1 PARECER N 1163/2010 REQUERENTE: CAADHAP ASSUNTO: Consulta sobre aplicação da Resolução nº 420/09 CONAMA no processo de licenciamento urbano ambiental do Município. Abordagem restrita à etapa de AVALIAÇÃO PRELIMINAR de indícios de contaminação do solo. A consulta foi solicitada em reunião realizada na Secretaria Municipal do Meio Ambiente (SMAM), em que estiveram presentes os representantes da Secretaria perante a CAADHAP, os técnicos da Equipe de Solos, a Secretária Executiva da CAADHAP, além da Coordenadora da CAADHAP. O objetivo do estudo é a orientação quanto a abrangência da ANÁLISE PRELIMINAR para identificação das áreas suspeitas de conteminação, nos termos da Resolução 420/09 CONAMA. É o relatório. Pela primeira vez, uma Constituição Brasileira reconheceu o direito coletivo ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, que é um "bem de uso comum do povo e essencial a sadia qualidade de vida". Estabeleceu que a responsabilidade pela sua defesa e preservação cabe ao Poder Público, em todas as suas esferas, e à sociedade "para as presentes e futuras gerações" (artigo 225). A configuração que a Constituição Federal confere ao direito a um ambiente ecologicamente equilibrado considera-o um bem público de uso comum do povo (macrobem, segundo BENJAMIM), e assim passa a ser entendido como uma categoria difusa, da natureza pública e imaterial. Além de ser um objetivo do sistema de saúde (art. 200, VIII), a proteção do meio ambiente também foi considerada como um
2 princípio constituinte da ordem econômica (art. 170, VI), cujo objetivo básico é a promoção de justiça social (art. 170). A adoção deste princípio conformador da ordem constitucional, implica reconhecer que todo o crescimento econômico deve respeitar o meio ambiente, ou, que apenas o crescimento econômico integrado ao meio ambiente é o passível de ser realizado no Brasil. Há, portanto, a indissociabilidade entre o direito ambiental e direito econômico. Cristiane Derani 1 salienta serem as normas ambientais essencialmente voltadas a uma relação social e não a uma assistência à natureza. Aduz que a finalidade do direito ambiental coincide com a finalidade do direito econômico. Ambos propugnam pelo aumento do bem-estar ou qualidade de vida individual ou coletiva. Entretanto, a afirmação da condição especial do meio ambiente como bem jurídico e a sua proteção como direito fundamental protegido pela Constituição Federal já foi pauta em decisão do Supremo Tribunal Federal, no julgamento do MS 22.164/DF, no qual o voto do Min. Celso de Mello reconheceu as características essenciais do bem ambiental tal como proposta na Constituição Federal, do que se depreende de parte da ementa que se transcreve abaixo: A QUESTÃO DO DIREITO AO MEIO AMBIENTE ECOLOGICAMENTE EQUILIBRADO - DIREITO DE TERCEIRA GERAÇÃO - PRINCÍPIO DA SOLIDARIEDADE. - O DIREITO A INTEGRIDADE DO MEIO AMBIENTE - TIPICO DIREITO DE TERCEIRA GERAÇÃO - CONSTITUI PRERROGATIVA JURÍDICA DE TITULARIDADE COLETIVA, REFLETINDO, DENTRO DO PROCESSO DE AFIRMAÇÃO DOS DIREITOS HUMANOS, A EXPRESSAO SIGNIFICATIVA DE UM PODER ATRIBUIDO, NÃO AO INDIVIDUO IDENTIFICADO EM SUA SINGULARIDADE, MAS, NUM SENTIDO VERDADEIRAMENTE MAIS ABRANGENTE, A PROPRIA COLETIVIDADE SOCIAL. ENQUANTO OS DIREITOS DE PRIMEIRA GERAÇÃO (DIREITOS CIVIS E POLITICOS) - QUE COMPREENDEM AS LIBERDADES CLASSICAS, NEGATIVAS OU FORMAIS - REALCAM O PRINCÍPIO DA LIBERDADE E OS DIREITOS DE SEGUNDA GERAÇÃO (DIREITOS ECONOMICOS, SOCIAIS E CULTURAIS) - QUE SE IDENTIFICA COM AS LIBERDADES POSITIVAS, REAIS OU CONCRETAS - ACENTUAM O PRINCÍPIO DA IGUALDADE, OS DIREITOS DE TERCEIRA GERAÇÃO, QUE MATERIALIZAM PODERES DE TITULARIDADE COLETIVA ATRIBUIDOS GENERICAMENTE A TODAS AS FORMAÇÕES SOCIAIS, CONSAGRAM O PRINCÍPIO DA SOLIDARIEDADE E CONSTITUEM UM MOMENTO IMPORTANTE NO PROCESSO DE DESENVOLVIMENTO, EXPANSAO E RECONHECIMENTO DOS DIREITOS HUMANOS, CARACTERIZADOS, ENQUANTO VALORES FUNDAMENTAIS INDISPONIVEIS, PELA NOTA 1 DERANI, Cristiane. Direito Ambiental Econômico. São Paulo: Max Limonad, 1996, p. 17
