SECRETARIA DE COMUNICAÇÃO SOCIAL SECRETARIA DE GESTÃO, CONTROLE E NORMAS. DEPARTAMENTO DE NORMAS

SECRETARIA DE COMUNICAÇÃO SOCIAL SECRETARIA DE GESTÃO, CONTROLE E NORMAS. DEPARTAMENTO DE NORMAS NOTA TÉCNICA Nº 20/2009/DENOR/SGCN/SECOM-PR. Brasília, 25 novembro de 2009. Referência: Processo nº 00170.000002/2009-93 Interessado: Secretário de Gestão, Controle e Normas. Assunto: Declaração do ordenador de despesa para autorizar a Administração Pública a contrair obrigação e assuntos correlatos. Senhor Diretor, 1. Breve relato 1. Trata-se de solicitação formulada pelo Secretário de Gestão, Controle e Normas (SGCN), por intermédio do Despacho nº 01/2009 - SGCN, de 05.01.09 (fls. 01), para que esta Assessoria analise e se manifeste quanto: a) à aplicação do disposto nos arts 8º, 15, 16 e 17 da Lei Complementar nº 101/2000, relativamente à declaração do ordenador de despesa para autorizar a Administração Pública a contrair obrigação; b) aos procedimentos licitatórios e contratações promovidos em 2008, para se observar o cumprimento da exigência (declaração do ordenador de despesa) na fase inicial da licitação e sua ratificação no ato de empenhamento dos contratos firmados; c) às disposições dos arts. 25, 108 e 124 da Lei nº 11.514/2007 (LDO) e dos termos dos Acórdãos nº 399/2003 (Processo nº 005.854/2002-4) e nº 883/2005 (Processo nº 009.451/2003-7), ambos do TCU.

2. Nos termos do art. 13, incisos I e XIV, da Estrutura Regimental da SECOM, aprovada pelo Decreto nº 6.377, de 19 de fevereiro de 2008, compete ao Departamento de Normas da Secretaria de Gestão, Controle e Normas a elaboração de estudos, pareceres, notas técnicas sobre projetos de leis referentes a ações de publicidade e de patrocínios e sobre outros assuntos de interesse da SECOM. 2 2. Estado da arte 3. Com a finalidade de conhecer os procedimentos adotados pelas unidades encarregadas da execução orçamentária e financeira em situações similares ou conexas às mencionadas pelo Secretário de Gestão, Controle e Normas da SECOM, foi encaminhado, por e-mail, em 12.08.09, questionário a servidores selecionados dos Ministérios do Planejamento, Orçamento e Gestão, da Integração Nacional, da Previdência Social, da Ciência e Tecnologia, da Educação, do Desenvolvimento Social e Combate à Fome, do Turismo, do Trabalho, da Agricultura e Pecuária e da Saúde, ressalvado que não foram obtidas respostas de quatro deles. Todo o material foi juntado às fls 06/53. 4. O exame das informações coletadas apontou falta de uniformidade e divergências em relação a várias questões abordadas, o que reforçou a necessidade de novas pesquisas a fontes doutrinárias e jurisprudenciais para dar suporte a esta Nota Técnica. 3. Considerações iniciais 3.1 A ordenação da despesa pública 5. Antes de tratar dos assuntos objeto da solicitação do Secretário da SGCN, revela-se oportuno e conveniente tecer considerações sobre as atribuições e competências do ordenador de despesa e sobre sua responsabilização em face da legislação regente. 6. De igual modo, cabem referências ao pré-empenho, sistemática adotada na execução orçamentária e financeira, e à expressão contrair obrigação, que receberam diversas menções ao longo desta Nota. 3.1.1 Atribuições e competências do ordenador de despesa 7. A Lei nº 4.320, de 17 de março de 1964, que estatui normas gerais de direito financeiro para elaboração e controle dos orçamentos e balanços da União, dos Estados, dos Municípios e do Distrito Federal, reservou poucos comandos ao ato de ordenar despesas, reflexo da pouca complexidade da execução orçamentária (empenho, liquidação e inscrição em restos a pagar) e financeira (pagamento) de então. Por isso, as atribuições e competências do que viria a constituir o ordenador de despesa foram cometidas à autoridade competente. Art. 58. O empenho de despesa é o ato emanado de autoridade competente que cria para o Estado obrigação de pagamento pendente ou não de implemento de condição. Art. 59 - O empenho da despesa não poderá exceder o limite dos créditos concedidos. Art. 60. É vedada a realização de despesa sem prévio empenho.

