COMUNICAÇÃO AO PARLAMENTO EUROPEU, AO CONSELHO EUROPEU E AO CONSELHO

COMISSÃO EUROPEIA Bruxelas, 23.9.2015 COM(2015) 490 final COMUNICAÇÃO AO PARLAMENTO EUROPEU, AO CONSELHO EUROPEU E AO CONSELHO Gerir a crise dos refugiados: medidas operacionais, orçamentais e legislativas imediatas no contexto da Agenda Europeia da Migração PT PT

I. INTRODUÇÃO Todos os dias, milhares de pessoas veem-se obrigadas a abandonar as suas casas e a procurar refúgio para escapar à violência, nos seus próprios países ou no estrangeiro. A escala das deslocações é enorme e, enquanto subsistem os conflitos, os números continuam a crescer. Cerca de 60 milhões de pessoas estão deslocadas em todo o mundo não havia registo de tantas fugas a conflitos desde a Segunda Guerra Mundial. O atual grande número de refugiados, migrantes e pessoas deslocadas que chegam às nossas fronteiras é um teste para a União Europeia. A Agenda Europeia da Migração, apresentada em maio pela Comissão, indicava que era necessária uma abordagem global da questão das migrações. Desde então, foram aprovadas diversas medidas, incluindo a adoção de dois regimes de emergência para a recolocação de 160 000 pessoas com necessidade de proteção internacional que se encontram nos Estados-Membros mais afetados noutros Estados-Membros da UE. A atual crise de refugiados exige, porém, novas ações imediatas. O objetivo da presente comunicação consiste em identificar um conjunto de ações prioritárias para os próximos seis meses. As ações de curto prazo para estabilizar a situação atual devem ser acompanhadas de medidas de prazo mais longo para instaurar um sistema sólido que resista à prova do tempo. Não partimos do zero. Dispomos já de legislação, recursos financeiros e mecanismos que se destinam a fazer face à situação atual. O problema é que, em muitos casos, não têm sido aplicados, não são conhecidos ou suficientemente explorados. A lista das ações prioritárias (cf. Anexo I) indica as medidas-chave necessárias no imediato em termos de: i) medidas operacionais, ii) apoio orçamental, iii) aplicação da legislação da UE e iv) próximas medidas legislativas. A Comissão já está a aplicar as ações da sua esfera de responsabilidade. É necessário agora promover a ação coordenada dos Estados-Membros. Juntos temos de mostrar ao mundo que a União é capaz de gerir esta crise. Para o conseguirmos, é necessário que todos os Estados-Membros cumpram a sua parte para garantir que o equilíbrio entre solidariedade e responsabilidade se mantém. 2

II. O QUE JÁ FIZEMOS A Agenda Europeia da Migração de maio indicava que era necessária uma abordagem global da questão das migrações: debelar a crise imediata, mas garantir também a intervenção dentro e fora da UE para redesenhar o modo como cumprimos as nossas obrigações para com as pessoas que carecem de proteção, como prestamos apoio aos Estados-Membros mais afetados, como cumprimos as obrigações europeias e internacionais em matéria de asilo, como organizamos o regresso daqueles que não carecem de proteção aos países de origem, como gerimos as nossas fronteiras externas e como combatemos as causas profundas que lançam as pessoas em viagens perigosas sobretudo para a Europa, bem como analisar as necessidades da Europa em termos de migração legal a longo prazo. A Agenda segue a lógica do justo equilíbrio entre responsabilidade e solidariedade. Isto significa que todos os Estados-Membros devem dar apoio e que os Estados-Membros sob maior pressão têm de dar absoluta prioridade ao restabelecimento da ordem. Estes dois aspetos devem melhorar se queremos restabelecer a estabilidade. A aplicação da Agenda já começou. Os Estados-Membros demonstraram solidariedade ao aceitar a recolocação de 160 000 pessoas com manifesta necessidade de proteção internacional que se encontram nos Estados-Membros mais afetados noutros Estados-Membros da UE. Mobilizámos financiamento da UE em apoio dos Estados-Membros mais afetados, atribuindo mais de 75 milhões de EUR em financiamento de emergência, além do montante de 7 mil milhões de EUR em financiamento plurianual, atribuído ao longo do período 2014-20, para apoiar os esforços no domínio da migração, refugiados e gestão de fronteiras. Triplicámos a nossa presença no mar, aumentando os recursos e meios disponíveis para as operações conjuntas Poseidon e Triton da Frontex. A Frontex coordena a participação de 29 Estados-Membros e países associados a Schengen nas operações conjuntas realizadas em Itália, na Grécia e na Hungria. Foram salvas mais de 122 000 vidas humanas desde então. Uma só morte que seja é uma morte a mais, mas foram socorridas muito mais vidas do que aquelas que, caso contrário, teriam sido perdidas houve um aumento de 250 % de vidas salvas. Duplicámos os nossos esforços para combater os passadores e desmantelar os grupos de traficantes de seres humanos, nomeadamente com o lançamento da operação naval EUNAVFOR MED 1. É atualmente mais difícil obter embarcações baratas, o que reduz o número de pessoas que põem a vida em perigo com embarcações precárias, impróprias para afrontar o mar. Consequentemente, assistiu-se a uma estabilização do número de pessoas que recorrem à rota do Mediterrâneo Central, que atingiu cerca de 115 000 durante o mês de agosto, o que corresponde a valores idênticos aos do ano passado. A UE presta assistência à população na Síria sobretudo aos deslocados internos e apoio financeiro aos países vizinhos que acolhem o maior número de refugiados. Até agora, foram disponibilizados cerca de 3,9 mil milhões de EUR pela Comissão Europeia e os 1 Em 22 de junho de 2015, foi lançada uma operação de gestão de crises (EUNAVFOR MED) para combater a atividade dos passadores na zona sul do Mediterrâneo Central. Em 14 de setembro de 2015, os Estados-Membros acordaram em passar à segunda fase, operacional, após uma primeira fase de recolha de informações. Esta importante transição permitirá à operação naval da UE proceder à abordagem, busca, apreensão e desvio no alto mar de navios suspeitos de serem utilizados pelos passadores ou traficantes de seres humanos, ao abrigo do direito internacional. 3

