A MUNICIPALIZAÇÃO DO ENSINO FUNDAMENTAL E SEU IMPACTO SOBRE A PROFICIÊNCIA NO BRASIL

A MUNICIPALIZAÇÃO DO ENSINO FUNDAMENTAL E SEU IMPACTO SOBRE A PROFICIÊNCIA NO BRASIL Maria Carolina Leme EESP/FGV Ricardo Paredes Universidad Catolica de Chile André Portela Souza EESP/FGV Como se sabe, a qualidade da educação pública brasileira é muito baixa em relação a demais países da OCDE ou mesmo países com rendas per capitas semelhantes ao Brasil, como México e Argentina. De um lado, isto é resultado de um longo descaso histórico com a educação, e de outro, é uma conseqüência da expansão rápida e desorganizada do acesso ao ensino fundamental que ocorreu nas duas últimas décadas. Concomitante a universalização do ensino fundamental, ocorreu o processo de municipalização da sua gestão. A descentralização de um sistema educacional é vista por muitos como uma forma de gestão capaz de lidar com um sistema em expansão de modo a oferecer uma educação de melhor qualidade comparada a um sistema centralizado. Argumenta-se que um sistema descentralizado torna a sua gestão mais flexível e transparente, aprimora a sua governança e accountability e promove a participação da família e da comunidade no processo educativo dos seus filhos. No Brasil, a descentralização está associada à transferência, total ou parcial, do controle do ensino fundamental dos estados para os municípios. Ao longo doa anos 90 várias mudanças institucionais consolidaram este processo 1. Entre elas, a criação do Fundo nacional para o Desenvolvimento do Ensino Fundamental (FUNDEF) é de crucial importância ao criar incentivos e induzir os municípios a atrair alunos para o sistema educacional público. Um grande volume de recursos foram gastos neste processo e poucos estudos foram feitos para avaliar a sua efetividade. O objetivo deste capítulo é avaliar o impacto do processo de municipalização do ensino fundamental sobre a proficiência de matemática e português dos alunos da quarta série do ensino fundamental. Esta análise é feita comparando as diferenças nas proficiências de dois grupos de alunos: aqueles que estudam em escolas estaduais e aqueles que estudam em escolas que eram estaduais e foram transferidas para a gestão municipal. 1 Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional 9394/96, Emenda Constitucional 14/96 (FUNDEF), Lei 9424/96 and Decreto Federal 2264/97 são as mais importantes. 1

Como na maior parte do mundo, o desempenho escolar dos alunos brasileiros depende em grande medida das características familiares, principalmente a educação dos pais. Porém, depende em parte também de recursos econômicos e fatores institucionais: tamanho de sala de aula; jornada escolar; acesso a livros, bibliotecas e computadores; qualidade e experiência dos professores, métodos de ensino adequados, etc. (e.g., Fuller, 1990; Fuller and Clarke, 1994 and Hanushek, 1995). Estes recursos e fatores estão intimamente ligados á gestão escolar e, conseqüentemente, ao sistema educacional no qual estão inseridos. No Brasil, as escolas públicas estão sob gestão ou controle do governo federal, estadual ou municipal, que correspondem aos três níveis hierárquicos de descentralização. Em geral, a pesquisa sobre o impacto da descentralização do ensino público no Brasil tem duas abordagens: A primeira são estudos de casos (Gil and Arelano, 2004, Araújo, 2005, Oliveira 1999, Oliveira, 1997, Pinto 2000). A partir deles podem-se tirar duas lições importantes: no processo brasileiro ocorreu uma a ausência de coordenação entre estados e municípios que resultou numa verdadeira confusão de políticas pedagógicas; e também levou a uma ausência de economias de escala que tornou o sistema desnecessariamente caro. A outra abordagem são os estudos quantitativos que, usando métodos estatísticos e econométricos, buscam inferir o impacto no desempenho escolar de diversos fatores associados à família, escola e comunidade. Desempenho escolar é geralmente medido como anos de escolaridade, taxas de matrícula ou abandono, distorção idade-série e, mais recentemente, notas de exames nacionais de proficiência. Em geral eles demonstram a importância do background familiar e de alguns poucos fatores associados à gestão escolar (e.g., Barros, Mendonça, Santos and Quintaes (2001), Albernaz, Ferreira and Franco (2002), Riani (2004)). Em todos eles os elementos de gestão são tratados como fatores isolados (experiência do professor, salário do professor, tamanho de classe, uso de livro didáticos, etc.). A sua vantagem é que se pode descobrir com isto que fatores isoladamente estão mais intimamente ligados à performance escolar. Por outro lado, quando não se encontra nenhum fator isolado como o mais importante (como é na maioria dos casos), não se sabe dizer se fatores institucionais ou de gestão são importantes no seu conjunto. E é precisamente disto que se trata o debate de centralização vs. descentralização. Existem apenas dois estudos que tratam quantitativamente do impacto da municipalização no Brasil. Os estudos de D Atri (2007) e Madeira (2007). O primeiro, utilizando dados agragados por municípios dos Censos Escolares, analisa o impacto do FUNDEF sobre a taxa de matrícula, taxa de abandono e distorção idade-série comparando dois períodos distintos; antes do FUNDEF (1998) e depois do FUNDEF (2004). Controlando por características dos alunos e escolas, DÁtri encontra que os alunos em escolas municipais apresentam performances mais baixas que os alunos em escolas estaduais. Adicionalmente, a 2