3 DE UMA ESSENCIAL INEXAURIBILIDADE. CONSIDERAÇÕES DOUTRINARIAS. Nas razões do acórdão, o relator situa a posição da doutrina em relação ao direito ao meio ambiente equilibrado: A questão do meio ambiente, hoje, especialmente em função da Declaração de Estocolmo sobre o Meio Ambiente (1972) e das conclusões da Conferência das Nações Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento (Rio de Janeiro/92), passou a compor um dos tópicos mais expressivos da nova agenda internacional (GERALDO EULÁLIO DO NASCIMENTO E SILVA, O direito ambiental internacional, in Revista Forense 317/127), particularmente no ponto em que se reconheceu ao Homem o direito fundamental à liberdade, à igualdade e ao gozo das condições de vida adequada, em ambiente que lhe permita viver todas as suas potencialidades em clima de dignidade e bem estar. Trata-se, pois, de prerrogativa jurídica de titularidade coletiva reconhecida pela norma constitucional que também fixa a todos os titulares deveres para a proteção e preservação dos bens ambientais, considerados patrimônio público. Como eixo fundamental da análise posta em causa, é importante frisar o papel da função administrativa dos entes federativos do Estado, exercida sempre e necessariamente para resguardar o interesse público e prover o bem estar social como finalidade preponderante, na qual está inserida a proteção ao meio ambiente como obrigação do Estado, em todas as suas esferas. Nessa ótica, o Estado, no desempenho da sua função administrativa e utilizando a Constituição Federal como substrato do dever inafastável de (prontamente) agir e tutelar 2, está demandado a uma ação positiva, de caráter irrecusável, para garantir um ambiente ecologicamente equilibrado, através da sua proteção ou recomposição. Uma das missões das normas constitucionais é estabelecer o substrato normativo que circunda e orienta o funcionamento do Estado. Nesse sentido, a inserção da proteção ambiental na Constituição legitima e facilita e, por isso, obriga a intervenção estatal, legislativa ou não, em favor da manutenção e recuperação dos processos ecológicos essenciais 3 2 BENJAMIM, Antonio Herman. Direito Constitucional Ambiental Brasileiro. p. 144. 3 BENJAMIM, Antonio Herman. Direito Constitucional Ambiental Brasileiro. p. 144.
4 A constitucionalização do direito ambiental impôs ao administrador público o permanente dever de levar em conta o meio ambiente e, direta e positivamente, protegê-lo. Decorre da Lei do Sistema Nacional do Meio Ambiente Lei n 6938/81 a inclusão da Secretaria Municipal do Meio Ambiente como órgão integrante do SISNAMA, que tem como primeiro objetivo a preservação, melhoria e recuperação da qualidade ambiental propícia à vida, visando assegurar condições ao desenvolvimento sócio-econômico, aos interesses da segurança nacional e à proteção da dignidade da vida humana. Os municípios passam a integrar o sistema responsável pela qualidade ambiental por força do artigo 6º da citada lei. É competência municipal estabelecer regras, diretrizes e orientações para a correta aplicação das medidas de proteção e preservação ambiental. A Resolução nº 420/09 do CONAMA se insere nesta função de proteção ambiental aliada, também à proteção à saúde pública, já que, por estudos divulgados pela Organização Mundial da Saúde, 24% das doenças e 23% dos óbitos estão relacionados com a poluição ambiental. Pesquisa do Ministério da Saúde refina estes dados apontados e, considerando os agentes poluentes que prejudicam o solo e expõem as pessoas a doenças, os agrotóxicos são responsáveis por 20%, os derivados do petróleo, por 16%; resíduos industriais, 12%, e metais, 12%. Por isto, a Resolução do Conama estabelece forma de gerenciamento de áreas contaminadas, instituindo procedimentos e ações de investigação e gestão baseadas seguintes etapas definidas no artigo 23: I - Identificação: etapa em que serão identificadas áreas suspeitas de contaminação com base em avaliação preliminar, e, para aquelas em que houver indícios de contaminação, deve ser realizada uma investigação confirmatória, as expensas do responsável, segundo as normas técnicas ou procedimentos vigentes. II - Diagnóstico: etapa que inclui a investigação detalhada e avaliação de risco, as expensas do responsável, segundo as normas técnicas ou procedimentos vigentes, com objetivo de subsidiar a etapa de intervenção, após a investigação confirmatória que tenha identificado substâncias químicas em concentrações acima do valor de investigação. III - Intervenção: etapa de execução de ações de controle para a eliminação do perigo ou redução, a níveis toleráveis, dos riscos identificados na etapa de diagnóstico, bem como o monitoramento da eficácia das ações executadas, considerando o uso atual e futuro da área, segundo as normas técnicas ou procedimentos vigentes.