Estados-Membros à ajuda humanitária e ao desenvolvimento, bem como à assistência económica e à estabilização a favor dos sírios no seu país, e ainda aos refugiados e às respetivas comunidades de acolhimento em países vizinhos como o Líbano, a Jordânia, o Iraque, a Turquia e o Egito. A Comissão Europeia decidiu igualmente destinar 1,8 mil milhões de EUR de recursos financeiros da UE à criação de um fundo fiduciário de emergência para a estabilidade e a luta contra as causas profundas da migração irregular e do fenómeno das pessoas deslocadas em África. Assumimos o compromisso coletivo de proceder à reinstalação de mais de 22 000 pessoas de fora da Europa, demonstrando assim a nossa solidariedade com os países vizinhos. Vários Estados-Membros 2 anunciaram igualmente compromissos bilaterais de reinstalação. A resposta da Europa nos últimos meses tem sido decisiva. A atual crise de refugiados exige, porém, novas ações imediatas. Uma solução duradoura para a crise carece de uma mudança radical nas políticas de migração da União, a fim de garantir fronteiras seguras, procedimentos justos e um sistema com capacidade para antecipar problemas. Principais ações já realizadas As medidas já tomadas no âmbito da Agenda Europeia da Migração incluem: Triplicação dos recursos e meios disponíveis para assegurar uma presença no mar nas operações conjuntas Poseidon e Triton da Agência Frontex. Duplicação do financiamento de emergência atribuído aos Estados-Membros mais afetados. Ação contra os passadores dificultando a obtenção de embarcações: o número de migrantes que atravessaram o Mediterrâneo Central, em agosto de 2015, voltou a baixar para os níveis de 2014. A recolocação das pessoas com necessidade de proteção internacional que já se encontram na UE pode começar rapidamente após o acordo de recolocar 160 000 pessoas este ano. Estão igualmente em curso negociações com o ACNUR para a reinstalação nos Estados-Membros de 22 000 refugiados que ainda se encontram fora da UE. III. AÇÕES PRIORITÁRIAS PARA OS PRÓXIMOS SEIS MESES A necessidade mais premente é apoiar os Estados-Membros na gestão do afluxo excecional de refugiados ao seu território. Para isso, é necessário agir tanto no interior como no exterior da UE. No interior da UE, para apoiar os Estados-Membros sujeitos a maior pressão, aplicando os procedimentos, prestando apoio técnico e financeiro, ajudando a aliviar a pressão através de um mecanismo equitativo de recolocação e reforçando as fronteiras coletivas. No exterior da UE, criando condições para os refugiados poderem permanecer perto de casa, reforçando as parcerias com os Estados vizinhos que concedem proteção temporária e os principais países de trânsito, garantindo financiamento para o ACNUR, o Programa Alimentar Mundial e outras agências 2 É o caso da Irlanda (que se comprometeu a apoiar 2 900 pessoas com manifesta necessidade de proteção internacional, tanto para a recolocação como para a reinstalação, além do regime previsto pela UE) e do Reino Unido (até 20 000 refugiados sírios serão reinstalados até ao final do mandato do atual Parlamento do Reino Unido, em 2020). 4

competentes, através do reforço da luta contra os traficantes e os passadores e do aumento da intervenção diplomática nas principais crises, como a da Síria. III.1 MEDIDAS OPERACIONAIS O apoio aos Estados-Membros em dificuldade está no cerne da política recém-acordada, no Conselho, de recolocação de 160 000 pessoas com necessidade de proteção internacional. Deste modo se conseguirá uma redução considerável, embora parcial, da pressão sobre os Estados-Membros mais afetados. Todos os Estados-Membros devem agora, prioritariamente, designar pontos de contacto nacionais para que os candidatos à recolocação num determinado Estado-Membro sejam rapidamente identificados e transferidos. É igualmente necessário que os Estados-Membros promovam a aplicação das normas que impedem os movimentos secundários, para garantir que os refugiados permanecem no mesmo lugar, depois de recolocados. O apoio prático mais imediato será prestado pelas equipas de apoio à gestão da migração destacadas para os centros de registo (hotspots) (cf. Anexo II). Estas equipas de apoio aliviarão de imediato os pontos mais críticos da cadeia, nos quais os Estados-Membros mais afetados têm muita dificuldade em gerir eficazmente o grande número de chegadas. O pessoal destacado pelas agências da UE e outros Estados-Membros vai ajudar a identificar, filtrar e registar os migrantes que entram na União. Este é o primeiro passo para assegurar o futuro das pessoas que carecem de proteção, mas também uma oportunidade para identificar com rapidez aqueles que devem voltar aos países de origem. A rede de agências da UE participantes reforçará igualmente a cooperação para lutar contra os passadores de migrantes, identificar suspeitos e ajudar em novas investigações. As equipas de apoio só podem trabalhar em parceria com as autoridades nacionais. Só as autoridades nacionais podem criar (com apoio financeiro da UE) e gerir infraestruturas de acolhimento funcionais, dar orientações e fazer a ligação com os intervenientes principais, como as autoridades locais, os serviços sociais, os serviços com poderes coercivos e os diretores dos centros de acolhimento. A Frontex 3, o Gabinete Europeu de Apoio em matéria de Asilo (EASO) 4, a Europol 5 e a Eurojust 6 podem contribuir com conhecimentos especializados e experiência, facilitar a comunicação direta entre os Estados-Membros e desempenhar um papel determinante na coordenação de operações de regresso. A Itália e a Grécia devem agora dar prioridade à finalização dos seus roteiros da recolocação e começar a aplicá-los, tal como necessitam de ter as equipas de apoio a trabalhar nos centros de registo, dotando-se das infraestruturas de acolhimento adequadas. Outro elemento essencial do apoio operacional são as operações conjuntas Triton e Poseidon da Frontex. Trata-se de um exemplo de solidariedade efetiva, que terá de ser alargado e 3 4 5 6 A Agência Europeia de Gestão da Cooperação Operacional nas Fronteiras Externas dos Estados-Membros da União Europeia (Frontex) promove, coordena e desenvolve a gestão das fronteiras europeias e foi criada em 26 de outubro de 2004 pelo Regulamento (CE) n.º 2007/2004 do Conselho. O Gabinete Europeu de Apoio em matéria de Asilo presta apoio técnico e prático aos Estados-Membros e foi criado em 19 de maio de 2010 pelo Regulamento (UE) n.º 439/2010 do Parlamento Europeu e do Conselho. A Europol é a Agência da União Europeia com poderes coercivos, que assiste os Estados-Membros na luta contra as formas graves de criminalidade internacional e o terrorismo. Foi criada em 1 de julho de 1999. A Eurojust é a agência de cooperação judiciária da UE, que apoia a coordenação e cooperação entre as autoridades nacionais de investigação e de ação penal. Foi criada em 28 de fevereiro de 2002 pela Decisão 2002/187/JAI do Conselho. 5