autora demonstra que o pior desempenho das escolas municipais está mais associado à expansão do próprio sistema (novas escolas) que à migração de alunos de escolas estaduais para municipais. Madeira (2007) restringe sua análise para o estado de São Paulo, onde ele obtém dados administrativos do sistema escolar. São Paulo foi um dos estados onde a migração das escolas estaduais para os municípios ocorreu de forma mais acentuada. Utilizando os dados de 1996 a 2003 ele analisa o impacto da municipalização sobre o abandono, matrícula e distorção idade-série, bem como sobre o uso de insumos como horas em sala de aula, tamanho da classe e utilização de equipamentos. Os resultados são ambíguos: ele encontra resultados positivos para uso de insumos, mas negativos para a performance escolar, confirmando os resultados de DÁtri. Os resultados de ambos os trabalhos são muito interessantes e servem de ponto de partida para este estudo. Primeiro, este capítulo estende a análise para o impacto sobre a proficiência escolar. Segundo, aprimora a análise ao controlar por características não-observáveis das escolas que os estudos anteriores, principalmente de DÁtri, não leva em conta. Podem existir características não observáveis pelo analista nas escolas (e.g., motivação e dedicação dos gestores e professores, normas sociais da comunidade, etc.) que determinam o desempenho escolar e estão associadas a forma de gestão municipal ou estadual. Ao não se considerar estes fatores, os resultados podem estar enviesados. Para tanto, utiliza-se um painel de escolas que permite comparar os resultados dos alunos antes e depois da municipalização. A Municipalização em Números Administrativamente, o ensino fundamental brasileiro possui escolas privadas e públicas. As escolas públicas estão sob a gestão do governo federal, estadual ou municipal. A Tabela 1 abaixo apresenta os números de matrículas do ensino fundamental entre 1991e 2007 totais e por dependências administrativas. 3

