ESTUDO SOBRE O REGIME DE FLEXIBILIZAÇÃO DA IDADE DE REFORMA Julho de 2006 1
APRESENTAÇÃO O Decreto-Lei n.º 9/99 de 8 de Janeiro veio estabelecer um novo regime de flexibilização da idade de reforma, que visava essencialmente permitir a cada beneficiário a livre escolha da sua idade de reforma em função do seu perfil contributivo, beneficiando em particular os trabalhadores com elevadas carreiras contributivas e incentivando a permanência no mercado de trabalho. O alargamento do período de pagamento da pensão acarreta sempre um custo para o sistema da segurança social, na medida em que, se acede à pensão antes de verificadas as condições legais exigidas para acesso à pensão completa verificação do binómio idade legal de reforma e 40 anos de carreira, condições estas que constituem o pressuposto subjacente à taxa calculada para as prestações diferidas. Com a suspensão do Decreto-Lei 9/99, o Governo procura garantir a sustentabilidade do financiamento da segurança social, tendo em conta que os estudos actuariais realizados demonstraram que o factor de redução aplicado era insuficiente para assegurar o equilíbrio financeiro das responsabilidades geradas com a antecipação da idade de reforma. Assim, alterações ao regime em causa justificam um estudo rigoroso dos seus custos para o sistema com vista a determinar os factores a introduzir, que permitam constituir um adequado suporte financeiro, no respeito pelo princípio de rentabilidade financeira da antecipação, tendo sempre presente a promoção activa de emprego e os incentivos ao envelhecimento activo. Nesse sentido, e dando cumprimento ao compromisso assumido pelo Governo de proceder, até 31 de Dezembro de 2006 a estudos actuariais, atendendo evolução da conjuntura económica e social e da sustentabilidade da segurança social, tendo em vista a redefinição do enquadramento jurídico dos regimes de flexibilização da idade de reforma por antecipação e no desenvolvimento do compromisso assumido com os Parceiros Sociais no âmbito do Acordo sobre as Linhas Estratégicas da reforma da Segurança Social, apresenta-se de seguida o estudo efectuado sobre o regime de flexibilização da idade de reforma. Avaliação quantitativa dos efeitos da medida 2
No âmbito dos trabalhos de revisão do quadro jurídico do regime que estabeleceu o regime de flexibilização da idade de acesso à pensão de velhice, procedeu-se à elaboração de novo estudo actuarial com vista à determinação de taxas anuais de redução/bonificação a aplicar nas situações de antecipação e postecipação da idade de acesso à pensão por velhice. 1. Antecipação da Idade de Reforma O novo estudo teve por base os elementos referentes a 37.015 pensionistas retirados do universo de pensionistas com pensão antecipada ao abrigo do regime de flexibilização da idade de acesso à pensão de velhice, com primeiro processamento de pensão nos anos de 2002 a 2005, fornecidos pelo Centro Nacional de Pensões em 2006. Consideraram-se as seguintes Bases e Hipóteses técnicas: Tábua de mortalidade TV 88/90; Período de antecipação de pensão aferido em relação à idade legal de pensão, 65 anos; Taxa técnica equivalente que pressupõe uma taxa de rentabilidade idêntica à taxa de inflação; Taxa de actualização de salários e de pensões idêntica à inflação. Caracterização do Universo de Pensionistas Recorrendo a dados administrativos disponibilizados pelo Centro Nacional de Pensões, é possível caracterizar os pensionistas da Segurança Social que ao longo do período em análise, se reformaram ao abrigo deste esquema de antecipação da idade de reforma, cuja síntese se apresenta no quadro seguinte. Uma primeira análise ao universo permite constatar que apenas 13% dos pensionistas reformados ao abrigo deste diploma, apresentaram carreiras suficientemente longas para garantir o acesso à pensão de velhice sem qualquer penalização. 3
Universo de Pensionistas Reformados ao Abrigo do DL 9/99 entre 2002 e 2005 Idade à data de início de Pensionistas pensão antecipada Número % Carreira contributiva média (em anos) 55 6.816 18,4% 37 56 3.813 10,3% 38 57 3.264 8,8% 39 58 3.325 9,0% 40 59 3.112 8,4% 41 60 4.161 11,2% 42 61 3.775 10,2% 43 62 3.939 10,6% 44 63 3.038 8,2% 44 64 1.772 4,8% 44 TOTAL 37.015 100% 41 Como se pode constatar pelo gráfico seguinte, a idade onde se verifica um maior número de pensionistas que antecipam a idade de reforma é precisamente aos 55 anos, idade mínima para aceder a este regime. Distribuição dos Pensionistas por Idade 20,0% 15,0% 10,0% 5,0% 0,0% 55 56 57 58 59 60 61 62 63 64 O quadro seguinte mostra que os pensionistas que acedem à pensão antecipada deste regime apresentam carreiras muito próximas dos 40 anos, ligeiramente inferior no caso dos pensionistas compreendidos no escalão dos 55 aos 59 anos de idade. 4
