Especificidades do Processo Administrativo relativamente ao actual Código de Processo Civil A 3ª Reunião Anual da Justiça Administrativa, tem como tema Um Novo Processo para a Justiça Administrativa. O tema escolhido pelos organizadores do Reaja, é de grande oportunidade e actualidade. Como todos sabemos, acabou de entrar em vigor o diploma que alterou profundamente o Código Processo Civil, foi aprovada a Lei de Organização do Sistema Judiciário, está para breve a aprovação do novo Cod. de Procedimento Administrativo e do Cod. das Expropriações, ao que se seguirá, segundo consta a revisão, tão aguardada, do C.P.TA. Tais alterações legislativas são de tal modo profundas, que exigem não só uma discussão ampla, como transversal, aproximando regimes processuais naquilo que pode ser comum a ambos, e estabelecendo diferenças de acordo com os regimes substantivos, que visam simplificar e agilizar na busca de uma justiça mais célere e sobretudo mais efectiva. Alteraram-se os paradigmas processuais, em que o Juiz tinha um papel de arbitro e decidia de acordo com os elementos de prova carreados para os autos pelas partes, para um novo paradigma em que é atribuída ao juiz um papel mais pró-activo na busca da verdade material, mas torna-se igualmente necessário, alterar as mentalidades dos operadores judiciários.
E, se fiz esta breve introdução, tal resulta da necessidade de avaliar comparativamente, mas em traços largos, os pontos de contacto e as especificidades (tema que me foi atribuído), entre o C.P.C. e o CPTA. Com a aprovação do CPTA, que entrou em vigor em 2004, transformou-se a jurisdição administrativa numa jurisdição plena, afastando-nos definitivamente de uma jurisdição de mera anulação. Tal mudança de paradigma, era há muito reclamada pela C.R.P. O CPTA, na busca de um novo modelo de jurisdição plena, veio a aproximar a nova justiça processual administrativa, de modelos então já em vigor no C.P.C. de 1961, já amplamente modificado por várias reformas. Mas, se num primeiro momento foi o CPTA, que importou soluções do CPC, verificamos agora, que no âmbito da actual redacção do CPC, este foi buscar como modelo algumas das soluções já testadas no CPTA, desde logo, no que concerne à formulação dos - Princípios Fundamentais. Veja-se a título de exemplo a similitude da redacção entre o art. 2º do CPC. e o art. 2º da LPTA, do art.4º do C.P.C. e do art. 6º do CPTA., do art.6º nº2 do CPC e do art. 88ºnº2 do CPTA, do art. 7º do CPC. e do art.8º do CPTA. Outras, similitudes existem sem ser nos princípios gerais e chamamos a atenção para a regra da legitimidade para a propositura de acções que visem tutelar os interesses difusos, cfr. a este respeito a redacção dada ao art. 31º do C.P.C., e à redacção do art. 9º do CPTA.
Mas, se as similitudes, entre ambos os regimes processuais são muitas, também existem grandes especificidades da lei processual administrativa relativamente à lei processual civil. Tais diferenças resultam, como é óbvio, da lei processual cível, regular o processo de pretensões no âmbito de relações jurídicas de natureza essencialmente privada, e da lei processual administrativa regular relações jurídicas essencialmente estabelecidas ao abrigo de lei substantiva de direito público. Não olvidamos que actualmente o direito administrativo encetou, em algumas das relações jurídicas, uma fuga para o direito privado, mas tal facto diz sobretudo respeito ao modo de estabelecimento de relações entre a administração e os particulares ou entre diversos entes administrativos, e não em relação aos fins a prosseguir, a saber - O Interesse Público. Por outro lado, não poderemos deixar de chamar a atenção que o C.P.C., é de aplicação subsidiária quando haja matérias que não estejam expressamente reguladas no CPTA, ou quando seja feita remissão expressa nesse sentido no CPTA. Existem, então, três tipos de situações: 1º- Normação processual tendencialmente comum entre o CPC e o CPTA; 2º- Normação processual totalmente diversa entre o CPC. e o CPTA, face à natureza das relações jurídicas substantivas que visam tutelar. 3º- Normação processual civil, aplicável subsidiariamente ao processo administrativo. Estão nesta situação as acções administrativas comuns de reconhecimento, de responsabilidade civil e enriquecimento sem causa
( cfr. art.37º do CPTA.nº1 e nº2 al. a); b); f) g) e i)) bem como grande parte da matéria dos recursos jurisdicionais, que não estejam especificamente regulados no CPTA- cfr. art.140º do CPTA Das especificidades Não iremos fazer uma abordagem exaustiva das especificidades do processo administrativo, em relação ao processo civil. Limitar-nos- -emos a chamar a atenção para algumas das diferenças. Acções administrativas especiais A primeira, prende-se necessariamente com a normação das chamadas acções administrativas especiais, reguladas no Titulo III do CPTA. Sob a epígrafe de Disposições Gerais regulam os arts. 46º a 49º, do CPTA; Sob a epígrafe Disposições Particulares, regulam os arts. 50º a 96º. Tal como já referimos, é o objecto da relação jurídica substantiva, que impõe regras processuais específicas, que sirvam para fazer valer pretensões jurídico-administrativas, a saber: a) A anulação, a declaração inexistência ou de nulidade de acto administrativo praticado pela administração, ou por entidades privadas com poderes públicos; b) Condenação de acto administrativamente devido; c) Declaração da ilegalidade de uma norma emitida ao abrigo de disposições de direito administrativo;