seguido, devendo os Estados-Membros responder rapidamente e de forma concreta aos pedidos da Frontex no sentido de disponibilizarem mais equipamentos e peritos. Existem vários mecanismos à disposição dos Estados-Membros que podem servir este objetivo mas que ainda não foram totalmente explorados. O Mecanismo de Proteção Civil da UE 7 pode ser ativado por um Estado-Membro que não consiga gerir uma crise. Este mecanismo pode mobilizar diferentes tipos de assistência concreta, incluindo meios (equipas e equipamento), abrigos, medicamentos e produtos não alimentares, bem como conhecimentos especializados e experiência. Os Estados participantes prestam assistência e a Comissão pode cofinanciar o transporte dos bens de primeira necessidade e de peritos para o país em questão. Em 2015, o Mecanismo de Proteção Civil da UE foi acionado por duas vezes para prestar apoio à Hungria 8 e uma vez para ajudar a Sérvia 9 a dar resposta às necessidades urgentes provocadas pelo afluxo sem precedentes de refugiados e migrantes. Os Estados-Membros podem solicitar o destacamento de equipas de intervenção rápida nas fronteiras (RABIT) para prestar apoio imediato aos guardas de fronteira em situações de pressão migratória excecional ou urgente (cf. Anexo III). O Mecanismo presta assistência operacional por um período de tempo limitado. A Frontex financia e destaca recursos técnicos e humanos nacionais provenientes dos Estados-Membros. O Mecanismo foi ativado uma única vez pela Grécia em 2010 10, num momento em que o grande aumento das chegadas perturbou o funcionamento da fronteira terrestre greco-turca. Durante a operação, todas as semanas cerca de 200 agentes bem treinados, provenientes de 26 Estados-Membros, prestaram assistência aos colegas gregos no controlo das zonas fronteiriças e na identificação dos imigrantes irregulares detidos. O bom funcionamento da operação na fronteira greco-turca estabilizou a situação e reduziu o número de chegadas em comparação com os picos registados em 2010. Nas últimas semanas, alguns Estados-Membros aplicaram a reintrodução temporária de controlos nas fronteiras prevista no Código das Fronteiras Schengen. Esta medida pode ser justificada em situações de crise excecionais. Mas não pode, de modo algum, ser mais do que uma medida temporária destinada a estabilizar a situação. Deve ser considerada um sinal de urgência para que todos se mobilizem no sentido de restabelecer o mais rapidamente possível a normalidade da gestão dos procedimentos de migração. Se estas medidas se prolongarem ou se forem solicitadas medidas adicionais, a Comissão formalizará a avaliação da situação por meio de um parecer adotado nos termos do Código das Fronteiras Schengen. A aplicação 7 8 9 10 O Mecanismo de Proteção Civil da UE facilita a cooperação na resposta a emergências entre 33 Estados europeus (28 Estados-Membros da UE, Islândia, Montenegro, Noruega, Sérvia e antiga República jugoslava da Macedónia). A Turquia assinou recentemente o acordo de adesão oficial ao mecanismo. Estes Estados participantes reúnem os recursos que podem ser disponibilizados entre si e aos países de todo o mundo. A Comissão Europeia gere o Mecanismo através do Centro de Coordenação de Resposta de Emergência. Qualquer país do mundo pode solicitar a assistência do Mecanismo de Proteção Civil da UE. As Nações Unidas e determinadas organizações internacionais, como a Organização Internacional para as Migrações, podem também ativar o Mecanismo para solicitar assistência em países que não pertencem à UE. Vários Estados-Membros da UE, nomeadamente a Dinamarca, Bulgária, Eslovénia, Finlândia e Polónia, já ofereceram apoio material (cobertores, tendas e roupas de cama), aceite pelas autoridades húngaras. A assistência solicitada em 21 de setembro incluía veículos, combustível, artigos de higiene, camas, colchões e produtos alimentares. Até à data, a Hungria disponibilizou 50 000 máscaras de proteção. A operação na fronteira greco-turca teve início em 2 de novembro de 2010 e terminou em 2 de março de 2011 (data em que a Frontex retomou a operação conjunta Poseidon Land). 6