40 35 30 25 20 15 10 5 0. Tabela 1 Número de Matrículas no Ensino Fundamental - Total e por Dependência Administrativa (Milhões) Total Estaduais Municipais Privadas 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 Havia cerca de 29 milhões de alunos matriculados no ensino fundamental em 1991. Ocorre uma expansão das mesmas até 1999, quando as matrículas atingem 36 milhões de aluno e um pequeno declínio a partir daí, alcançando 32 milhões em 2007. A grande maioria dos alunos está matriculada em escolas públicas estaduais e municipais. Nota-se que as matrículas em escolas privadas permanecem estáveis ao longo do período em pouco mais de 3 milhões de alunos. Assim, a expansão dos anos 90 se deve quase que integralmente às escolas públicas estaduais e municipais. Nestas, cerca de 25 milhões de alunos estavam matriculados em 1991, chegando a mais de 32 milhões em 1999, e reduzindo-se a cerca de 29 milhões em 2007. Em 1991, haviam cerca 16,7 milhões de alunos nas escolas estaduais e 8,7 milhões nas municipais. Em 2007 estes números passam para 11,3 e 17,6 milhões de alunos nas estaduais e municipais, respectivamente. Ou seja, ao longo deste período a rede municipal do ensino fundamental incorporou 8,8 milhões de novas matrículas. O processo de municipalização do ensino fundamental se constituiu de transferências tanto de novas matrículas quanto de matrículas existentes das escolas estaduais para as escolas municipais. A Tabela 2 abaixo apresenta a participação relativa das matrículas estaduais, municipais e privadas em relação às matrículas totais no ensino fundamental entre 1991 a 2007. Tabela 2 4

70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% Participação das Matrículas em Escolas Privadas e Públicas Estaduais e Municipais em Relação às Matrículas Totais do Ensino Fundamental 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 Estaduais Municipais Privadas Do total das matrículas do ensino fundamental, 58% eram nas escolas estaduais e 30% nas municipais em 1991. A partir de 1996 inicia-se um processo de redução da participação das matrículas estaduais e aumento das municipais, quando em 1999 os municípios passam a ter a maioria das matrículas, alcançando cerca de 55% em 2007 em relação a 33% das estaduais neste mesmo ano. É importante salientar que as matrículas nas escolas privadas permanecem estáveis em 10% neste período. As Tabelas 1 e 2 mostram um fenômeno bem claro: ao longo do final dos anos 90 e início dos anos 2000 ocorre uma expansão das matrículas em escolas municipais em detrimento das escolas estaduais. Este processo de descentralização ocorre concomitantemente com a redução do número de estabelecimentos do ensino fundamental. A tabela 3 abaixo apresenta os números de estabelecimentos totais e de escolas estaduais e municipais entre 1991 e 2007. 5

Tabela 3 Número de Estabelecimentos do Ensino Fundamental - Total, Escolas Estaduais e Escolas Municipais (em milhares) Milhares 250 200 150 100 Total Estaduais Municipais 50 0 1991 1993 1995 1997 1999 2001 2003 2005 2007 Com efeito, existiam cerca de 200 mil estabelecimentos de ensino fundamental em 1991. Este número se reduz para cerca de 150 mil em 2007. Curiosamente, tanto o número de estabelecimentos estaduais quanto de municipais se reduzem no período. Como se explica então a expansão das matrículas em escolas municipais? A resposta está no número de turmas. Ao mesmo tempo em que se reduzia o número de estabelecimentos, em geral de escolas pequenas, se concentrava alunos em escolas maiores onde se ampliava o número de turmas. A Tabela 4 abaixo apresenta estas tendências. Tabela 4 Milhares 1400 1200 1000 800 600 400 200 0 Número de Turmas do Ensino Fundamental- Total, Escolas Estaduais e Escolas Municipais (em milhares) 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 Total Estaduais Municipais 6