d) Declaração da ilegalidade da não emanação de uma norma que devesse ter sido emitida ao abrigo de disposições de direito administrativo; Poder-se-à dizer que as especificidades processuais da CPTA, tem maior incidência no âmbito da actividade administrativa clássica: O acto administrativo; O regulamento; E, se assim é, o regime processual foi gizado para fazer valer pretensões que não tem qualquer cabimento nas relações entre particulares ou relações de natureza particular entre privados e o Estado/ Administração. Chama-se a atenção que uma das grandes diferenças entre o CPTA e o CPC., nomeadamente no âmbito das acções especiais é a da instrução do processo. No âmbito do processo administrativo, e tendo em atenção que a produção de actos administrativos é normalmente vinculada quanto à forma (escrita por regra) e quanto ao procedimento, a instrução das acções administrativas especiais que tenham pretensões conexas com actos administrativos, têm necessariamente que ser instruídas com denominado processo instrutor, bem como todos os documentos respeitantes à matéria do processo de que a demandada seja detentora - Cfr. art. 84º do CPTA. Contrariamente no CPC., cabe às partes num primeiro momento a apresentação de todos os elementos de prova que detenham, e só em momento posterior cabe ao juiz perante cada processo em concreto, diligenciar no sentido de obtenção de outra
matéria de prova que o mesmo entenda ser necessária ao apuramento da verdade material. O novo C.P.C. optou, assim, por um regime misto entre o princípio do dispositivo (art. 423º nº1 do C.P.C.) e do inquisitório (cfr. art. 511º nº4 do C.P.C.). É certo que também no âmbito do processo administrativo, o juiz detém poderes inquisitórios, conforme resulta do disposto no art. 90º nº1 do CPTA. Porem afigura-se-nos que o poder inquisitório tem uma maior justificação no processo administrativo de que no processo civil. Naquele não estão apenas em causa pretensões de caris subjectivista, estão também em causa pretensões de cariz objectivo, a saber o princípio da legalidade e da defesa da coisa pública. No processo civil estamos perante pretensões normalmente de cariz subjectivo, excepto nas situações em que se discutem direitos indisponíveis. E assim é, não vejo razão para se ter dado tanta relevância ao princípio do inquisitório no âmbito do processo civil. Outra das especificidades é a da intervenção do Ministério Público, ao abrigo do art.85º do CPTA, quando não seja parte. Esta intervenção não coincide com a intervenção do Ministério Publico como parte acessória, em processo civil- cfr. art.325º do CPC. O art. 85º do CPTA, representa precisamente o cariz objectivista das pretensões deduzidas no âmbito do processo administrativo. A intervenção do Ministério Publico tem como fundamento a defesa do interesse público e da legalidade. A este propósito, não posso deixar de fazer um comentário ao actual regime do art.85º do CPTA.
Não sendo legalmente admissível ao MP. pronunciar-se sobre questões previas ou excepções que haja detectado no momento em que é notificado da P.I., nos termos do art. 85º nº1 do CPTA, pensamos que a notificação efectuada neste momento é totalmente inútil, obrigando a uma tramitação processual nas U.O., que fica destituída de qualquer efeito prático. Não poderemos esquecer que a uma notificação, é teoricamente possível uma intervenção processual, cujo prazo não sendo publicado anualmente por portaria, se tem reconduzido na prática a um prazo de 10 dias, por força da regra geral para a pratica de actos processuais. Deste modo, das duas uma: a) Ou se mantém a impossibilidade do M.P. se pronunciar sobre as questões previas e excepções, e nesse caso propõe-se a ablação desta primeira notificação, com grande diminuição procedimental das secretarias das U.O., e necessariamente uma optimização dos meios humanos disponíveis; b) Ou, caso se venha a entender, no futuro que o Ministério Público, na sua qualidade de auxiliar da Justiça se pode pronunciar sobre tais questões e, nesse caso, após tal pronuncia, a mesma deveria ser comunicada ao A., e decorridos dez dias para este se pronunciar, o processo deveria ir imediatamente com conclusão ao Juiz, para proferir despacho nos termos do estatuído nos termos da al.a) do nº1 do art.87º e 88º do CPTA, ou despacho pré-saneador actualmente previsto no nº2 do art.590º do CPC.. Só após tal pronúncia o processo, nos casos em que fossem corrigidas oficiosamente irregularidades ou ordenada
