Prof. Francisco C. E. Mariotti
O tamanho do governo O governo pode ser entendido como o locus de disputa por recursos entre diversos setores da sociedade. O gasto público afeta uma série de atividades, algumas das quais têm - ou tiveram - a ver com cada um de nós. (Stiglitz). Nunca se foge a um incoveniente sem incorrer em outro. (Maquiavel) Isto é, as escolhas são difíceis; há dilemas. Dificilmente se agrada uns sem se desagradar outros. Sempre correm dilemas. Os conflitos de interesses se evidenciam no campo político.
O tamanho do governo Mesmo quando há forte consenso quanto à necessidade de redução do déficit público e da despesa governamental, sempre há discordância quanto aos gastos a serem suprimidos. Todos querem que os cortes não os atinjam. O governo não é uma abstração, uma entidade distante que suga os recursos do povo. O governo é uma entidade que coleta recursos através dos impostos cobrados de parte da população para transferir esses recursos para outra parte da população. (Giambiagi e Além)
O tamanho do governo Há funções típicas de governo: saúde educação defesa nacional policiamento regulação justiça assistência social No Brasil, o governo federal assumiu uma série de funções, como o ensino superior. Diversos estados também mantêm estabelecimentos de ensino superior.
O tamanho do governo Diversas funções são compartilhadas por duas ou mais esferas de governo (saúde, saneamento, transportes etc.). Os governos estaduais assumem a segurança pública, enquanto os municípios zelam pela limpeza urbana, a iluminação pública e o transporte urbano. A construção e a manutenção de estradas, que historicamente, em todos os países, têm sido funções governamentais, estão sendo transferidas para o setor privado.
Mas o que são os gastos públicos? Os gastos públicos constituemse na principal peça de atuação do governo; Através deles, o governo estabelece uma série de prioridades no que se refere à prestação de serviços públicos básicos e aos investimentos a serem realizados.
A EVOLUÇÃO DO GASTO PÚBLICO A tendência de crescimento do gasto público tem sido constatada há muito tempo. Adolph Wagner, na década de 1880, baseado no retrospecto até a época e na análise das tendências, enunciou a Lei de Wagner, segundo a qual o desenvolvimento econômico experimentado pelas modernas economias provocaria pressões crescentes por expansão do gasto público. Não apenas se expandiu a demanda por gastos públicos. Ela se modificou intensamente com a industrialização.
A EVOLUÇÃO DO GASTO PÚBLICO O custo de alguns serviços - de saúde, por exemplo - se elevou consideravelmente - em conseqüência do avanço tecnológico. Guerras e fatores políticos contribuíram para a expansão do governo, uma vez que criam condições para o aumento da tributação.
A EVOLUÇÃO DO GASTO PÚBLICO Uma vez cessadas as causas da expansão, dificilmente os gastos retornam á dimensão original (Peacock e Wiseman). Verifica-se, em geral, modificação na estrutura dos gastos (efeito translação) após o final das guerras e crises políticas.
Gastos governamentais x Gastos públicos Consideram-se gastos governamentais apenas as despesas realizadas pelas unidades que compõem a administração governamental direta e parte da indireta. Dessa forma, seriam englobados neste conceito apenas os gastos realizados pelas esferas do governo mais autarquias e fundações. Trata-se dos gastos de manutenção dos serviços públicos
Já os gastos públicos englobam em sua totalidade, além dos gastos governamentais, as despesas do governo com suas atividades econômicas produtivas, incluindo aí as empresas estatais.
As contas públicas e o seu resultado Dentre os vários temas econômicos que têm sido objeto de discussão nos últimos anos, dois têm merecido destaque especial dos analistas e da imprensa especializada: o déficit público e o seu correlato - o endividamento do setor público.
Por "setor público" deve-se entender as três esferas de governo - federal, estadual e municipal - e as empresas por eles controladas. Deve-se, no entanto, excluir deste conceito as instituições financeiras (como, por exemplo, o Banco do Brasil) por sua natureza primordial de intermediários de recursos de terceiros.
A atuação do governo é caracterizada tanto pelos gastos pro ele efetuados como pela arrecadação de recursos, através principalmente de impostos, com o objetivo de aumentar o bem-estar da população e de evitar eventuais distorções provocadas pelo livre jogo das forças de mercado.
A ótica das Contas Nacionais Nas contas nacionais, as despesas do governo são tratadas sob a denominação de "Administrações Públicas", englobando sob esse título os gastos da União, Estados e Municípios (apenas administração direta, autarquias e fundações públicas).
Poderíamos apurar o resultado das contas principais das "Administrações Públicas". Para tanto, incluímos a arrecadação do governo - que, nesse caso, se compõe da receita tributária (impostos diretos e indiretos) e outras receitas correntes (inclusive contribuições previdenciárias).
Vejamos um exemplo: A Rec. tributária e outras receitas correntes: 135,0 B - Despesas correntes (=a+b+c)...: 145,0 (a) Gastos de consumo (= i+ii)...: 77,0 (i) Despesas de pessoal...: 40,0 (ii) Compras de bens e serviços...: 37,0 (b) Transferências (=i+iii)...: 56,0 (i) Assistência previdenciária (pensões, aposentadorias, auxílios, etc.)...: 32,0 (ii) Juros da dívida interna...: 24,0 (c) Subsídios...: 12,0 C Poup. em conta corrente do governo (=A-B)..: -10,0 D - Despesas de capital...: 15,0 E - Déficit (ou superávit) fiscal (=A - B - C)...: -25,0
O déficit fiscal de R$ 25,0 bilhões terá de ser financiado por: a) endividamento interno (venda de títulos públicos); e/ou b) endividamento externo; e/ou c) emissão monetária (somente no caso da União). O resultado fiscal é também chamado de despoupança de governo, no valor de R$ 25 bilhões.