Enquanto o número total de turmas permanece relativamente estável ao longo do período de 1997 a 2007, o número de turmas nas escolas estaduais do ensino fundamental se reduz em cerca de 30% (de 600 mil a 400 mil) e o total de turmas nas escolas municipais aumenta em cerca de 53% (de 470 mil a 720 mil). Isto acarreta um aumento do número médio de turmas por escolas municipais (de 3,5 turmas/estabelecimento em 1997 para 5,3 em 2007) de tal magnitude que não provoca um aumento do número de alunos por turma. De fato, o número médio de matrículas por turma nas escolas municipais era de 26,3 em 1997, alcança 27,2 em 2001 e se reduz para 24,3 em 2007. O objetivo deste capítulo não é estudar as causas deste movimento de municipalização, mas sim, saber que conseqüências ele têm sobre a proficiência escolar dos alunos destas redes. A tabela 5 abaixo apresenta exatamente estas tendências Utilizando dados dos SAEB s. A escala do SAEB vai de zero a 250. O nível satisfatório para a quarta série em matemática é??? e em português e????. Vê-se na Tabela 5 que os resultados de proficiência dos alunos da quarta série ao longo dos anos de 1997 a 2005 (anos com dados em proficiência) mostram que aqueles alunos em escolas privadas tem um desempenho melhor que os das escolas públicas. Dentro do sistema público, os alunos em escolas estaduais apresentam um desempenho melhor que os das municipais, cerca de 2% a mais, embora não seja estatisticamente significante. Tabela 5 Proficiência: SAEB 4ª Série Matemática Português 1997 1999 2001 2003 2005 1997 1999 2001 2003 2005 Estadual 178,8 173,0 172,8 176,9 177,7 174,4 159,8 162,0 168,1 168,5 (37,2) (36,3) (39,9) (40,2) (42,2) (39,8) (38,8) (43,3) (42,8) (41,0) Municipal 174,9 169,4 165,9 171,3 172,5 170,5 156,2 155,2 164,5 163,8 (36,4) (35,2) (38,8) (39,1) (41,7) (37,7) (37,6) (42,7) (42,1) (40,7) Privada 225,1 217,6 223,8 225,1 227,8 219,2 208,9 209,7 215,2 213,9 (49,3) (44,0) (48,1) (45,9) (47,6) (50,5) (48,5) (48,0) (45,4) (43,6) Total 189,0 183,7 185,8 190,7 193,6 184,4 171,9 174,0 182,2 182,9 (45,4) (43,5) (49,3) (48,2) (50,9) (46,7) (47,2) (50,6) (49,1) (47,7) Desvio padrão em parênteses Comparando-se as proficiências médias entre 1997 e 2005, percebe-se que praticamente não há uma mudança significativa ao longo do tempo, seja no agregado total, seja por dependência administrativa. Nas escolas municipais, ocorre um leve declínio em matemática (de 175 para 172) e um declínio mais significante em português (de 170 para 164). Será que estes movimentos foram devidos à municipalização? Claro que a evolução das proficiências médias ao longo do tempo depende de diversos fatores associados às escolas, aos professores e gestores, aos alunos e suas famílias, etc. O exercício deste capítulo 7

consiste precisamente em separar o efeito da municipalização dos demais fatores associados a esta evolução. O Efeito da Municipalização Chama-se aqui o efeito da municipalização o impacto que a gestão municipal tem sobre a proficiência média dos alunos. Não se busca saber qual o mecanismo particular de gestão ou instrumento de política que está sob o controle do gestor municipal que mais afeta a proficiência. Nesta primeira análise do tema, busca-se apenas saber se existe diferença em desempenho para os alunos caso estes estejam sob uma gestão descentralizada em contraposição a uma gestão centralizada. O exercício ideal seria comparar os mesmos alunos em duas situações diferentes: uma, os alunos estarem sob uma gestão descentralizada e, outra, tudo mais igual exceto que os alunos estarem sob uma gestão centralizada. Em outras palavras, busca-se comparar uma situação observada com outra situação contra factual: Como estariam os alunos que estão sob a gestão municipal caso não estivessem sob esta gestão? A diferença entre estas duas situações é o que se chama de efeito da descentralização que, neste estudo em particular, é o efeito da municipalização. Como não se podem observar estas duas situações ao mesmo tempo, temse que construir este contra factual a partir de dados observados de diferentes alunos e escolas ao longo do tempo. O desafio está em encontrar um grupo de alunos e escolas que sejam muito parecidos com os alunos das escolas municipais, mas não estejam sob a gestão municipal. Felizmente, as bases de dados dos SAEB s e Prova Brasil permitem a construção deste contra factual. Como se sabe, o SAEB é uma amostra aleatória e estratificada de escolas representativa aos níveis de redes e estados que ocorreram nos anos 1997, 1999, 2001, 2003 e 2005. A Prova Brasil é o exame de proficiência obrigatório a todas as escolas públicas que ocorreu em 2005. O primeiro passo consiste em construir um painel de escolas onde se localiza a mesma escola pública nos dois bancos de dados, ou seja, num dado SAEB e na Prova Brasil. Dessa forma constroem-se painéis de escolas por pares de anos (1997 e 2005; 1999 e 2005; 2001 e 2005; e 2003 e 2005). Uma vez construído o painel de escolas públicas do ensino fundamental por pares de anos, classificam-se elas em grupos de escolas estaduais e municipais em cada no inicial (1997, 1999, 2001 ou 2003) e final (2005). Assim, são formados três grupos de escolas: (i) as escolas que no ano inicial eram estaduais e permaneceram estaduais no ano final (E-E); (ii) aquelas que eram municipais e permaneceram municipais (M-M); e (iii) aquelas que eram estaduais e passaram a ser municipais (E-M), ou seja, as que transitaram de um sistema centralizado para um sistema descentralizado. Também tem uma quarta possibilidade, qual seja, escolas que eram municipais e passam a ser estaduais. Esta transição 8