integral do regime de recolocação e das equipas de apoio nos centros de registo deverá permitir a supressão dos controlos no prazo de um mês. A UE deve também intensificar imediatamente a ofensiva diplomática referida na recente comunicação conjunta sobre o papel da ação externa da UE na resposta à crise dos refugiados na Europa 11. O seu elemento essencial é a abordagem equilibrada que sublinha as expectativas da UE relativamente ao apoio dos parceiros para abordar a questão da migração e, em simultâneo, reforçar o apoio e a cooperação que a UE pode oferecer para promover esses esforços. A Cimeira da Migração de Valeta, a realizar em 11 e 12 de novembro de 2015, será uma ocasião importante para insistir na importância atual das questões da migração nas relações da UE com os parceiros africanos 12. A UE já intensificou os esforços de preparação dessa cimeira, em cooperação com todos os parceiros e organizações internacionais implicados. A criação do Fundo Fiduciário de Emergência para a estabilidade e a luta contra as causas profundas da migração irregular e do fenómeno das pessoas deslocadas em África, com um capital inicial de 1,8 mil milhões de EUR, constitui já uma demonstração tangível da medida em que a UE tenciona contribuir. Este fundo pode fazer parte de uma parceria nos dois sentidos para travar o fluxo de migrantes de África e promover o regresso daqueles que não podem beneficiar de proteção internacional. A Conferência de Alto Nível sobre a rota dos Balcãs Ocidentais, que deverá realizar-se em paralelo ao Conselho «Justiça e Assuntos Internos» de 8 de outubro de 2015, debaterá a tarefa comum de combater as pressões atuais e restaurar a estabilidade da gestão da migração através da rota dos Balcãs Ocidentais. O financiamento que a UE atribui aos Balcãs Ocidentais serve para sublinhar a determinação da UE em apoiar os parceiros vizinhos que se defrontam com grandes desafios em rápida evolução. Este apoio vai muito além do apoio humanitário aos refugiados, pois pode ser uma contribuição crucial para o rápido fortalecimento da capacidade de gestão da migração e do combate aos passadores de migrantes. Parte da estratégia da UE deve consistir na elaboração de uma nova cooperação operacional para que as qualificações e os conhecimentos que estão a ser desenvolvidos e reunidos no interior da UE sejam cada vez mais partilhados com parceiros fora da UE. Instrumentos como as equipas conjuntas de peritos, os acordos administrativos e a troca de informações devem ser cada vez mais utilizados para ligar os serviços com poderes coercivos e de gestão das migrações, tanto na União Europeia como nos países parceiros vizinhos, incluindo em matéria de regresso e de readmissão. A Frontex, o Gabinete Europeu de Apoio em matéria de Asilo, a Europol e a Eurojust têm todos um papel a desempenhar neste contexto. A crise dos refugiados é uma crise geral e a UE deveria não só contribuir, mas também incentivar os esforços a nível mundial. Para o efeito, é necessário trabalhar em estreita cooperação com as principais organizações internacionais como o ACNUR, o 11 12 JOIN(2015) 40 de 9 de setembro de 2015. A Cimeira contará com a presença dos Estados-Membros da UE, dos Estados da União Africana, dos países africanos que participam nos processos de Rabat e Cartum, do ACNUR e da Organização Internacional das Migrações. A Cimeira de Valeta segue-se à reunião dos Colégios da Comissão Europeia e da Comissão da União Africana de 21 de abril de 2015 em Bruxelas. 7

Programa das Nações Unidas para o desenvolvimento, a Organização Internacional para as Migrações (OIM) e a Cruz Vermelha. A UE está já a intensificar a cooperação com o ACNUR. Este aspeto deve passar a ter a máxima prioridade nos diálogos com parceiros estratégicos e com intervenientes regionais, como os países do Golfo. Ações prioritárias a realizar nos próximos seis meses Implantação dos mecanismos de recolocação e das equipas de apoio à gestão da migração destacadas para os centros de registo (hotspots) Os Estados-Membros devem recorrer aos meios à sua disposição através da ativação do Mecanismo de Proteção Civil e do envio de equipas de intervenção rápida nas fronteiras. Normalização do espaço Schengen e supressão dos controlos temporários nas fronteiras internas Acelerar a ofensiva diplomática e intensificar a cooperação com países terceiros III.2 APOIO ORÇAMENTAL O apoio financeiro será reforçado de imediato. O financiamento de emergência disponível no orçamento da UE no domínio do asilo, migração e controlo de fronteiras já foi duplicado este ano, alcançando 73 milhões de EUR. Deste modo se prestou apoio direto e imediato para aliviar a crise (cf. Anexo IV). Graças ao Fundo para o Asilo, a Migração e a Integração (FAMI) e do Fundo para a Segurança Interna (FSI), a Itália, por exemplo, recebeu mais de 19 milhões de EUR em financiamento de emergência este ano e a Grécia quase 5 milhões de EUR; neste momento estão a ser apreciados novos pedidos de apoio. Foram destinados 4 milhões de EUR à Hungria na semana passada, desde o início do ano já lhe foi atribuído um total de mais de 5 milhões de EUR. Com vários outros pedidos atualmente em apreciação, esta fonte de financiamento já se esgotou. A Comissão apresentará, na próxima semana, uma proposta destinada a acrescentar 100 milhões de EUR a este orçamento para 2015. A estas verbas acrescem os montantes consideráveis (mais de 300 milhões de EUR) atribuídos em 2015 a título de pré-financiamento ao abrigo do financiamento plurianual no domínio da migração e fronteiras. Na semana passada, a Grécia recebeu uma primeira parcela de 33 milhões de EUR e a Itália recebeu 39,2 milhões de EUR em agosto. Isto significa que os recursos estão disponíveis ou estão a ser disponibilizados, mas a sua utilização rápida exige a colaboração de um vasto leque de organismos públicos, bem como uma abordagem inteligente para obter o maior número de resultados em pouco tempo. Por exemplo, em vez de apostar no desenvolvimento de capacidades de acolhimento tradicionais, é possível encontrar soluções recorrendo rapidamente a edifícios públicos ou privados já existentes. As agências da UE desempenham um papel essencial para assegurar a cooperação e a utilização da experiência reunida da forma mais eficaz. Atualmente, estão a ser solicitadas a desempenhar um papel muito mais ativo no terreno do que tinha sido inicialmente previsto. As agências da UE ativas em domínios relacionados com a migração carecem de uma importante injeção de recursos. A Comissão proporá, na próxima semana, o reforço da capacidade das três principais agências europeias através de um total de 120 lugares adicionais: 60 para a Frontex, 30 para o EASO e 30 para a Europol. O custo adicional em 8

