 40 Tabela 2.13. Servidores por ministério ou órgão de exercício... 41 Tabela 2.14. Quantitativo de Conselhos Nacionais de Políticas Públicas... 43 Tabela 2.15. Amostragem dos conselheiros nacionais de políticas públicas... 45 Tabela 2.16. Conselheiros por tipo de representação... 46 Tabela 2.17. Conselheiros por escolaridade... 47 Tabela 2.18. Conselheiros por estado da Federação... 48 Tabela 2.19. Conselheiros por renda familiar... 50
Parte III Tabela 3.1. O interesse da maioria das pessoas significa interesse público?... 54 Tabela 3.2. O interesse da maioria das pessoas significa interesse público x ramo da administração (%)... 55 Tabela 3.3. O interesse de todos significa interesse público?... 56 Tabela 3.4. O interesse de todos significa interesse público? X ramo da administração (%)... 57 Tabela 3.5. O interesse público corresponde ao interesse do Estado ou ao interesse da sociedade?... 58 Tabela 3.6. O interesse público corresponde ao interesse do Estado ou ao interesse da sociedade? X ramo da administração (%)... 59 Tabela 3.7. Opinião sobre o envolvimento com corrupção de altos cargos do governo. 60 Tabela 3.8. Opinião sobre o envolvimento com corrupção de altos cargos do governo x ramo da administração (%)... 61 Tabela 3.9. Percepção sobre a corrupção existente nas situações apresentadas (médias)... 62 Tabela 3.10. Percepção dos servidores sobre a presença da corrupção em ambientes institucionais e sociais (médias)... 64 Tabela 3.11. Avaliação da qualificação do servidor para o desempenho de suas funções... 70 Tabela 3.12. Avaliação da qualificação do servidor para o desempenho de suas funções x ramo da administração (%)... 71 Tabela 3.13. Avaliação do plano de carreira em relação ao nível de exigência técnica ou responsabilidade funcional... 72 Tabela 3.14. Avaliação do plano de carreira em relação ao nível de exigência técnica ou responsabilidade funcional x ramo da administração (%)... 73 Tabela 3.15. Percepção sobre o nível de concordância com as expressões (médias)... 74 Tabela 3.16. Recebeu alguma formação sobre ética no serviço público?... 75 Tabela 3.17. Recebeu alguma formação sobre ética no serviço público? X ramo da administração (%)... 76 Tabela 3.18. Recebeu alguma formação sobre as leis gerais e específicas que regulam o serviço público?... 77 Tabela 3.19. Recebeu alguma formação sobre as leis gerais e específicas que regulam o serviço público? X ramo da administração (%)... 78 Tabela 3.20. Considera que as normas da administração pública são igualmente aplicadas por todos os servidores, no cotidiano de seu órgão?... 79
Tabela 3.21. Considera que as normas da administração pública são igualmente aplicadas por todos os servidores, no cotidiano de seu órgão? X ramo da administração (%)... 80 Tabela 3.22. No exercício de sua função, já foi vítima de pressão de alguém?... 81 Tabela 3.23. No exercício de sua função, já foi vítima de pressão de alguém? X ramo da administração (%)... 82 Tabela 3.24. Por parte de quem sofreu pressão?... 83 Tabela 3.25. No exercício de sua função, já foi vítima de tentativa de suborno?... 84 Tabela 3.26. No exercício de sua função, já foi vítima de tentativa de suborno? X ramo da administração (%)... 85 Tabela 3.27. A tentativa de suborno em seu órgão é?... 86 Tabela 3.28. A cobrança de propina em seu órgão é?... 87 Tabela 3.29. Percepção dos servidores sobre a presença da corrupção em procedimentos administrativos (médias)... 