praticamente não existiu e na prática não encontramos nenhum caso deste no banco de dados. É importante salientar que cada escola no painel é observada em dois pontos no tempo. Entre as escolas que transitaram da gestão estadual para a municipal não se sabe o momento exato desta transição e, portanto, por quanto tempo elas estão expostas à descentralização. O efeito da municipalização aqui estimado se refere ao efeito médio deste grupo de escolas que transitaram em comparação àquelas escolas que permaneceram na gestão estadual, sem levar em conta o tempo de exposição à gestão municipal. A Tabela 6 abaixo apresenta os números de escolas que compõem este painel. As linhas apresentam os números de escolas por ano de SAEB que foram encontradas e pareadas na Prova Brasil de 2005. Assim, por exemplo, no ano de 1997 foram encontradas 460 escolas que estavam na Prova Brasil de 2005 e também no SAEB de 1997. Elas correspondem a 55% da amostra de escolas públicas do SAEB de 1997. Destas, 216 eram estaduais em 1997 e em 2005, 233 eram municipais em 1997 e 2005 e oito eram estaduais em 1997 e municipais em 2005. As colunas, por sua vez, indicam os números de escolas por grupos de pares de gestão. Assim, o painel em seu conjunto é composto de 4966 escolas, das quais 2184 formam o grupo estadual-estadual, 2628 formam o grupo municipal-municipal, 122 escolas formam o grupo de transição estadual-municipal e 22 o grupo de transição no sentido contrário. Ao todo, o painel representa uma sub-amostra dos SAEB s correspondente a 62% das escolas das amostras totais. Tabela 6 Painel de Escolas Públicas E-E E-M M-M M-E Total %Total 1997 216 8 233 3 460 55% 1999 554 43 738 6 1341 48% 2001 670 50 859 9 1588 67% 2003 744 21 798 4 1577 78% 2184 122 2628 22 4966 62% A Tabela 7 abaixo apresenta os números de estudantes das escolas que compõem o painel e o percentual deles em relação ao total de alunos das amostras dos SAEB s. Tabela 7 Números de Estudantes do Painel de escolas E-E M-M E-M % TOTAL 1997 6095 5560 219 70,0% 1999 4015 5065 346 62,3% 2001 12764 16176 866 76,7% 2003 13045 14462 322 84,6% 9