2015 é de 1,3 milhões de EUR, a disponibilizar ainda em 2015. A eventual extensão do mandato das três agências exigiria financiamento suplementar imediato. A Comissão tenciona apresentar propostas destinadas a aumentar em 600 milhões de EUR os fundos para a migração e as fronteiras em 2016, além dos 780 milhões de EUR já previstos para o regime de recolocação de emergência. Este financiamento adicional contribuirá para reforçar o apoio nos centros de registo e aos Estados-Membros mais afetados, orientará numa primeira fase o apoio financeiro aos Estados-Membros para a recolocação e reforçará a capacidade operacional das agências. Fará uma verdadeira diferença para responder às necessidades imediatas da gestão da migração, acolhimento, regresso e controlo das fronteiras. Encontrar uma solução para o défice de financiamento da crise síria deve constituir uma prioridade. Trata-se, em parte, de uma consequência direta do aumento do fluxo de refugiados no Mediterrâneo Oriental. Mas é também o resultado do «cansaço dos doadores». Se quisermos realmente ajudar a maioria dos refugiados a permanecer o mais perto possível das suas casas, teremos de aumentar o financiamento. As Nações Unidas calculam que, em 2015, o montante total das necessidades de ajuda humanitária ainda não satisfeitas na Síria se eleva a 4 mil milhões de EUR 13. No entanto, apenas 38 % das necessidades de financiamento foram alcançadas, sendo o impacto desta situação bastante dramático. Segundo a UNICEF, nos últimos meses cerca de 5 milhões de pessoas, metade das quais são crianças, foram vítimas de importantes interrupções dos abastecimentos de água, com grandes riscos de contrair doenças em seu resultado. A UE e os Estados-Membros devem comprometer-se a cobrir, pelo menos, metade desta falta. O Programa Alimentar Mundial, a Cruz Vermelha, a Organização Mundial de Saúde e outros parceiros têm-se defrontado com graves insuficiências e interrupções na cadeia de abastecimento de géneros alimentícios e de prestação de cuidados de saúde. A maioria dos Estados-Membros da UE reduziu as suas contribuições para o Programa Alimentar Mundial, alguns em 100 % (cf. Anexo V). Segundo o ACNUR, 1,6 milhões de refugiados viram a sua assistência alimentar reduzida, 750 000 crianças não frequentam a escola, apesar dos grandes esforços da UE e de outros doadores, e o défice de financiamento implica que 70 000 mulheres grávidas poderão ter partos de risco. Não surpreende, assim, que muitos refugiados considerem que os perigos da viagem para a Europa já não ultrapassam os riscos de permanecer onde estão. A Comissão apela aos Estados-Membros para que restabeleçam o financiamento à ajuda alimentar através do Programa Alimentar Mundial aos níveis de 2014, a fim de estabilizar o fornecimento de alimentos aos refugiados sírios. A Comissão aumentará a ajuda humanitária de emergência e os recursos da proteção civil em 200 milhões de EUR em 2015, a fim de atribuir financiamento imediato aos pedidos do ACNUR e do Programa Alimentar Mundial e de outras organizações competentes tendo em vista ajudar imediatamente os refugiados. Numa situação que muda rapidamente, a flexibilidade é fundamental. A ajuda humanitária é um dos instrumentos mais rápidos e flexíveis à disposição da UE. O seu orçamento será aumentado em 300 milhões de euros em 2016, relativamente ao nível proposto no projeto de orçamento. À medida que o tempo passa, é essencial que a UE mantenha a sua capacidade de resposta aos pedidos das organizações não governamentais (ONG) ou das agências das Nações Unidas, a fim de prestar apoio imediato e direcionado. 13 Serviço de acompanhamento financeiro do Gabinete das Nações Unidas de Coordenação dos Assuntos Humanitários (OCHA). 9