Carreira Média dos Pensionistas de Pensão Antecipada Idade à data de início de Pensionistas pensão antecipada Número % Carreira contributiva média (em anos) 55 a 59 anos 20.330 55% 39 60 a 64 anos 16.685 45% 43 TOTAL 37.015 100% 41 Cenários em Análise Para efeitos de determinação das taxas actuarialmente neutras foram sendo desenvolvidos vários estudos a pedido do Governo, com base em diversas amostras de pensionistas que acederam à pensão de velhice através deste regime desde a sua entrada em vigor em 1999. A suspensão deste regime durante o ano de 2005 motivou um afluxo muito significativo de pensionistas neste ano, tendo-se procedido a uma avaliação do custo para o sistema da entrada destes novos pensionistas, tendo em conta o factor de penalização que à data estava em vigor. Os resultados obtidos são os que a seguir se apresentam. CENÁRIO 1 Dados de Base: o estudo foi efectuado a partir de uma amostra aleatória fornecida pela Centro Nacional de Pensões relativa a 2.162 pensionistas com pensão antecipada, extraída do universo de 14.773 pensionistas com pensão antecipada iniciada no ano de 2005 ao abrigo do regime. Idade mínima de acesso à pensão antecipada 55 anos; Carreira contributiva mínima de 30 anos aos 55 de idade; Com diferenciação da taxa anual de redução de pensão em função da idade de inicio de pensão: - Idade inferior a 60 anos; - Idade igual ou superior a 60 anos. 5
Sobre este cenário estimaram-se as taxas de equilíbrio resultantes dos seguintes pressupostos: Hipótese A: Com redução do número de anos de antecipação de um ano por cada período de 3 que excedam os 30 de carreira contributiva aos 55 de idade. Hipótese B: Sem redução do número de anos de antecipação de um ano por cada período de 3 que excedam os 30 de carreira contributiva aos 55 de idade. Taxa anual de redução de pensão Hipótese A Hipótese B Idade de início de pensão Beneficiários com idade inferior a 60 anos à data de início de pensão Beneficiários com idade igual ou superior a 60 anos à data de início de pensão Com aplicação da regra de redução de 1 ano por cada período de 3 anos que exceda os 30 de carreira contributiva aos 55 de idade Se revogada a aplicação da regra de redução de 1 ano por cada período de 3 anos que exceda os 30 de carreira contributiva aos 55 de idade 7,3% 4,8% 6,7% 4,3% CENÁRIO 2 Dados de Base: por solicitação da tutela foi efectuado um estudo idêntico ao do Cenário 1, recorrendo ao universo de pensionistas de pensão antecipada que acederam à pensão entre 2002 e 2005, expurgando deste universo os pensionistas cujas longas carreiras lhes permitiram aceder à pensão sem qualquer penalização. Este estudo teve por base um universo de 32.117 pensionistas com redução de pensão retirados do universo de 37.015 pensionistas em análise, fornecido pelo CNP. Assim, a determinação da taxa de equilíbrio, para os pensionistas que efectivamente sofreram uma penalização na sua pensão foi efectuado com base nos seguintes pressupostos: Idade mínima de acesso à pensão antecipada 55 anos; Carreira contributiva mínima de 30 anos aos 55 de idade; Com diferenciação da taxa anual de redução de pensão em função da idade de inicio de pensão: 6
- Idade inferior a 60 anos; - Idade igual ou superior a 60 anos. Redução do número de anos de antecipação de um ano por cada período de 3 que excedam os 30 de carreira contributiva aos 55 de idade. Admitindo que no futuro, os pensionistas deste regime mantêm um comportamento similar ao do grupo dos 32.117 pensionistas agora estudado, estimaram-se as taxas anuais de redução de pensão que permitem um efeito financeiro para a segurança social que se pode considerar neutro relativamente ao regime de pensão por velhice com idade de acesso à pensão aos 65 anos. Os valores estimados para as taxas anuais de redução de pensão, em caso de antecipação da idade de acesso à pensão de velhice, nas condições previstas nas hipóteses consideradas são os que constam do quadro síntese a seguir apresentado. Taxa anual de redução de pensão Idade de início de pensão Com aplicação da regra de redução de 1 ano por cada período de 3 anos que exceda os 30 de carreira contributiva aos 55 de idade Beneficiários com idade inferior a 60 anos à data de início de pensão 6,4% Beneficiários com idade igual ou superior a 60 anos à data de início de pensão 6,1% 7