88 Tabela 3.30. Percepção sobre a importância de práticas administrativas para o controle da corrupção (médias)... 89 Tabela 3.31. Fatores principais que contribuem para a corrupção... 90 Tabela 3.32. Percepção sobre a adequação dos controles internos da administração pública federal... 92 Tabela 3.33. Percepção sobre a adequação dos controles internos da administração pública federal x ramo da administração (%)... 94 Tabela 3.34. Percepção sobre a adequação do controle externo exercido pelo TCU... 95 Tabela 3.35. Percepção sobre a adequação do controle externo exercido pelo TCU x ramo da administração (%)... 96 Tabela 3.36. Percepção sobre medidas para diminuir a incidência de corrupção na administração pública (médias)... 97 Tabela 3.37. Já detectou, pessoalmente, suspeita de corrupção em seu órgão?... 99 Tabela 3.38. Já detectou, pessoalmente, suspeita de corrupção em seu órgão x ramo da administração (%)... 100 Tabela 3.39. Denunciou a suspeita de corrupção?... 101 Tabela 3.40. Por que motivo não fez a denúncia de corrupção ou ilícito?... 102 Tabela 3.41. Percepção sobre o valor do órgão ou atividade para a diminuição da corrupção (médias)... 103 Tabela 3.42. Classificação dos trabalhos de auditoria de contas realizados pela CGU. 104 Tabela 3.43. Classificação dos trabalhos de auditorias de contas realizados pela CGU x ramo da administração (%)... 105
Tabela 3.44. Classificação das recomendações expedidas pela CGU... 106 Tabela 3.45. Classificação das recomendações expedidas pela CGU x ramo da administração (%)... 107 Tabela 3.46. Classificação da avaliação de programas governamentais realizada pela CGU... 108 Tabela 3.47. Classificação da avaliação de programas governamentais realizada pela CGU x ramo da administração (%)... 109 Parte IV Tabela 4.1. O problema da corrupção no Brasil se encontra... 114 Tabela 4.2. O interesse da maioria significa interesse público?... 115 Tabela 4.3. O interesse da maioria significa interesse público x tipo de representação (%)... 116 Tabela 4.4. O interesse de todos significa interesse público?... 117 Tabela 4.5. O interesse de todos significa interesse público x tipo de representação (%)... 118 Tabela 4.6. O interesse público corresponde... 119 Tabela 4.7. O interesse público corresponde ao interesse do Estado ou ao interesse da sociedade x tipo de representação (%)... 120 Tabela 4.8. Opinião sobre o envolvimento de pessoas que ocupam cargos altos no governo com o desvio de verbas públicas... 121 Tabela 4.9. Opinião sobre pessoas que ocupam cargos altos no governo com o desvio de verbas públicas x tipo de representação (%)... 122 Tabela 4.10. A mídia está atenta ao problema da corrupção na política brasileira?... 123 Tabela 4.11. A mídia é parcial ou imparcial ao cobrir os escândalos da corrupção?... 124 Tabela 4.12. Percepção sobre a corrupção no Brasil nos últimos 5 anos... 125 Tabela 4.13. Percepção sobre a corrupção no Brasil nos últimos 5 anos x tipo de representação (%)... 126 Tabela 4.14. Percepção dos conselheiros sobre a presença da corrupção em ambientes institucionais e sociais (médias)... 127 Tabela 4.15. Principais temas abordados nas deliberações dos conselhos... 132 Tabela 4.16. Principais temas abordados nas deliberações dos conselhos x tipo de representação (%)... 133 Tabela 4.17. A atuação dos conselhos ajuda a coibir a corrupção?... 134