Um dos instrumentos mais eficazes para apoiar os refugiados sírios é o Fundo Fiduciário Regional da UE em resposta à crise síria («Fundo Madad» 14 cf. Anexo VI). As primeiras contribuições da União somam até hoje 38 milhões de EUR, com reaprovisionamentos mais importantes previstos em 2015 e nos anos seguintes. A Itália contribuiu com 3 milhões de EUR. A Alemanha comprometeu-se a contribuir com 5 milhões de EUR. A UE prepara-se para contribuir com 100 milhões de EUR adicionais até ao final de 2015. O resultado será a mobilização de cerca de 150 milhões de EUR para o Fundo Fiduciário, só no primeiro ano. Mas, atendendo às necessidades no terreno e a um impressionante conjunto de projetos cujo valor se eleva já a 440 milhões de EUR, são necessárias muito mais verbas. O compromisso claro e de longo prazo em benefício do Fundo Fiduciário seria uma poderosa demonstração para os refugiados, e também para a comunidade internacional, de que podem contar com o apoio da UE. A Comissão proporá na próxima semana o reforço do Instrumento Europeu de Vizinhança (IEV) em 2015, com 300 milhões de EUR, para permitir um aumento do Fundo Fiduciário Madad e prestar assistência aos países terceiros que acolhem refugiados provenientes da Síria. Juntamente com uma nova reorientação dos fundos do Instrumento de Pré-Adesão, esta medida permitirá que o financiamento total da UE para o Fundo Fiduciário nesta fase atinja mais de 500 milhões de EUR. As contribuições dos Estados-Membros deverão completar o financiamento da UE, para que o Fundo possa atingir um total de, pelo menos, mil milhões de EUR. Esta seria uma poderosa demonstração a nível mundial do empenho da UE em ajudar os refugiados sírios. Durante muitos anos, a pressão tem vindo a aumentar sobre a Turquia, o Líbano e a Jordânia, devido à fuga de milhões de refugiados da Síria. É evidente que as causas profundas vêm de longa data. Resolver a agitação política é complexo, mas devemos redobrar a nossa contribuição financeira. A UE tem trabalhado estreitamente com os seus vizinhos para ajudar a resolver o desafio migratório: Na Turquia, 176 milhões de EUR já foram destinados a ações relacionadas com a migração, incluindo a ajuda direta aos refugiados. A UE está presentemente a debater com a Turquia uma revisão da atribuição de fundos da UE, por forma a que um total de mil milhões de EUR possa estar disponível para ações relacionadas com os refugiados em 2015-16, incluindo o apoio às infraestruturas de serviços de saúde e ao ensino das crianças refugiadas na sua própria língua. Uma parte significativa deste financiamento será concedido através do Fundo Fiduciário «Madad» da UE para obter resultados mais rápidos. Paralelamente a este apoio financeiro substancial, a Comissão lançou um amplo diálogo com a Turquia sobre todas as vertentes da migração, incluindo o registo, a readmissão e o regresso, domínios em que a Turquia deve apresentar melhores resultados. O Plano de Ação UE-Turquia sobre a migração deve ser finalizado o mais rapidamente possível. Na Sérvia e na antiga República jugoslava da Macedónia, a inesperada chegada de dezenas de milhares de refugiados provenientes de outras regiões colocou as infraestruturas sob pressão extrema. Embora a grande prioridade consista em evitar que a situação se prolongue demasiado tempo, é evidente que estes países carecem de apoio duplo: ajuda e aconselhamento para desenvolver a gestão da migração e do apoio aos refugiados, mas também ajuda imediata para lidar com os refugiados que se encontram atualmente no seu território. A UE já atribuiu 78 milhões de EUR para 14 O nome árabe do fundo fiduciário é «Madad», que significa, aproximadamente, «prestar ajuda juntamente com outros». 10

melhorar os centros de acolhimento e os controlos nas fronteiras. Além desse montante, foram canalizados 1,7 milhões de EUR de ajuda humanitária desde julho. Um montante adicional de 17 milhões de EUR está a ser preparado pela Comissão, dado que o fluxo de refugiados através dos Balcãs Ocidentais não deverá parar a curto prazo. O Fundo Fiduciário de Emergência da União Europeia para a estabilidade e a luta contra as causas profundas da migração irregular e do fenómeno das pessoas deslocadas em África orientará o apoio para as deficiências estruturais da gestão das migrações. Este fundo contribuirá para fazer face a situações de crise nas regiões do Sael e do Lago Chade, no Corno de África e no Norte de África. O seu objetivo é ajudar a promover a estabilidade nessas regiões e contribuir para uma melhor gestão das migrações. Apenas dois Estados-Membros 15 confirmaram, até agora, a intenção de contribuir para aumentar o montante de 1,8 mil milhões de EUR já reunido a nível da UE. As contribuições dos Estados-Membros deverão completar o financiamento da UE. O predomínio das questões da migração chama justamente a atenção para a necessidade de reforçar o financiamento da UE neste domínio. Mas é também verdade que uma variante do apoio, tanto financeiro como operacional, pode já ser utilizada pelos Estados-Membros mais afetados. Nos casos em que for necessário reprogramar os planos existentes, esta opção foi criada precisamente para permitir que os Estados-Membros reajam a circunstâncias como a crise dos migrantes. É absolutamente necessário conseguir maior flexibilidade do quadro financeiro plurianual, a fim de permitir a reafetação de recursos financeiros limitados a estas áreas prioritárias. Embora os fundos estruturais funcionem numa perspetiva de longo prazo, podem também ser mobilizados para ajudar a resolver o desafio migratório, em termos de medidas de integração como a aprendizagem de línguas ou o cofinanciamento de infraestruturas essenciais, sociais e de alojamento e, em situações de urgência, de centros de acolhimento. O financiamento de curto prazo também está disponível: o fundo de auxílio às pessoas mais carenciadas, com o valor total de 3,8 mil milhões de EUR em 2014-20, já é utilizado para apoiar migrantes e refugiados na Bélgica, Espanha e Suécia. Pode cobrir a alimentação e o vestuário desde o primeiro dia, ou uma primeira ajuda à integração dos requerentes de asilo. É necessário que os Estados-Membros se empenhem no sentido de reprogramar os planos existentes, de forma a fazer face às novas prioridades. Ações prioritárias a realizar nos próximos seis meses Aumentar o financiamento de emergência para os Estados-Membros mais afetados em 100 milhões de EUR para 2015. A partir de 2015, aumentar os quadros de pessoal das três principais agências europeias com 120 lugares adicionais. Aumentar o financiamento de emergência para os Estados-Membros mais afetados e para a Frontex, EASO e Europol em 600 milhões de EUR em 2016. Os Estados-Membros devem restabelecer o financiamento à ajuda alimentar através do Programa Alimentar Mundial aos níveis de 2014. Além disso, 200 milhões de EUR de fundos da UE para ajuda humanitária serão mobilizados em 2015 para o apoio direto aos refugiados. Reforçar a ajuda humanitária em 300 milhões de EUR em 2016, a fim de contribuir para as necessidades essenciais dos refugiados, 15 França e Espanha (montantes a determinar). 11

