A importância da parceria entre o ministério público e o terceiro setor na jurisdição coletiva Texto extraído do Jus Navigandi Humberto Dalla Bernardina de Pinho promotor de Justiça no Estado do Rio de Janeiro, professor de Direito da UERJ, doutor em Direito É hoje inegável o potencial de que dispõe o chamado terceiro setor para auxiliar o Ministério Público na tutela dos direitos coletivos. Por terceiro setor, entende-se a sociedade civil organizada, sendo o Estado o primeiro setor, e as empresas que visam ao lucro, o segundo. O movimento do terceiro setor surgiu na Itália e ganhou força na década passada, quando associações e pequenas cooperativas sem finalidade lucrativa conscientizaram-se de que não só poderiam, como deveriam, auxiliar o Estado na perseguição do bem-estar social. Na verdade o terceiro setor é auxiliado e auxilia os outros dois, formando um movimento que lembra, guardadas as devidas proporções, os freios e contrapesos que mantém o equilíbrio entre as três funções do Estado. Isto porque o terceiro setor, enquanto auxilia o primeiro na realização de objetivos sociais, e o segundo, ao permitir a elevação do nível econômico das pessoas, é subsidiado por ambos, na medida em que o Estado lhe fornece isenções tributárias e as empresas lhe destinam parte de sua receita, em troca das mesmas isenções concedidas pelo Estado.
Ademais, permite ao Estado economizar recursos, ao mesmo tempo em que é garantida a qualidade da prestação de serviço, já que a proximidade com a comunidade assegura a permanente fiscalização. Hoje, na Europa, o terceiro setor já se encontra cristalizado e organizado em cooperativas e centros de serviço para voluntariado espalhados por todas as cidades congregando todos aqueles dispostos a ajudar a construir uma sociedade melhor e mais justa. A marca registrada de tais centros de serviço é o trabalho voluntário e não remunerado (1). Por outro lado, o terceiro setor vem sendo amplamente fiscalizado, tanto pelo Governo, por intermédio de auditorias, como pela população em geral, o que se dá pela prestação de contas, pois fornece oportunidade àqueles que desejam se beneficiar fraudulentamente de uma suposta e fictícia situação de amparo aos necessitados (2). A organização da sociedade representa, a bem da verdade, uma grande mudança de mentalidade, não só por parte dos governantes, mas principalmente de cada um de nós, integrantes da sociedade, no sentido de que não devemos comodamente nos excluir do ônus de melhorar a vida em sociedade, imputando este mister ao Governo. E esta é uma tarefa de todos. Já está cabalmente comprovado que um Governo amplamente voltado para o lado social é inoperante, pois não tem como acumular suas funções políticas a administrativas com essas; pode, no máximo, orientar e incentivar a sua execução (3).
Nesse sentido, essa nova mentalidade já vinha se tornando concreta em nosso país, a partir de iniciativas isoladas de grupos de empresários ou mesmo de algumas prefeituras. Recentemente, tivemos a edição da Lei Federal nº 9.790, de 23 de março de 1999, que dispôs sobre a qualificação de pessoas jurídicas de direito privado, sem fins lucrativos, como Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público, bem como instituiu e disciplinou o Termo de Parceria. A Lei regula, de forma absolutamente vinculada, e até mesmo casuística, em certas hipóteses, a qualificação de tais organizações, seus objetivos, e principalmente identifica as entidades que podem ou não ser enquadradas em tal categoria. O artigo 1º dispõe que "podem qualificar-se como Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público as pessoas jurídicas de direito privado, sem fins lucrativos, desde que os respectivos objetivos sociais e normas estatutárias atendam aos requisitos instituídos por esta Lei". Entretanto, já no dispositivo seguinte encontram-se extenso rol de entidades às quais é vedado o acesso a este status, ao passo que no artigo 3º são identificadas as suas finalidades. Por fim, o artigo 4º estabelece inúmeras regras procedimentais e de conduta a serem impostas a tais entidades, sempre no afã de possibilitar ampla fiscalização, e de garantir que elas jamais se desviem das finalidades acima apontadas.