Tabela 4.18. A atuação dos conselhos ajuda a combater a corrupção x tipo de representação (%)... 135 Tabela 4.19. Freqüência com que o conselho detecta, em suas deliberações, a Corrupção... 136 Tabela 4.20. Freqüência com que o conselho detecta a corrupção, em suas deliberações x tipo de representação (%)... 137 Tabela 4.21. Ações do conselho diante de suspeitas de corrupção, que surjam em suas deliberações... 138 Tabela 4.22. Ações do conselho diante de suspeitas de corrupção x tipo de representação (%)... 139 Tabela 4.23. Vitimização dos conselheiros por tentativa de suborno para favorecer alguém, em deliberações dos conselhos... 140 Tabela 4.24. Vitimização dos conselheiros por tentativa de suborno para favorecer alguém, em deliberações dos conselhos x tipo de representação (%)... 141 Tabela 4.25. Freqüência de tentativa de suborno no âmbito das deliberações dos Conselhos... 142 Tabela 4.26. Freqüência de tentativa de suborno no âmbito das deliberações dos conselhos x tipo de representação (%)... 143 Tabela 4.27. Presença do jogo de influência para estabelecer as decisões ou evitar o controle sobre políticas... 144 Tabela 4.28. Presença do jogo de influência para estabelecer as decisões ou evitar o controle sobre políticas x tipo de representação (%)... 145 Tabela 4.29. O conselho considera o risco de corrupção quando regras e procedimentos são estruturados?... 146 Tabela 4.30. Existência da preocupação com o risco de corrupção x tipo de representação (%)... 147 Tabela 4.31. Ações do conselho diante de denúncias de corrupção em outra área de políticas públicas... 148 Tabela 4.32. Ações do conselho diante denúncias de corrupção em outra área de políticas públicas x tipo de representação (%)... 149 Tabela 4.33. Percepção sobre a atuação dos conselhos nacionais de políticas públicas no controle da corrupção... 150 Tabela 4.34. Fatores mais importantes para tornar a atuação dos conselhos mais efetiva no controle da corrupção... 151 Tabela 4.35. Fatores mais importantes para tornar a atuação dos conselhos mais efetiva no controle da corrupção x tipo de representação (%)... 152 Tabela 4.36. Áreas em que a corrupção se faz mais presente... 153 Tabela 4.37. Fatores principais que contribuem para a corrupção... 154 Tabela 4.38. Ações para melhorar o controle da corrupção (médias)... 156
Tabela 4.39. Atuação do Governo Federal no controle da corrupção... 158 Tabela 4.40. Atuação do Governo Federal no controle da corrupção x tipo de representação (%)... 159 Tabela 4.41. Avaliação da atuação da Polícia Federal no controle da corrupção... 160 Tabela 4.42. Avaliação da atuação da Polícia Federal no controle da corrupção x tipo de representação (%)... 161 Tabela 4.43. Avaliação da atuação da Controladoria Geral da União no controle da Corrupção... 162 Tabela 4.44. Avaliação da atuação da Controladoria Geral da União x tipo de representação (%)... 163 Tabela 4.45. Avaliação da atuação do Ministério Público no controle da corrupção... 164 Tabela 4.46. Avaliação da atuação do Ministério Público x tipo de representação (%).. 165 Tabela 4.47. Avaliação da atuação do Poder Legislativo no controle da corrupção... 166 Tabela 4.48. Avaliação da atuação do Poder Legislativo x tipo de representação (%).. 167 Tabela 4.49. Avaliação da atuação do Tribunal de Contas da União no controle da corrupção... 168 Tabela 4.50. Avaliação da atuação do Tribunal de Contas da União x tipo de representação (%)... 169 Tabela 4.51. Avaliação da atuação do Tribunal de Contas dos estados no controle da corrupção... 170 Tabela 4.52. Avaliação da atuação do Tribunal de Contas dos estados x tipo de representação (%)... 171 Tabela 4.53. As comissões parlamentares de inquérito/cpi s representam um instrumento eficaz de controle da corrupção no Brasil?... 172 Tabela 4.54. Comparativo da avaliação dos conselheiros sobre as instituições de controle (% válido)... 173