designadamente alimentação e abrigos. Apoiar o Fundo Fiduciário para a Síria até mais de 500 milhões de EUR do orçamento da UE, que deverá ser completado pelos Estados-Membros. Rever a afetação de fundos da UE (até mil milhões de EUR) para ações ligadas aos refugiados na Turquia. Mobilizar 17 milhões de EUR para a Sérvia e a antiga República jugoslava da Macedónia. III.3 APLICAÇÃO DO DIREITO DA UE A Agenda Europeia da Migração assenta num princípio simples: ajudar os migrantes que carecem de proteção internacional e organizar o regresso aos países de origem dos migrantes que não têm o direito de permanecer no território da UE. Para aplicar esta política europeia da migração, é essencial que todos os Estados-Membros apliquem plenamente as normas comuns em matéria de asilo e migração irregular recentemente acordadas a nível da UE. Desde o início da década de 2000, a Comissão apresentou uma série de propostas para criar um sistema europeu comum de asilo (cf. Anexo VII). Tanto o Parlamento Europeu como o Conselho têm-nas adotado, uma após a outra. Temos em toda a Europa normas comuns relativas às condições de acolhimento dos requerentes de asilo, que respeitam a sua dignidade, bem como ao tratamento dos seus pedidos de asilo, e dispomos de critérios comuns a que os nossos sistemas judiciais independentes recorrem para determinar se as pessoas podem beneficiar de proteção internacional. O núcleo do sistema europeu comum de asilo é composto por cinco atos legislativos (Regulamento de Dublim, Diretiva dos procedimentos de asilo, Diretiva do estatuto de refugiado, Diretiva das condições de acolhimento e Regulamento Eurodac para a recolha de impressões digitais). Todos são muito recentes e os últimos só entraram em vigor em julho de 2015. O acompanhamento e registo da aplicação da legislação da UE neste domínio é insuficiente. A Comissão está determinada a utilizar todos os seus poderes para garantir que a legislação da UE em matéria de asilo e de migração é transposta e aplicada, tendo aberto atualmente mais uma série de 40 procedimentos de infração para este efeito (ver Anexo VII). A realidade é que a crise deste ano agravou-se devido ao incumprimento da legislação em vigor em domínios como as condições de acolhimento, a recolha de impressões digitais e o regresso. Deve ser dada especial atenção à Grécia, a fim de dar prioridade à normalização da situação e ao restabelecimento do sistema de Dublim nos próximos seis meses. Devido à sua posição geopolítica, a Grécia arcou com a pressão mais forte nos últimos meses. Esta situação vem juntar-se aos problemas persistentes de incumprimento das obrigações da legislação da UE por parte da Grécia. Desde 2011, na sequência de acórdãos do Tribunal Europeu dos Direitos do Homem e do Tribunal de Justiça da União Europeia, as transferências a título do Regulamento de Dublim para a Grécia foram suspensas, devido às deficiências persistentes do sistema de asilo do país que implicavam a violação dos direitos fundamentais das pessoas. A Grécia deve agora trabalhar no sentido de assegurar que o apoio disponível é utilizado para intervenções efetivas no terreno. Para o efeito, a Grécia deve maximizar os esforços para garantir, em especial: 12

a nomeação de pessoal adequado para o serviço de asilo e o serviço de acolhimento inicial, a fim de assegurar a gestão eficaz das fronteiras (filtrar, identificar, recolher impressões digitais) e um procedimento de asilo eficaz; o investimento necessário para dar resposta às necessidades de acolhimento dos fluxos migratórios mistos; em especial, a Grécia deverá maximizar os seus esforços para estabelecer capacidade de acolhimento suficiente, que responda às necessidades do atual afluxo e garanta instalações adequadas para as pessoas em processo de recolocação; o melhoramento dos procedimentos e sistemas de absorção dos fundos da UE; a existência de um sistema de regresso eficaz (regressos voluntários assistidos e regressos forçados). Ações prioritárias a realizar nos próximos seis meses Aplicação plena e rápida pelos Estados-Membros da legislação da UE no domínio do asilo e migração. Restabelecimento da normalidade na Grécia e adoção de todas as medidas necessárias para que as transferências a título do Regulamento de Dublim para o país possam ser retomadas nos próximos seis meses. IV. PRÓXIMAS MEDIDAS LEGISLATIVAS: CRIAR UM SISTEMA SEGURO QUE RESISTA À PROVA DO TEMPO As medidas de curto prazo necessárias para fazer face à crise imediata não constituem uma solução duradoura. O Tratado de Lisboa prevê a criação de um sistema comum de asilo precisamente por este motivo. Neste momento, não basta aplicarmos plenamente o que já foi acordado, mas é necessário acelerarmos os esforços para juntar os elementos em falta para obter um sistema verdadeiramente europeu. As políticas necessárias para gerir eficazmente a migração estão estreitamente interligadas. As insuficiências na fronteira externa levaram a uma grande pressão sobre o sistema de asilo. As deficiências da identificação e do registo à entrada minaram a confiança no sistema no seu conjunto. O reduzido número de regressos de migrantes que não reúnem as condições para permanecer na UE faz duvidar do valor das decisões em matéria de asilo. E, tal como foi demonstrado nas últimas semanas e meses, a incapacidade para resolver as causas profundas da migração ou atenuar a pressão no exterior da UE cria enormes dificuldades à União. São portanto necessárias medidas nos seguintes domínios: i) O sistema europeu comum de asilo constitui a garantia de que a Europa respeitará a sua obrigação de ajudar as pessoas que carecem de proteção internacional, de forma temporária ou permanente, bem como os direitos fundamentais dos migrantes. Isto deve continuar a ser o cerne da nossa ação. No entanto, a pressão sobre o sistema este ano revelou a necessidade de rever o Regulamento de Dublim 16, bem como assegurar a sua plena aplicação. Um sistema ordenado e equitativo será também aquele que prevê que os requerentes de asilo podem 16 Regulamento (UE) n.º 604/2013, de 26 de junho de 2013, que estabelece os critérios e mecanismos de determinação do Estado-Membro responsável pela análise de um pedido de proteção internacional apresentado num dos Estados-Membros por um nacional de um país terceiro ou por um apátrida (reformulação). 13