5 No âmbito da nossa pesquisa para pautar o procedimento de licenciamento de empreendimentos, a própria Resolução, no artigo 24, define como área suspeita aquela em que, após a realização de uma avaliação preliminar, forem observados indícios da presença de contaminação ou identificadas condições que possam representar perigo. Também o procedimento de avaliação preliminar está estabelecido no texto normativo, artigo 6º, inciso II: avaliação inicial, realizada com base nas informações históricas disponíveis e inspeção do local, com o objetivo principal de encontrar evidências, indícios ou fatos que permitam suspeitar da existência de contaminação na área. Assim, considerando estes conceitos e procedimentos, é necessário estabelecer os critérios de duas etapas preliminares que compõe a etapa de avaliação inicial, conforme a regulamentação da Resolução. Em primeiro, o histórico da área deverá ser elaborado através das informações de uso, ocupação e atividades licenciadas junto às Secretarias Municipais da Indústria e Comércio (SMIC), de Saúde e Departamento de Limpeza Urbana (DMLU), ou quaisquer outros órgãos públicos municipais ou de outras esferas públicas para subsidiar esta avaliação. Ressalta-se que é uma pesquisa informativa a partir dos dados coletados em cada um dos órgãos municipais. O aprofundamento destas informações e a extensão a outros órgãos somente será oportuno por referência de alguma informação obtida perante SMIC, SMS, SPM e DMLU, além das demais Secretarias que compõe a CAADHAP, que, no âmbito da sua competência e atribuição. Com relação à vistoria prévia, o texto normativo não sugere uma investigação técnica apurada para identificação de áreas suspeitas. Ao contrário, deixa clara a necessidade de constatação de indícios de contaminação que orienta para a realização de uma investigação confirmatória, as expensas do responsável, segundo as normas técnicas ou procedimentos vigentes. Isto posto, a vistoria prévia referida no inciso II do artigo 6º poderá ser executada pelos agentes do órgão ambiental, a semelhança do que já ocorre em fases do licenciamento ambiental. Considera-se, ainda, a possibilidade desta vistoria poder ser executada pelo Responsável Técnico do empreendimento, que, em razão de sua função, possui habilitação profissional para a investigação dos indícios de contaminação do solo. Ressalta-se que se trata de uma vistoria prévia, que não alcança o aprofundamento de uma investigação do dano concreto. Nesta situação, fundamentado nos critérios de prevenção e prudência, é importante que seja expedida orientação básica ao procedimento de vistoria, especificando situações que devem ser observadas e o que deve ser relatado pelo profissional. Esta orientação poderá ser extensiva a
6 procedimentos de execução do empreendimento, como, por exemplo, a movimentação de terra necessária para a fase inicial de fundações. Além disso, o RT deve ser orientado à comunicar à SMAM a existência de indícios de contaminação do solo, imediatamente e em qualquer etapa do empreendimento, sob pena de responsabilização profissional. Estas são as considerações pertinentes à consulta que submeto a sua superior apreciação, e apresento em forma de parecer para que, caso homologado, sirva de orientação ao processo de licenciamento urbano ambiental. É o parecer. Porto Alegre, 21 de julho de 2010. Ana Luísa Soares de Carvalho Procuradora do Município OAB 16776
7 HOMOLOGAÇÃO HOMOLOGO o Parecer nº 1163/2010, da lavra da Procuradora Ana Luísa Soares de Carvalho, que versa sobre a etapa de avaliação preliminar de indícios de contaminação de solo, relativa à aplicação da Resolução nº 420/09 do Conselho Nacional do Meio Ambiente no Município de Porto Alegre. Registre-se. Encaminhe-se cópia desta homologação à Procuradoria-Geral Adjunta de Domínio Público, Urbanismo e Meio Ambiente; à ; à Secretaria Municipal do Meio Ambiente; e à Comissão de Análise e Aprovação da Demanda Habitacional Prioritária, estabelecendo-se orientação jurídica uniforme para casos similares. PGM, 18 de novembro de 2010. Marcelo Kruel Milano do Canto Procurador-Geral do Município, em exercício.