Lista de gráficos Parte II Gráfico 2.1. Amostra de servidores por ramo da administração (%)... 33 Gráfico 2.2. Servidores por região (%)... 34 Gráfico 2.3. Servidores por gênero (%)... 36 Gráfico 2.4. Servidores por grupo etário (%)... 37 Gráfico 2.5. Servidores por escolaridade (%)... 38 Gráfico 2.6. Servidores por tempo de atuação no Serviço Público (%)... 39 Gráfico 2.7. Servidores por forma de ingresso no Serviço Público (%)... 40 Gráfico 2.8. Servidores por ministério ou órgão de exercício (%)... 41 Gráfico 2.9. Conselheiros por tipo de representação (%)... 43 Gráfico 2.10. Conselheiros por escolaridade (%)... 45 Gráfico 2.11. Conselheiros por estado da federação (%)... 49 Gráfico 2.12. Conselheiros por renda familiar (%)... 50 Parte III Gráfico 3.1. O interesse da maioria significa interesse público? (%)... 54 Gráfico 3.2. O interesse da maioria significa interesse público x ramo da administração (%)... 55 Gráfico 3.3. O interesse de todos significa interesse público? (%)... 56 Gráfico 3.4. O interesse de todos significa interesse público? X ramo da administração (%)... 57 Gráfico 3.5. O interesse público corresponde ao interesse do Estado ou ao interesse da sociedade? (%)... 58 Gráfico 3.6. O interesse público corresponde ao interesse do Estado ou ao interesse da sociedade? X ramo da administração (%)... 59 Gráfico 3.7. Opinião sobre o envolvimento com corrupção de altos cargos do governo (%)... 60 Gráfico 3.8. Opinião sobre o envolvimento com corrupção de altos cargos do governo x ramo da administração (%)... 61
Gráfico 3.9. Percepção sobre a corrupção existente nas situações apresentadas (médias)... 63 Gráfico 3.10. Percepção dos servidores sobre a presença da corrupção em ambientes institucionais e sociais (médias)... 65 Gráfico 3.11. Avaliação da qualificação do servidor para o desempenho de suas funções (%)... 70 Gráfico 3.12. Avaliação da qualificação do servidor para o desempenho de suas funções x ramo da administração (%)... 71 Gráfico 3.13. Avaliação do plano de carreira em relação ao nível de exigência técnica ou responsabilidade funcional... 72 Gráfico 3.14. Avaliação do plano de carreira em relação ao nível de exigência técnica ou responsabilidade funcional x ramo da administração (%)... 73 Gráfico 3.15. Percepção sobre o nível de concordância com as expressões (médias). 74 Gráfico 3.16. Recebeu alguma formação sobre ética no serviço público? (%)... 75 Gráfico 3.17. Recebeu alguma formação sobre ética no serviço público? X ramo da administração (%)... 76 Gráfico 3.18. Recebeu alguma formação sobre as leis gerais e específicas que regulam o serviço público?... 77 Gráfico 3.19. Recebeu alguma formação sobre as leis gerais e específicas que regulam o serviço público? X ramo da administração (%)... 78 Gráfico 3.20. Considera que as normas da administração pública são igualmente aplicadas por todos os servidores, no cotidiano de seu órgão?... 79 Gráfico 3.21. Considera que as normas da administração pública são igualmente aplicadas por todos os servidores, no cotidiano de seu órgão? X ramo da administração (%)... 80 Gráfico 3.22. No exercício de sua função, já foi vítima de pressão de alguém?... 81 Gráfico 3.23. No exercício de sua função, já foi vítima de pressão de alguém? X ramo da administração (%)... 