trabalhar: os Estados-Membros que aplicam o prazo máximo de 9 meses previsto nas normas em vigor poderiam comprometer-se imediatamente a permitir o acesso ao mercado de trabalho dos requerentes de asilo que chegassem devido ao mecanismo de recolocação. Além disso, os procedimentos morosos e complexos prejudicam a credibilidade do sistema e representam uma incerteza para todos: a criação de um sistema da UE de reconhecimento de países de origem seguros para efeito dos procedimentos de asilo, como a Comissão propôs para os países dos Balcãs Ocidentais e a Turquia, será um passo importante para ajudar a distinguir os mais carenciados. Parte deste trabalho consiste em garantir que a União consegue dar resposta caso se repitam situações de pressão excecional como a deste ano: foi por este motivo que a Comissão propôs, além das duas propostas de recolocação de emergência, uma alteração para instituir um mecanismo que permita a recolocação das pessoas com manifesta necessidade de proteção internacional em situações de crise que comprometem a aplicação do sistema de Dublim. A proposta 17 deve ser adotada com urgência. ii) Parte da credibilidade do sistema depende da certeza de que as pessoas que não podem beneficiar de proteção internacional são repatriadas para os países de origem. A aplicação integral das medidas enunciadas no recente Plano de Ação da Comissão sobre o regresso restaura a credibilidade do sistema da UE neste domínio 18. Para o efeito, é necessária uma intervenção dupla, tanto a nível da UE sob a forma de um melhor intercâmbio de informações, de mais recursos europeus e nacionais, do reforço do papel da Frontex e de nova ênfase na readmissão nas relações com os países terceiros como a nível nacional, a fim de garantir que as normas em vigor são efetivamente aplicadas e as decisões de regresso efetivamente executadas. iii) A UE não pode ignorar a realidade dos desafios que se colocam hoje em dia aos Estados-Membros que gerem as fronteiras externas da UE. As fronteiras externas continuam a ser o ponto mais importante para determinar a estabilidade da política de asilo e de migração no seu conjunto. É uma fronteira externa sólida, que nos permite dispensar as nossas fronteiras internas no espaço Schengen e garantir a livre circulação das pessoas. Com efeito, temos de cooperar mais estreitamente para gerir as fronteiras externas. Isto implica reforçar a Frontex e o seu mandato, mas também desenvolver uma força plenamente operacional, a Guarda Europeia Costeira e de Fronteiras que contribua para uma melhor proteção das fronteiras externas e o reforço da capacidade da UE para mobilizar recursos rapidamente em caso de crise. iv) Um sistema ordenado e equitativo de gestão da migração deve também implicar uma mudança de perspetiva, passando a tratar os dossiês dos migrantes antes de fazerem a perigosa viagem para a Europa quer os que provavelmente podem beneficiar de proteção internacional, quer os que procuram beneficiar dos regimes de migração legal, quer ainda aqueles determinados a enfrentar os perigos da viagem para a Europa mesmo que seja muito provável o seu regresso forçado ao país de origem. Para ser eficaz, a abordagem deve filiar-se na tradição de ajuda humanitária da Europa, através de um sólido sistema de reinstalação à escala da União. Com base na experiência do regime atualmente em vigor, e tal como estabelecido na Agenda Europeia da Migração, a Comissão apresentará uma proposta de sistema estruturado que preveja uma abordagem coletiva da reinstalação em momentos de grave crise de refugiados. Uma abordagem mais coerente e a congregação dos esforços da UE seria um sinal de que a União está preparada para responder às necessidades. Também se 17 18 COM(2015) 450 de 9 de setembro de 2015. COM(2015) 453 de 9 de setembro de 2015. 14

pretende mostrar aos refugiados que a melhor garantia é a utilização dos canais estabelecidos pelo ACNUR. Para o efeito, é necessário empenho para apoiar medidas que garantem que os migrantes que aguardam o tratamento dos pedidos são recebidos em condições adequadas e que os seus direitos são plenamente respeitados, tão perto do lugar de origem quanto possível. (v) Por último, a abordagem de longo prazo deve incluir a abertura de vias de migração legal. Este elemento faz parte da criação de um sistema sólido de gestão da migração, que é essencial se queremos que a migração deixe de ser um problema a resolver e se torne um recurso bem gerido num continente com graves problemas demográficos. Principais ações da Comissão até março de 2016 Medidas ambiciosas no sentido de criar uma Guarda Europeia Costeira e de Fronteiras e de ampliar o mandato da Frontex (dezembro de 2015) Pacote da migração legal, incluindo a revisão da Diretiva Cartão Azul (março de 2016) Nova reforma do Regulamento de Dublim (março de 2016) Proposta de um sistema estruturado em matéria de reinstalação (março de 2016) Estratégia atualizada sobre o tráfico de seres humanos (março de 2016) V. CONCLUSÃO Desde o início do ano, cerca de 500 000 pessoas conseguiram chegar à Europa, uma tendência que deverá continuar. A Comissão Europeia tem vindo a trabalhar sistemática e continuadamente para dar uma resposta europeia coordenada no domínio dos refugiados e da migração. Avançámos muito num curto espaço de tempo. Os Chefes de Estado e de Governo reunidos no Conselho Europeu de hoje devem agora fomentar estes esforços a nível nacional, mediante a aprovação das prioridades assinaladas e da sua imediata aplicação. Lista de anexos I. Ações prioritárias no quadro da Agenda Europeia da Migração a realizar nos próximos seis meses II. Equipas de apoio à gestão da migração destacadas para os centros de registo III. Mecanismo das equipas de intervenção rápida nas fronteiras IV. Apoio financeiro aos Estados-Membros proveniente do Fundo para o Asilo, Migração e Integração e do Fundo para a Segurança Interna V. Contribuições dos Estados-Membros e da Comissão para o Programa Alimentar Mundial VI. Fundo Fiduciário Regional da UE em resposta à crise síria («Fundo Madad») VII. Aplicação do sistema europeu comum de asilo 15