Os Resultados Como dito anteriormente, o exercício envolve comparar as mudanças das proficiências médias das escolas que fazem parte do grupo que transitou do estado para o município, o grupo de tratamento, com as mudanças das proficiências médias daquelas que permaneceram sob a gestão estadual, o grupo de controle. Dada as limitações das bases de dados utilizadas, isto compreende comparar as 73 escolas do grupo de tratamento (E-M) com as 1650 escolas do grupo de comparação (E-E). Pode ser que os dois grupos sejam tão díspares entre si que não faça sentido esta comparação. Para averiguar esta possibilidade, inicialmente faz-se uma inspeção das principais características destes grupos de escolas. Para efeito de completude, também se apresentam as características médias das escolas do grupo M-M. A Tabela 8 abaixo apresenta as proficiências médias das escolas em matemática e português dos alunos da 4ª série do ensino fundamental por grupo e ano de SAEB. Nota-se que em todos os anos as diferenças de proficiências médias são muito pequenas na maioria dos casos. Com efeito, elas não têm diferenças estatísticas entre si, como em 2003, quando as escolas que permaneceram estaduais entre 2003 e 2005 tiveram um desempenho superior em português de 11 pontos e de 4 pontos em matemática. Assim, grosso modo, os grupos de tratamento e controle não parecem diferir muito quanto ao desempenho dos alunos antes da ocorrência do tratamento, qual seja, a municipalização. Tabela 8 Proficiência Média - SAEB 4a. Série 1997 1999 2001 2003 Matemática E-M 173.32 175.39 175.87 168.7 M-M 174.17 171.96 166.69 169.08 E-E 177.08 173.43 169.37 173.02 Português E-M 176.88 166.77 161.88 155.08 M-M 170.67 160.64 156.15 162.3 E-E 173.48 162.01 159.11 166.11 O perfil médio sócio-econômico dos alunos em ambos os grupos são apresentados na Tabela 9 a seguir. 10

Tabela 9 Perfil Médio dos Alunos 1997 1999 2001 2003 E-E E-M E-E E-M E-E E-M E-E E-M Estudantes com 10 ou 11 anos 51.8% 48.1% 50.1% 55.3% 59.4% 58.0% 65.6% 66.9% Estudantes Brancos ou Amarelos 44.9% 40.6% 45.4% 43.9% 42.3% 41.0% 39.3% 35.9% Mãe com Ensino Médio ou mais 18.9% 16.5% 14.5% 18.9% 18.4% 18.3% 21.1% 16.3% Pai com Ensino Médio ou mais 15.5% 15.9% 12.0% 12.0% 18.5% 17.5% 18.6% 15.1% A maior diferença entre os dois grupos de escolas está na escolaridade dos diretores de escola. As escolas que migraram de sistema tem uma proporção significativamente menor de diretores com curso superior ou mais Nas demais dimensões de idade e escolaridade dos pais, não existem diferenças estatisticamente significantes entre as médias dos dois grupos. Também não se observam grandes diferenças nas dimensões sócioeconômicas selecionadas entre os dois grupos de escolas depois da municipalização. A Tabela 10 apresenta estas médias para o ano de 2005 separadamente por ano do painel. Tabela 10 Perfil Médio dos Alunos e Diretor das Escolas 1997 1999 2001 2003 E-E E-M E-E E-M E-E E-M E-E E-M Estudantes com 10 ou 11 anos 69,2% 69,6% 67,3% 66,8% 67,6% 67,1% 69,4% 67,1% Estudantes Brancos ou Amarelos 31,9% 29,2% 33,1% 30,3% 33,6% 32,8% 35,0% 31,4% Mãe com Ensino Médio ou mais 27,8% 21,7% 23,9% 22,1% 24,8% 22,1% 24,4% 16,2% Pai com Ensino Médio ou mais 24,8% 23,7% 24,0% 21,4% 21,6% 21,8% 21,3% 20,9% Diretor da Escola com Colegial ou mais 69,2% 69,6% 67,3% 66,8% 67,6% 67,1% 69,4% 67,1% As escolas do grupo de tratamento apresentam um perfil dos alunos semelhantes ao do grupo de controle, ainda que com maior presença de nãobrancos nas escolas que se tornaram municipais, mas a maior diferença é de 3.6 p.p. e da menor porcentagem de mães com ensino médio, ou superior em que a diferença chega a 8.2 p.p em 2003. Também a porcentagem de pais com ensino médio ou superior também é menor neste grupo, com exceção de 2001. Em seu conjunto, as Tabelas 8, 9, e 10 apresentam um quadro de alunos muito semelhantes tanto em desempenho quanto em perfil sócio-econômico entre os grupos de tratamento e controle. Como se tem poucas observações de escolas no grupo de tratamento, a análise do impacto será feita agregando-se todos os pares de anos ou coortes. Os resultados dos anos 1997, 1999, 2001 e 2003 são os anos anteriores à municipalização (das escolas) e o ano 2005 é o ano posterior à municipalização. A Tabela 11 apresenta a distribuição regional dos grupos de escolas. 11