82 Gráfico 3.24. Por parte de quem sofreu pressão? (%)... 83 Gráfico 3.25. No exercício de sua função, já foi vítima de tentativa de suborno?... 84 Gráfico 3.26. No exercício de sua função, já foi vítima de tentativa de suborno? X ramo da administração (%)... 85 Gráfico 3.27. A tentativa de suborno em seu órgão é?... 86 Gráfico 3.28. A cobrança de propina em seu órgão é?... 87 Gráfico 3.29. Percepção dos servidores sobre a presença da corrupção em procedimentos administrativos (médias)... 88
Gráfico 3.30. Percepção sobre a importância de práticas administrativas para o controle da corrupção (médias)... 90 Gráfico 3.31. Fatores principais que contribuem para a corrupção... 92 Gráfico 3.32. Percepção sobre a adequação dos controles internos da administração pública federal... 93 Gráfico 3.33. Percepção sobre a adequação dos controles internos da administração pública federal x ramo da administração (%)... 94 Gráfico 3.34. Percepção sobre a adequação do controle externo exercido pelo TCU... 95 Gráfico 3.35. Percepção sobre a adequação do controle externo exercido pelo TCU x ramo da administração (%)... 96 Gráfico 3.36. Percepção sobre medidas para diminuir a incidência de corrupção na administração pública (médias)... 98 Gráfico 3.37. Já detectou, pessoalmente, suspeita de corrupção em seu órgão?... 99 Gráfico 3.38. Já detectou, pessoalmente, suspeita de corrupção em seu órgão x ramo da administração (%)... 100 Gráfico 3.39. Denunciou a suspeita de corrupção?... 101 Gráfico 3.40. Por que motivo não fez a denúncia de corrupção ou ilícito?... 102 Gráfico 3.41. Percepção sobre o valor do órgão ou atividade para a diminuição da corrupção (médias)... 103 Gráfico 3.42. Classificação dos trabalhos de auditoria de contas realizados pela CGU 104 Gráfico 3.43. Classificação dos trabalhos de auditorias de contas realizados pela CGU x ramo da administração (%)... 105 Gráfico 3.44. Classificação das recomendações expedidas pela CGU... 106 Gráfico 3.45. Classificação das recomendações expedidas pela CGU x ramo da administração (%)... 107 Gráfico 3.46. Classificação da avaliação de programas governamentais realizada pela CGU... 108 Gráfico 3.47. Classificação da avaliação de programas governamentais realizada pela CGU x ramo da administração (%)... 109 Parte IV Gráfico 4.1. O problema da corrupção no Brasil se encontra (%)... 114 Gráfico 4.2. O interesse da maioria significa interesse público? (%)... 115 Gráfico 4.3. O interesse da maioria significa interesse público x tipo de representação (%)... 116
Gráfico 4.4. O interesse de todos significa interesse público? (%)... 117 Gráfico 4.5. O interesse de todos significa interesse público x tipo de representação (%)... 118 Gráfico 4.6. O interesse público corresponde (%)... 119 Gráfico 4.7. O interesse público corresponde ao interesse do Estado ou ao interesse da sociedade x tipo de representação (%)... 120 Gráfico 4.8. Opinião sobre o envolvimento de pessoas que ocupam cargos altos no governo com o desvio de verbas públicas (%)... 121 Gráfico 4.9. Opinião sobre pessoas que ocupam cargos altos no governo com o desvio de verbas públicas x tipo de representação (%)... 122 Gráfico 4.10. A mídia está atenta ao problema da corrupção na política brasileira? (%) 123 Gráfico 4.11. A mídia é parcial ou imparcial ao cobrir os escândalos da corrupção? (%)... 124 Gráfico 4.12. Percepção sobre a corrupção no Brasil nos últimos 5 anos (%)... 