Comentando a inovação trazida, Luiz Fabião Guasque ressalta a importância da parceria da sociedade com o Estado, em prol do bem comum (4). Destarte, se inicialmente tínhamos as associações de direito privado, as fundações privadas e as fundações públicas que se encarregavam de tal mister, com a nova Lei surgem, específica e formalmente as ONG s que "em verdade alteraram a gênese dos dois institutos, determinando o aparecimento de Associações Civis que visam à tutela de interesses difusos" (5). inscreve nossa tese. Eis aqui a importância do tema dentro do contexto em que se Assim como o Estado não pode arcar, sozinho, com o ônus da garantia do bem estar social, também o Ministério Público, enquanto órgão deste Estado, não pode, confiando apenas em suas forças, promover a adequada tutela dos direitos coletivos em face de um particular, de uma empresa, ou do próprio Estado. As organizações não governamentais e a sociedade civil organizada podem oferecer valioso auxílio ao Parquet nesta empreitada, sobretudo no que concerte ao apoio técnico, logístico e até mesmo financeiro. Aqui exsurge, a toda evidência, o acerto do legislador ao instituir, através da mesma Lei nº 9.790/99 o termo de parceria, definido no artigo 9º da Lei como o "instrumento passível de ser firmado entre o Poder Público e as entidades qualificadas como Organizações da
Sociedade Civil de Interesse Público destinado à formação de vínculo de cooperação entre as partes, para o fomento e a execução das atividades de interesse público previstas no art. 3 o desta Lei". Também aqui fez o legislador questão de manter rígido controle sobre o teor desta parceria. Não foi por outro motivo que fez consignar no artigo 10 as cláusulas essenciais ao termo, complementando este controle através dos artigos 12 e 13. Destarte, alinhando-se à finalidade do terceiro setor a seus meios de execução, tem-se o parceiro ideal para o Ministério Público, a quem cabe, nos exatos termos do artigo 127, caput da Carta de 1988, promover a defesa do regime democrático e dos interesses inerentes à cidadania (6). Nesse sentido, é necessário que o terceiro setor, a sociedade civil organizada, ocupe de forma mais contundente seu papel no cenário brasileiro. É certo que isso não se dará da noite para o dia, nem mesmo de forma compacta ou uniforme. Contudo, já se fazem notar diversas iniciativas nesse sentido, nas mais variadas áreas, o que nos deixa bastante otimista quanto ao futuro dessas ações. Por outro lado, concretamente, o terceiro setor pode auxiliar, e muito, o Parquet no que concerne aos termos de parcerias e aos convênios. Como é cediço, sobretudo nos dias atuais, o País passa por uma situação financeira bastante difícil, situação essa que se projeta na
própria ordem mundial, fruto de uma economia globalizada, e de certa forma selvagem. Nesse contexto, será cada vez mais difícil obter recursos públicos para a implementação de serviços técnicos, hoje tão necessários ao bom desempenho pelo Ministério Público de suas funções institucionais. Assim sendo, abre-se vasto e frutífero caminho para convênios nas áreas de perícia técnica, sobretudo ambiental, financeira e contábil. As organizações não governamentais e as próprias fundações privadas podem, desde que autorizadas por seus respectivos estatutos, destinar parte de seus recursos à viabilização concreta e à operacionalização dessas e de outras diligências. Em outras palavras, pode o terceiro setor contribuir sobremaneira com o acesso à justiça na jurisdição coletiva, fornecendo ao Ministério Público o instrumental técnico necessário a uma rápida e efetiva investigação em sede de inquérito civil, viabilizando a propositura de uma ação coletiva com grande chance de sucesso. Por outro lado, cumpre também à sociedade civil organizada tomar seu lugar ao lado do Parquet no que tange à propositura dessas ações, ante os termos do já referido artigo 129, 1º da Carta de 1988 e artigo 5º da Lei nº 7.347/85 c/c artigo 82 do Código de Defesa do Consumidor (7).
Isto porque, como demonstra Paulo Cezar Pinheiro Carneiro (8), o Ministério Público ocupa hoje lugar privilegiado dentre os legitimado ativos às demandas coletivas. Não chagamos a dizer que tal situação é ruim para a sociedade, pois logicamente a existência de uma instituição autônoma e poderosa como o Ministério Público, colocando todo seu poder de fogo em ação só pode trazer benefícios à efetivação dos direitos sociais. Contudo, registramos ser necessário uma atitude mais ativa por parte da sociedade organizada (associações, sindicatos, organizações não governamentais, etc.). Nota-se hoje em dia que tais entidades não vêm exercendo como deveriam, e às vezes poderiam, sua capacidade processual. Preferem, muitas vezes, assumir uma atitude mais confortável, limitando-se a encaminhar peças e documentos ao Ministério Público. Seria desejável que tais organismos exercessem vigorosamente tal mister, restando ao Parquet a iniciativa daquelas demandas em que fosse impossível, ou extremamente difícil à sociedade organizada deduzir em juízo sua pretensão. Com isso conseguir-se-ia um maior equilíbrio de forças entre os legitimados, efetivando-se ainda uma divisão de tarefas e um melhor aproveitamento dos quadros do Ministério Público, solucionando-se, ainda a questão hoje tão propagada pela jurisprudência de uma suposta exorbitância por parte do M.P. no exercício das demandas coletivas (9).