2. Postecipação da Idade de Reforma Tendo em vista o objectivo de rever a bonificação concedida no âmbito do regime de flexibilização da idade de reforma por forma a incentivar a permanência no mercado de trabalho após a idade de reforma e compensar a perda na pensão decorrente da introdução do factor de sustentabilidade, procedeu-se ao estudo da taxa de equilíbrio que permite ao sistema compensar os beneficiários que optem por adiar a sua idade de reforma. CENÁRIO 1 Determinação da taxa de bonificação mensal para pensionistas com idade superior a 65 anos e 40 anos de carreira O estudo foi efectuado tendo em conta o número médio de meses com registo de remunerações efectivas que estiveram na base do cálculo da bonificação da pensão de velhice dos actuais pensionistas que, à data em que requereram a pensão, já tinham 65 anos de idade e 40 anos civis com registo de remunerações no âmbito do regime geral de segurança social. O universo de pensionistas analisado foi disponibilizado pelo Centro Nacional de Pensões, correspondendo a 530 pensionistas com pensão bonificada. O cruzamento com dados do Instituto de Informática e Estatística da Solidariedade permitiu apurar que, em média, a cada ano de bonificação corresponderam cerca de 9,9 meses de remunerações efectivas. Assim, a determinação da taxa de bonificação de pensão deve ter por base a igualdade, em valor actual, entre, por um lado, o encargo vitalício com a atribuição de uma pensão, a partir dos 65 anos de idade, calculada com base numa carreira contributiva completa e, por outro, o encargo vitalício com a atribuição do mesmo valor de pensão diferida consoante o ano em que beneficiário efectivamente acede à pensão, ao qual acrescem as contribuições pagas desde a idade legal de reforma até esse momento. Taxa contributiva Densidade contributiva (dias) Taxa de bonificação Mensal 26,20% 300 0,96% 8
CENÁRIO 2 Determinação da taxa de bonificação mensal para pensionistas com idade superior a 65 anos e carreira inferior a 40 anos Para as situações em que o pensionista aos 65 anos apresenta uma carreira inferior a 40 anos, considera-se sob o ponto de vista técnico, que a taxa de bonificação deverá ser inferior à taxa de bonificação das pensões dos beneficiários com carreiras contributivas completas, dado que, para além da taxa de bonificação que venha a ser definida, acresce ainda o efeito na taxa de formação da pensão decorrente de um ou mais anos de carreira contributiva para além dos 65 de idade. Por conseguinte, no limite, o efeito conjugado da taxa de formação e da taxa de bonificação para as situações em que o pensionista aos 65 anos apresenta menos do que 40 anos de carreira contributiva não deverá ser superior à bonificação directa da pensão resultante da aplicação da taxa de bonificação correspondente à situação dos beneficiários com carreiras contributivas completas aos 65 anos de idade. A taxa de bonificação para as situações em que o pensionista aos 65 anos apresenta menos do que 40 anos de carreira contributiva, foi estimada tendo em conta o número de anos de carreira por forma a que, para além de se premiar a contributividade associada a carreiras contributivas mais longas, se respeite o critério do limite enunciado no ponto anterior. Assim, apresentam-se no quadro seguinte os valores de taxas, diferenciadas por anos de carreira contributiva aos 65 anos de idade, que conjugam o efeito da taxa de formação de pensão com a taxa de bonificação de 10% (legislação em vigor) aferida de acordo com a hipótese de que, em média, a cada ano de bonificação correspondem cerca de 10 meses de remunerações efectivas: Carreira Contributiva aos 65 Taxas de Bonificação anos de idade Anual Mensal 15 a 24 4.1% 0.33% 25 a 34 5.7% 0.50% 35 a 39 6.8% 0.65% CENÁRIO 3 Determinação da taxa de bonificação mensal para pensionistas com idade inferior a 65 anos em condições de aceder à pensão completa O presente cenário visa a determinação de taxas de bonificação de pensão que incentivem a permanência no mercado de trabalho, para além da data em que os beneficiários de carreiras contributivas longas reúnam as condições exigidas para 9
acesso à pensão completa por velhice (antes da idade legal de reforma, 65 anos e sem qualquer penalização pela antecipação). Para o efeito, estimaram-se as taxas mensais de bonificação da pensão, aplicáveis a partir da idade em que o beneficiário reúna as condições de antecipação sem penalização, que permitem uma aproximação à lógica de neutralidade actuarial que deve estar subjacente ao regime. Ao estimar a taxa a aplicar nestas circunstâncias deve-se contudo, tal como no cenário 2, ter em conta que este universo de beneficiários não poderá ter o mesmo incentivo concedido à situação dos beneficiários abrangidos pelo cenário anterior. Assim, a taxa estimada deverá permitir assegurar um efeito financeiro para o sistema tendencialmente neutro relativamente às situações de bonificação da pensão por velhice dos beneficiários com 40 anos de carreira contributiva aos 65 anos de idade que permaneçam em actividade após a referida idade. Em síntese apresenta-se o quadro com os correspondentes valores de taxas: Situação do Beneficiário Idade em condições de aceder à pensão completa sem penalização Carreira Contributiva (em anos) Taxa de Bonificação Mensal 61 62 > 40 0.34% 63 64 10