125 Gráfico 4.13. Percepção sobre a corrupção no Brasil nos últimos 5 anos x tipo de representação (%)... 126 Gráfico 4.14. Percepção dos conselheiros sobre a presença da corrupção em ambientes institucionais e sociais (médias)... 128 Gráfico 4.15. Principais temas abordados nas deliberações dos conselhos (%)... 132 Gráfico 4.16. Principais temas abordados nas deliberações dos conselhos x tipo de representação (%)... 133 Gráfico 4.17. A atuação dos conselhos ajuda a coibir a corrupção? (%)... 134 Gráfico 4.18. A atuação dos conselhos ajuda a combater a corrupção x tipo de representação (%)... 135 Gráfico 4.19. Freqüência com que o conselho detecta, em suas deliberações, a corrupção (%)... 136 Gráfico 4.20. Freqüência com que o conselho detecta a corrupção, em suas deliberações x tipo de representação (%)... 137 Gráfico 4.21. Ações do conselho diante de suspeitas de corrupção, que surjam em suas deliberações (%)... 138 Gráfico 4.22. Ações do conselho diante de suspeitas de corrupção x tipo de representação (%)... 139 Gráfico 4.23. Vitimização dos conselheiros por tentativa de suborno para favorecer alguém, em deliberações dos conselhos (%)... 140 Gráfico 4.24. Vitimização dos conselheiros por tentativa de suborno para favorecer alguém, em deliberações dos conselhos x tipo de representação (%)... 141 Gráfico 4.25. Freqüência de tentativa de suborno no âmbito das deliberações dos conselhos (%)... 142
Gráfico 4.26. Freqüência de tentativa de suborno no âmbito das deliberações dos conselhos x tipo de representação (%)... 143 Gráfico 4.27. Presença do jogo de influência para estabelecer as decisões ou evitar o controle sobre políticas (%)... 144 Gráfico 4.28. Presença do jogo de influência para estabelecer as decisões ou evitar o controle sobre políticas x tipo de representação (%)... 145 Gráfico 4.29. O conselho considera o risco de corrupção quando regras e procedimentos de controles são estruturados (%)... 146 Gráfico 4.30. Existência da preocupação com o risco de corrupção x tipo de representação (%)... 147 Gráfico 4.31. Ações do conselho diante de denúncias de corrupção em outra área de políticas públicas (%)... 148 Gráfico 4.32. Ações do conselho diante denúncias de corrupção em outra área de políticas públicas x tipo de representação (%)... 149 Gráfico 4.33. Percepção sobre a atuação dos conselhos nacionais de políticas públicas no controle da corrupção... 150 Gráfico 4.34. Fatores mais importantes para tornar a atuação dos conselhos mais efetiva no controle da corrupção (%)... 151 Gráfico 4.35. Fatores mais importantes para tornar a atuação dos conselhos mais efetiva no controle da corrupção x tipo de representação (%)... 152 Gráfico 4.36. Áreas em que a corrupção se faz mais presente... 153 Gráfico 4.37. Fatores principais que contribuem para a corrupção (%)... 155 Gráfico 4.38. Ações para melhorar o controle da corrupção (médias)... 157 Gráfico 4.39. Atuação do Governo Federal no controle da corrupção (%)... 158 Gráfico 4.40. Atuação do Governo Federal no controle da corrupção x tipo de representação (%)... 159 Gráfico 4.41. Avaliação da atuação da Polícia Federal no controle da corrupção... 160 Gráfico 4.42. Avaliação da atuação da Polícia Federal no controle da corrupção x tipo de representação (%)... 161 Gráfico 4.43. Avaliação da atuação da Controladoria Geral da União no controle da corrupção... 162 Gráfico 4.44. Avaliação da atuação da Controladoria Geral da União x tipo de representação (%)... 163 Gráfico 4.45. Avaliação da atuação do Ministério Público no controle da corrupção... 164 Gráfico 4.46. Avaliação da atuação do Ministério Público x tipo de representação (%) 165 Gráfico 4.47. Avaliação da atuação do Poder Legislativo no controle da corrupção... 166 Gráfico 4.48. Avaliação da atuação do Poder Legislativo x tipo de representação (%). 167