Tabela 11 Distribuição Regional dos Grupos de Escolas Região EE EM MM Norte 0,24 0,10 0,18 Nordeste 0,32 0,41 0,39 Sudeste 0,13 0,28 0,16 Sul 0,15 0,19 0,14 Centro Oeste 0,15 0,03 0,12 A maior parte das escolas que transitaram do estado para os municípios no painel em estudo se encontra na região nordestes, seguida da região sudeste. O impacto geral da municipalização é obtido comparando-se as mudanças de proficiências do grupo de tratamento com as do grupo de controle. A suposição adotada é que o que aconteceria, em média, com as escolas municipalizadas, foi o que aconteceu, em média, com as escolas não municipalizadas caso as escolas municipalizadas não tivessem sido municipalizadas. A Tabela 12 abaixo apresenta os resultados médios dos exames de proficiência dos SAEB e Prova Brasil dos alunos da 4ª Série do ensino fundamental. A nota SAEB é a média das notas por escolas dos anos 1997, 1999, 2001 e 2003. A nota Prova Brasil é a média das notas por escolas em 2005. Os resultados são apresentados separadamente para Matemática e Português. As escolas municipalizadas, antes da municipalização, tinham uma proficiência média em matemática de 175,61. Depois de serem municipalizadas, elas obtiveram uma média de 180,03. Assim, houve um incremento de 4,42 pontos na escala de proficiência de matemática. Obviamente, este aumento pode ter se devido à tanto municipalização quanto a uma série de outros fatores que intervieram neste período. Se todos estes fatores adicionais explicam a mudança das proficiências das escolas estaduais, o contra factual seria que as escolas municipais, caso não tivessem sido municipalizadas, teriam um incremento de 4,78 pontos em matemática. Assim, o efeito da municipalização é o estimador de diferença em diferença de -0,36 (= 4,42 4,78) para matemática e de 0,46 (=6,61 6,14) para português. Ou seja, o efeito da municipalização sobre a proficiência dos alunos da 4ª série do ensino fundamental é praticamente nulo. Tabela 12 Resultados Médios dos Exames de Proficiência 4ª Série E-E E-M M-M Matemática SAEB 173,77 175,61 170,21 12

Prova Brasil 178,55 180,03 174,79 Diferença 4,78 4,42 4,58 Dif. - Dif. -0,36 Português SAEB 165,96 165,52 162,38 Prova Brasil 172,10 172,13 167,77 Diferença 6,14 6,61 5,39 Dif. - Dif. 0,46 Os resultados da Tabela 12 são médias não-condicionais, ou seja, médias das notas das escolas sem controlar por demais fatores que afetam as proficiências dos alunos. Para isolar de fato o efeito da municipalização, requer-se controlar por estes fatores adicionais. Alguns fatores são observados nos dados, como características dos alunos (idade, cor, gênero) e das famílias (educação do pai e educação da mãe). Além disso, como o painel é formado pelas mesmas escolas ao longo do tempo, pode-se comparar uma escola com ela mesma. Ao se obter a diferença de proficiência média de uma escola entre dois pontos no tempo, eliminam-se todos aqueles fatores peculiares àquela escola e fixos no tempo que influenciam o desempenho médio dos alunos. No jargão de econometria, controlase o efeito fixo da escola. Dessa forma, consegue-se controlar os fatores observados que variam ao longo do tempo (idade, gênero, cor e educação dos pais) e todos os fatores não-observados que não variam ao longo do tempo. Obtendo-se estas diferenças por escolas, calculando-se as médias dessas diferenças por grupos de tratamento e controle e construindo por fim a diferença dessas médias das diferenças dos grupos, obtém-se o estimador de diferenças em diferenças com efeito fixo da escola. Este é o estimador do efeito da municipalização que é apresentado na Tabela 13 abaixo. Tabela 13 Efetio da Municipalização - Estimador de Diferenças em Diferenças com Efeito Fixo da Escola Matemática Português Dif.-Dif -1,207-0,04 Desvio Padrão 0,997 1,067 Os resultados da Tabela 13 mostram que, depois de controlar pelos demais fatores que afetam as mudanças das proficiências ao longo do tempo, ainda assim o efeito da municipalização é negligenciável. Embora os pontos estimados sejam negativos tanto para Matemática quanto para Português, eles não estatisticamente diferentes de zero. Conclusões 13