Uma sociedade que não exerce com efetividade seus direitos não consegue fazer valer os postulados conquistados em sede constitucional, por mais valiosos e bem definidos que sejam, e isso é facilmente verificado na jurisdição coletiva brasileira. Assim sendo, podemos concluir o presente trabalho afirmando a existência de farto material legislativo que possibilite a parceria entre o terceiro setor e o Ministério Público, ao mesmo tempo em que é forçoso reconhecer que esse mesmo terceiro setor deve prosseguir nesse processo evolutivo e assumir sua posição processual tal qual previsto pelo legislador, a fim de que a efetividade de tais direitos possa ser sempre atingida. Notas 1..É certo que alguns voluntários, na medida em que passam a se envolver mais com o movimento, recebem um "salário" a fim de que possam se dedicar mais, ou mesmo com exclusividade, àquela atividade. 2..Isto pode ocorrer, v. g., com a instituição de um centro de serviço que supostamente auxiliaria agricultores a melhor aproveitar seus terrenos, mas que na verdade subtrai parte da verba doada pelo segundo setor para proveito próprio de seus fundadores. 3..Nesse diapasão, Júlio Lopes aduz que "a emergência e/ou crescimento de uma dimensão especificamente societária, caracterizada pela agregação de demandas sociais diferenciadas e cuja vocalização é exterior à sociedade política (ou mesmo ao mercado), tem consistido em efetivos impactos institucionais sobre a
mesma. O fenômeno, comumente denominado sociedade civil, viceja em condições de modernização econômica e ensejou o surgimento de atores coletivos, cuja atividade ora colide frontalmente com os contextos institucionais autoritários, ora tende a redimensionar os termos da institucionalidade democrática. De fato, a sociedade civil contemporânea é um aspecto essencial da dinâmica política e o principal desafio das eventuais reformas institucionais intentadas". (LOPES, Júlio Aurélio Vianna. O Novo Ministério Público Brasileiro, Rio de Janeiro: Lumen Juris, 1999, p. 1). 4.."Redimensiona-se o papel do Estado de empresário e juiz das necessidades sociais para assumir a função de parceiro, fiscal e incentivador da iniciativa privada. O desenvolvimento passa a ser gerido a partir das ações da sociedade civil, ficando reservado ao Governo as funções essenciais de realização da saúde, educação e segurança, que ainda assim devem ser implementadas em parcerias com o setor privado de forma a captar novas formas de financiamento dessas atividades. Mas, o Constituinte Originário também compreendeu finalmente a distância entre a proteção jurídica e a realização dos direitos da pessoa no Brasil, e impôs ao Ministério Público o dever de dar efetividade a todos os Direitos subjetivos públicos que a Constituição da República assegura. Não basta conceder direitos na lei fundamental se não são dados ao povo os meios para usufruí-los, desfrutá-los". (GUASQUE, Luiz Fabião. O Estado Liberal, as Fundações e Associações Civis instituídas por particulares e o papel do Ministério Público, artigo disponível no "site" do Ministério Público do Estado do Rio de Janeiro, no seguinte endereço: http://www.mp.rj.gov.br, consultado em 20/07/2000). 5..GUASQUE, Luiz Fabião. Idem. 6..Nesse sentido, como bem observa Ronaldo Porto Macedo Junior, "as Organizações não governamentais desempenham hoje um importante papel de representação de interesses de grupos e minorias que, desta forma, encontram um canal de participação democrática e influência na definição de políticas sociais, por meio de sua articulação com grupos de pressão, lobbys e também sua freqüente proximidade e origem nos movimentos sociais. Contudo, diferentemente dos movimentos sociais, marcados por sua origem episódica e baixo grau de
institucionalização e permanência, as ONGs são instituições que permanecem e se integram na dinâmica social e econômica de maneira não contestatória, antes complementando tarefas tradicionalmente desempenhadas pelo Estado. Neste sentido são mais operativas e menos contestatórias, na medida em que executam diretamente serviços em vez de simplesmente organizarem as demandas sociais perante o Estado". Assim sendo, conclui o autor que "a nova natureza da forma de atuação do Ministério Público e as características do Terceiro Setor supramencionadas permitem antever a existência de uma importante agenda comum e afinidade de propósitos". (VIGILAR, José Marcelo Menezes. MACEDO JUNIOR, Ronaldo Porto [organizadores]. Ministério Público II Democracia, São Paulo: Atlas, 1999, pp. 253 e 256). 7..Nesse passo, Ada Pellegrini Grinover, recentemente assinalou que "o reconhecimento e a tutela desses interesses também puseram de relevo sua configuração política. Deles emergiram novas formas de gestão da coisa pública, em que se afirmaram os grupos intermediários. Uma gestão participativa, como instrumento de racionalização do poder, inaugurando um novo tipo de descentralização, não mais limitada ao plano estatal (como descentralização políticoadministrativa), mas estendida ao plano social, com tarefas atribuídas aos corpos intermediários e às formações sociais, dotados de autonomia e de funções específicas. E isso também significou uma reorganização da sociedade civil em torno de associações e de grupos". (GRINOVER, Ada Pellegrini. A Ação Civil Pública Refém do Autoritarismo, in Revista de Processo, vol. 96, pp. 28/36, São Paulo, Revista dos Tribunais, 1999). 8..CARNEIRO, Paulo Cezar Pinheiro. Acesso à Justiça: juizados especiais cíveis e ação civil pública, tese de cátedra em Teoria Geral do Processo apresentada à Faculdade de Direito da Universidade do Estado do Rio de Janeiro, Forense, 1999. 9...A propósito do tema, veja-se nossa tese de doutoramento hoje publicada: PINHO, Humberto Dalla Bernardina de Pinho. A Natureza Jurídica do Direito Individual Homogêneo e sua Tutela pelo Ministério Público como forma de Acesso à Justiça, Rio de Janeiro, Forense, 2001.