A ótica Orçamentária Para se apurar o déficit ou superávit orçamentário, basta somar todas as receitas correntes do governo (tributárias e outras), subtraindo dessas o total das despesas, isto é, a soma das despesas correntes com as despesas de capital. Caso o resultado seja negativo, o financiamento deste déficit se traduzirá, necessariamente, em maior endividamento do governo junto ao setor privado, ou através de empréstimos bancários, ou - o que é mais comum - através da venda de títulos públicos junto aos bancos e ao público em geral.
A ótica das Necessidade de Financiamento do Setor Público - NFSP Trata-se do método utilizado pela Secretária do Tesouro Nacional - STN e pelo Banco Central para o cálculo das Contas do Setor Público. As NFSP são obtidas a partir da medição do chamado "Resultado do Setor Público Não-Financeiro" - RSP por não incluir as contas das entidades financeiras públicas. Na prática, há dois critérios para se calcular o RSP ou, o que dá no mesmo, as NFSP:
O critério "acima da linha" e que é utilizado pela STN, consiste na apuração da diferença entre receitas e despesas orçamentárias. O segundo critério, denominado "abaixo da linha, que é adotado pelo Banco Central do Brasil, é obtido pelo lado do financiamento do déficit público, sendo calculado a partir da variação da dívida líquida do setor público junto ao setor privado.
O resultado do setor público - RSP - (déficit ou superávit) pode apresentar três valores diferentes, dependendo dos itens que se incluam ou se excluam do cálculo. Esses resultados denominados: 1. Resultado Nominal do Setor Público; 2. Resultado Operacional do Setor Público; 3. Resultado Primário do Setor Público.
Resultado Nominal do Setor Público É o resultado da diferença entre o total das receitas correntes do governo (tributárias e outras receitas) e o total de suas despesas (custeio, transferências, subsídios, financeiras e de capital). Dentro das despesas de capital, encontram-se os juros da dívida pública. Visto da ótica desta última, corresponde à variação da dívida líquida do setor público nãofinanceiro em determinado período de tempo (mês, trimestre ou ano), incluindo aí a variação devida à atualização monetária da própria dívida e dos ativos do setor público.
Resultado Operacional do Setor Público É o próprio resultado nominal, excluindo-se deste a atualização monetária da dívida pública.
Resultado Primário do Setor Público Consiste no resultado operacional das contas públicas, excluindo-se destas os juros da dívida referentes ao período anterior ao cálculo do resultado. A importância desse conceito é a de possibilitar uma melhor avaliação das contas públicas no presente, isto é, sem considerar a influência dos juros que são o resultado de déficits passados e que deram origem à dívida pública.
Observação: Ressalta-se que quando o Resultado - nominal, operacional ou primário - é negativo diz-se que houve déficit - nominal, operacional ou primário. Se for positivo, houve superávit - nominal, operacional ou primário. Também deve ficar claro que os três resultados - nominal, operacional e primário - são calculados tanto de forma agregada - englobando sob a denominação de setor público (NFSP) os resultados da União (ou Tesouro Nacional), da Previdência Social, do Banco Central das Empresas Estatais e dos Estados e Municípios - como de forma desagregada, individualizando o resultado de cada uma dessas áreas, níveis ou esferas de governo.
Exemplo: Contas Públicas - em bilhões 1 - Receita total (*)... 121,3 1.1. Tributária... 80,0 1.2. Previdência...35,3 1.3. Outras receitas correntes... 6,0 2 - Despesa total... 148,0 2.1. Pessoal e encargos... 52,0 2.2. Benefícios da previdência... 38,0 2.3. Juros nominais da dívida... 33,0 a) Atualização monetária... 1,0 b) Juros reais... 32,0 3 - Resultado Nominal (= 1-2)...-26,7 4 - Resultado Operacional (=3-2.3.a.).. -25,7 5 - Resultado Primário (= 3-2.3.)... 7,3 (*) líquidas das transferências constitucionais Fundos de Participação e manutenção do programa de seguridade social
Comentários sobre o déficit primário O déficit primário representa a origem e a fonte de realimentação do déficit público e, conseqüentemente, da dívida pública. Quando o país obtém superávit primário nas suas contas, ele adquire a capacidade de pagar senão toda, a maior parte dos juros da dívida pública do país. O resultado do esforço fiscal do governo, mesmo tendo sua contrapartida negativa, como a diminuição dos investimentos via despesas de capital, possibilita a este ajustar as suas contas para que, uma vez equilibradas, possam ser utilizadas como instrumento de políticas públicas benéficas a sociedade.
Conclusões: Os gastos públicos, caracterizado pelo resultado das contas, são a evidenciação das políticas de gestão pública efetuadas pelos nossos governantes. Com o crescimento do papel do governo na economia, passam estas a necessitarem de contínuo acompanhamento, de forma que os controles realizados sejam efetivos, especialmente quando destinados a evitarem políticas eleitoreiras que não visem a melhoria do bem estar da população. Destaca-se que, mesmo no caso de políticas públicas adequadas a necessidade da população, é importante lembrar que um país vive não somente da geração presente, mas também das futuras gerações e que, neste caso, estas necessitam contar, no futuro, com a adequada capacidade de intervenção governamental nas chamadas falhas de mercado.