a correcção de deficiências, e após as referidas correcções seriam os demandados citados para contestar. Afigura-se-nos que uma alteração legislativa efectuada neste sentido expurgava rapidamente muitos processos de deficiências ou levaria em muitas situações ao fim do próprio processo, sem sequer ser apresentada a contestação. E, nem se diga que logo com a PI. o M.P. pode suscitar novos vícios, pois sem a consulta do processo instrutor tal pratica é quase impossível e por certo temerária. Quanto a este aspecto, cremos que independentemente das soluções propostas o M.P., devia poder proferir parecer no prazo de 15 dias sobre o fundo da questão. Outra das sugestões que aqui se deixa, e uma vez que tem havido entendimentos judicias diferentes, é a questão que se prende com o facto do M.P., requerer outras diligências de prova. Nestes casos, só após a produção da prova requerida, caso está seja deferida, está o M.P. na posse de toda a matéria factual que lhe permita proferir parecer, razão pela qual deveria ser de novo notificado para o efeito. Nos casos em que seja requerida pelo M.P. a produção de prova testemunhal, deverá ser o mesmo notificado para estar presente na audiência de julgamento, para inquirição das referidas testemunhas. Acções Comuns
No novo C.P.C., no art.548º, introduziu uma importante inovação ao eliminar no âmbito da acção comum declarativa a distinção entre acções ordinárias, sumárias e sumaríssimas. Acontece porem, que o CPTA, contem norma expressa que distingue três espécies de acções administrativas comuns declarativas em função do valor da causa, a saber a acção ordinária, sumária e sumaríssima. ( cfr. o art. 43º) ora não constando, tal preceito da norma revogatória (art. 4º da Lei nº 41/2013 de 28 de Junho), teremos necessariamente que recorrer ás remissões efectuadas no art. 2º da Lei nº 41/2013, de 26 de Junho.. E, se assim é teremos de interpretar o disposto no art. 42º nº1 do CPTA, que remete a tramitação da acções administrativas comuns para os termos do processo de declaração do Cod. Proc. Civil, ao abrigo do citado art. 2º da Lei nº 41/2013, de 26 de Junho. Afigura-se-nos que a interpretação efectuada ao abrigo do art. 2º da Lei nº 41/2013, de 26 de Junho, não vai ser unívoca, e vai originar leituras diversas pouco compagináveis com a necessidade de alguma certeza necessária à actividade das partes e como tal será mais um elemento de perturbação do que clarificação, tornando, pelo menos, numa fase inicial o processo mais complexo e pouco consentâneo com o almejado objectivo da celeridade processual. Contratos No que aos contratos diz respeito, existe uma especificidade no âmbito do CPTA, é a legitimidade conferida ao Ministério Público e às entidades mencionadas no art.9º n2 do CPTA, para propor acções onde se peça a anulação total ou parcial dos contratos ( cfr. art.40º nº1 al.b) do CPTA). Note-se que em sede de direito privado, tais poderes de
impugnação contratual estão essencialmente reservados às partes contratantes, excepto nas situações de impugnação das clausulas contratuais gerais abusivas. O prazo para o Ministério Público e para terceiros, para a propositura da acção de contrato é de seis meses a partir do conhecimento do seu clausulado. Ora acontece, que normalmente a invalidade dos contratos não resulta do próprio clausulado do contrato, mas das ilegalidades cometidas o procedimento pré-contratual legalmente exigido, ou mesmo em situações que a entidade adjudicante autorizou despesas em montante superior ao que lhe é permitido, ou ainda quando o contrato celebrado é manifestamente desequilibrado do ponto de vista financeiro, para o ente público. Ainda que se entenda que o prazo de seis meses apenas é aplicável a situações de mera anulabilidade (sendo certo que há quem entenda que este prazo de seis meses se aplica independentemente do vicio ser a nulidade ou anulabilidade), e caso o contrato seja nulo, ou seja nulo o procedimento que o antecedeu, afigura-se-nos ser tal período de seis meses, extremamente curto para a investigação necessária e obtenção de dados suficientes que permitam a propositura devidamente fundamentada de tais acções. Não podemos esquecer que nestas situações, ambas as partes contratantes evitam enviar toda a informação necessária para o efeito, e, muitas vezes, esta só é obtida na sua totalidade, após a comunicação para o Tribunal de Contas, no intuito de o mesmo obter tais elementos, não só para efeitos de apreciação de responsabilidade financeira, como para efeitos da propositura da respectiva acção de declaração de nulidade. Esta situação é tanto mais grave quando a celebração do contrato resultou de actividade criminosa que se encontre em investigação em processo-crime,
processo esse que está na maioria das vezes em segredo de justiça, e como tal não é comunicado aos magistrados do Ministério Publico do tribunal administrativo. Suscitei algumas questões que se me afiguraram ser importantes, em sede de revisão do CPTA, com vista a melhorar, agilizar e esclarecer algumas questões que são de interpretação dúbia. Obrigada pela vossa atenção Helena de Lima Cluny