This paper analyses the impact of the decentralization of educational system that is taking place in Brazil in the last decade, as a result of several laws that encourage municipalities to invest in fundamental education. This process take several forms: increase in the number of students attending pre existent schools, construction of new schools and the migration of schools previously under the state control to the municipalities. During this same period the Brazilian government started to evaluate the students: first with SAEB for a sample of schools and more recently Prova Brazil, for the universe of public schools. With these tests we can follow several public schools in two points in time the year of SAEB and later in Prova Brasil and create an experimental group of schools that were under state control in the SAEB exam and have migrated to the municipality control by the time of Prova Brasil, and a control group of schools that were under the state system all the time. Comparing ex ante the students in these two groups we observe that the results in terms of the proficiency tests were very similar as they were in their personal characteristics: similar proportion of boys and girls, of whites and non whites, about the same age and parents schooling. Comparing ex post we observe that the change in the proficiency results of the two groups, the DID estimator is not significant except for the reading test of the first SAEB exam when the control group, the schools that have remained under the states control, performed better. For the math test the DID estimators were not significant. 14

7. References Albernaz, A. Ferreira F, Franco C (2002) Qualidade e equidade no ensino fundamental brasileiro. PPE v 32 no 3, dez. D Atri, F (2007), Municipalização Do Ensino Fundamental da Rede Pública. Os impactos sobre o desempenho escolar. Fundação Getúlio Vargas, Escola de Economia de São Paulo. Araújo, G,C. Município, Federação e Educação História das Instituições e das Idéias Políticas No Brasil, tese de doutorado Faculdade de Educação da Universidade de São Paulo. Barros, R.P., Mendonça R, Santos, D. S. Quintaes, G. (2001) Determinantes do desempenho Educacional no Brasil, PPE v 31 no 1. Fuller, B (1990). Raising School Quality in Developing Countries: What Investments Boosts Learning? Discussion Paper 76. Washington: World Bank. Fuller, B and P. Clarke (1994). Raising School Effects While Ignoring Cultura, Local Conditions and the Influence of Classroom Tools, Rules and Pedagogy. Review of Educational Research 64(1):119-157. Gil, J. Arellano, L (2004) Municipalização do Ensino Brasileiro, in Gil, J. Educação Municipal, Estação Palavra, Ubatuba. Hanushek, E (1995). Interpreting Recent Research on Schooling in Developing Countries. World Bank Research Observer 10(2): 227-46. Maderia, R. (2007) The Effect of Descentralization on Schooling: Evidence from São Paulo State s Education Reform, Mimeo FEA-USP. Oliveira, C. (1999) Municipalização do Ensino no Brasil. Belo Horizonte, Aut~entica. Oliveira, R.P (1997) A Municipalização do Ensino no Brasil in Oliveira, D. Gestão Democrática da educação. Editora Vozes Petrópolis, R.J. Pinto, J. M. (2000) Os Recursos para Educação no Brasil no Contexto das Finanças Públicas. Editora plana, Brasília. Riani, J.L.R. (2004) Impacto dos fatores Familiares, Escolares e Comunitários na Probabilidade de Cursar a Escola na Idade Adequada no Ensino Fundamental e Médio. XIV Encontro Nacional de estudos populacionais, ABEP, MG. 15