Gráfico 4.49. Avaliação da atuação do Tribunal de Contas da União no controle da corrupção... 168 Gráfico 4.50. Avaliação da atuação do Tribunal de Contas da União x tipo de representação (%)... 169 Gráfico 4.51. Avaliação da atuação do Tribunal de Contas dos Estados no controle da corrupção... 170 Gráfico 4.52. Avaliação da atuação do Tribunal de Contas dos Estados x tipo de representação (%)... 171 Gráfico 4.53. As comissões parlamentares de inquérito/cpi s representam um instrumento eficaz de controle da corrupção no Brasil?... 172 Gráfico 4.54. Comparativo da avaliação dos conselheiros sobre as instituições de controle (% válido)... 173 Gráfico 4.55. Comparativo da avaliação da atuação das instituições de controle (% de respostas ótimas)... 174
Agradecimentos Esta pesquisa não teria sido possível sem o apoio logístico e financeiro de diferentes instituições. Em primeiro lugar, gostaríamos de agradecer à Controladoria Geral da União (CGU) o apoio logístico para a realização do projeto e ao Escritório das Nações Unidas Sobre Drogas e Crime (UNODC) o apoio financeiro. Gostaríamos de agradecer também o apoio oferecido pela Associação dos Magistrados Brasileiros (AMB), pela Associação Nacional dos Membros do Ministério Público (CONAMP) e pela Associação Nacional dos Procuradores da República (ANPR). Por fim, agradecemos à Direção da Faculdade de Filosofia e Ciências Humanas (FAFICH) da UFMG, que disponibilizou diferentes servidores para administrar o projeto.
15 Introdução Esta pesquisa versa sobre o tema da corrupção e a percepção de diferentes atores sociais e políticos envolvidos na questão do controle da corrupção na dimensão do Estado brasileiro. Coletou-se uma série de dados a respeito da percepção de servidores públicos federais e conselheiros nacionais de políticas públicas sobre o tema da corrupção e seus controles na dimensão do controle burocrático e do controle social. O objetivo da pesquisa foi averiguar o alcance dos mecanismos de controle da corrupção na dimensão do Estado brasileiro, tendo em vista a percepção e as representações coletivas de agentes envolvidos e subordinados a esses controles. Dessa forma, procuramos compreender o desempenho dos controles públicos da corrupção, identificar eventuais pontos de vulnerabilidades e pontos estratégicos para o aprimoramento dos instrumentos de controle no Estado brasileiro. Com este objetivo em vista, partimos da premissa que a melhor forma de inquirir estas questões é interpelar diretamente os agentes envolvidos e subordinados aos controles públicos da corrupção, por meio de pesquisa de survey. Este relatório apresenta os resultados obtidos com pesquisas de survey junto aos servidores públicos civis federais, da administração direta, autárquica e fundacional e junto aos conselheiros que representam o governo e a sociedade civil nos conselhos nacionais de políticas públicas. A escolha desses atores foi motivada pelo fato de eles estarem envolvidos em uma categorização maior da questão do controle da corrupção na dimensão do Estado brasileiro, tendo em vista um outro marco teórico que acreditamos dar conta do problema da corrupção no Brasil.
16 Parte I Os controles públicos da corrupção no Brasil
17 Desde a democratização, o Brasil tem experimentado um processo contraditório no que diz respeito à corrupção. De um lado, o Estado brasileiro tem aprimorado os mecanismos de controle da corrupção, com a criação de instituições responsáveis por processos de controladoria, investigação e sanção. Exemplos desse aprimoramento institucional estão na maior autonomia do Tribunal de Contas da União (TCU) e do Ministério Público, na criação da Controladoria Geral da União (CGU), no aprimoramento da legislação ordinária de controle e no fomento da transparência pública. De outro lado, apesar do aprimoramento institucional construído desde 1988, o Brasil tem experimentado uma profusão de escândalos de corrupção, que passam por diferentes maneiras de malversação de recursos públicos e relações de poder, que afetam os diferentes poderes constituídos e pautam negativamente a opinião pública brasileira. Esta profusão de escândalos de corrupção e o modo como este tema é tratado pela mídia criam uma sensação comum de que o Estado brasileiro é o espaço dos vícios e de que a corrupção é comum na dimensão do mundo público brasileiro (Filgueiras, 2009). Este processo contraditório não tem uma resposta eficaz. Pode-se dizer que, apesar das inovações institucionais proporcionadas pelo Estado brasileiro, a corrupção tem aumentado por conta de uma degeneração da democracia. Ou, por outro lado, a profusão dos escândalos de corrupção provoca esta sensação do seu aumento por conta de uma atuação mais incisiva das instituições de controle, que desvelam os diferentes esquemas de malversação de recursos públicos. Acreditamos que se a corrupção no Brasil for tratada na dimensão dos escândalos, pouco conseguiremos avançar no que diz respeito à constituição de um sistema de integridade pública mais eficaz. É necessário abordar o problema da corrupção na dimensão de seus controles públicos, partindo da premissa que este é um problema de Estado, que atravessa os diferentes poderes constituídos e que exige uma resposta estratégica por parte das instituições e da sociedade brasileira em seu conjunto (Avritzer e Filgueiras, 2010). De uma forma geral, a questão do controle da corrupção no Estado brasileiro tem sido tratada na dimensão administrativa, considerando a diferenciação entre controle interno e controle externo. Do ponto de vista administrativo, esta diferenciação parte da questão do controle na dimensão burocrática, conforme uma lógica organizacional interna
18 e externa dos órgãos públicos. No que diz respeito ao controle externo, ele é efetuado por uma entidade externa à administração, que exerce atividades de vigilância, correção e orientação (Gomes e Araújo, 2008). Por outro lado, no que tange ao controle interno, ele é o conjunto das práticas que a própria organização exerce sobre seus atos, sendo entendidas estas práticas como o conjunto de ações, métodos, procedimentos e rotinas que visam a preservar o patrimônio da organização e a averiguar a compatibilidade entre ações e princípios pactuados (Spinelli, 2008). Pode-se dizer que esta tipologia dos controles surgiu no contexto de desenvolvimento das modernas burocracias, de acordo com os preceitos racionais da administração pública, pautada por uma separação radical entre a política e o mundo dos interesses privados em relação à administração pública. Esta tipificação do controle parte da premissa que a burocracia deve ser controlada com o objetivo de evitar a ilegalidade praticada pelos agentes públicos. No âmbito do direito administrativo, o problema da ilegalidade constitui-se como o problema fundamental da questão do controle, com o intuito de evitar a arbitrariedade dos agentes públicos, tendo em vista os princípios da soberania do interesse público sobre o interesse privado e da indisponibilidade do interesse público. Esses princípios configuram o cerne do direito administrativo, mediante o qual se fundamenta a existência de uma administração do Estado de caráter público e moderno, os quais permitam a intervenção nos direitos individuais e uma medida para a ação do império da Administração Pública (Bandeira de Mello, 2003). O problema de tratar a corrupção na lógica puramente administrativa está em não perceber o fato de que a ela é um fenômeno polissêmico, que congrega aspectos que vão além da questão propriamente organizacional. A corrupção é um fenômeno de natureza política, porquanto não se refira apenas à questão das burocracias, mas ao Estado em seu conjunto. A corrupção está relacionada, então, a problemas de ordem política, econômica, social e cultural que definem seu caráter polissêmico e fluido, de acordo com o modo como é absorvida em práticas sociais e construções culturais mais amplas, as quais moldam a forma como a sociedade percebe e constrói relações de interesse público. A polissemia da corrupção significa a maneira de acordo com a qual não existe um único objeto ou prática que possa ser enquadrada em seus moldes jurídicos. A corrupção é um conjunto amplo de práticas, que ocorrem no âmbito do Estado e no mundo privado, cujo significado primordial é degenerar práticas de interesse público