Art. 62. O pagamento da despesa só será efetuado quando ordenado após sua regular liquidação. Art. 64. A ordem de pagamento é o despacho exarado por autoridade competente, determinando que a despesa seja paga. 8. A figura do ordenador de despesa aparece pela primeira vez na esteira da implantação do Sistema de Fiscalização Financeira e Orçamentária determinada pela Constituição Federal de 1967, cujo principal suporte foi o Decreto-Lei nº 200, de 25 de fevereiro de 1967, que dispõe sobre a organização da Administração Federal: 3 Art. 80. Os órgãos de contabilidade inscreverão como responsável todo o ordenador da despesa, o qual só poderá ser exonerado de sua responsabilidade após julgadas regulares suas contas pelo Tribunal de Contas. 1 Ordenador de despesas é toda e qualquer autoridade de cujos atos resultarem emissão de empenho, autorização de pagamento, suprimento ou dispêndio de recursos da União ou pela qual esta responda. 2º O ordenador de despesa, salvo conivência, não é responsável por prejuízos causados à Fazenda Nacional decorrentes de atos praticados por agente subordinado que exorbitar das ordens recebidas. 3º As despesas feitas por meio de suprimentos, desde que não impugnadas pelo ordenador, serão escrituradas e incluídas na sua tomada de contas, na forma prescrita; quando impugnadas, deverá o ordenador determinar imediatas providências administrativas para a apuração das responsabilidades e imposição das penalidades cabíveis, sem prejuízo do julgamento da regularidade das contas pelo Tribunal de Contas. Art. 81. Todo ordenador de despesa ficará sujeito a tomada de contas realizada pelo órgão de contabilidade e verificada pelo órgão de auditoria interna, antes de ser encaminhada ao Tribunal de Contas (artigo 82 ). 9. Com o advento da Lei Complementar nº 101, de 5 de maio de 2000, foram introduzidas importantes normas de finanças públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal; daí o nome pelo qual ficou conhecida: Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF). 10. Todavia, a única incumbência nova, diretamente atribuída pela LRF às competências do ordenador de despesa, diz respeito à declaração prevista em seu art. 16, que será objeto de comentários mais adiante. 3.1.2 Responsabilização do ordenador de despesa 11. A previsão legal de responsabilização por desvios na execução orçamentária e financeira surgiu ainda timidamente na Lei nº 1.079, de 10 de abril de 1950, que define os crimes de responsabilidade e regula o respectivo processo de julgamento. Apenas dois estão relacionados com atribuições do ordenador de despesa (que, como visto, só bem mais tarde assumiria essa nomenclatura): Art. 10. São crimes de responsabilidade contra a lei orçamentária: 2 - Exceder ou transportar, sem autorização legal, as verbas do orçamento;

4 4 - Infringir, patentemente, e de qualquer modo, dispositivo da lei orçamentária. 12. Mais adiante, o Decreto-Lei nº 200/1967 introduziu um único dispositivo versando sobre esse tema: Art. 90. Responderão pelos prejuízos que causarem à Fazenda Pública o ordenador de despesas e o responsável pela guarda de dinheiros, valôres e bens. 13. Novos dispositivos foram acrescentados ao arcabouço legal com a Lei nº 8.429, de 2 de junho de 1992, que dispõe sobre as sanções aplicáveis aos agentes públicos nos casos de enriquecimento ilícito no exercício de mandato, cargo, emprego ou função na administração pública direta, indireta ou fundacional: Art. 10. Constitui ato de improbidade administrativa que causa lesão ao erário qualquer ação ou omissão, dolosa ou culposa, que enseje perda patrimonial, desvio, apropriação, malbaratamento ou dilapidação dos bens ou haveres das entidades referidas no art. 1º desta lei, e notadamente: IX - ordenar ou permitir a realização de despesas não autorizadas em lei ou regulamento; Art. 12. Independentemente das sanções penais, civis e administrativas, previstas na legislação específica, está o responsável pelo ato de improbidade sujeito às seguintes cominações: II - na hipótese do art. 10, ressarcimento integral do dano, perda dos bens ou valores acrescidos ilicitamente ao patrimônio, se concorrer esta circunstância, perda da função pública, suspensão dos direitos políticos de cinco a oito anos, pagamento de multa civil de até duas vezes o valor do dano e proibição de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo de cinco anos; 14. Já a LRF aponta em seu art. 73 para o conjunto de normas que podem ser utilizadas para punir desvios de conduta, mas nada acrescenta nesse sentido: Art. 73. As infrações dos dispositivos desta Lei Complementar serão punidas segundo o Decreto-Lei nº 2.848, de 7 de dezembro de 1940 (Código Penal); a Lei nº 1.079, de 10 de abril de 1950; o Decreto-Lei nº 201, de 27 de fevereiro de 1967; a Lei nº 8.429, de 2 de junho de 1992; e demais normas da legislação pertinente. 15. Só após a edição da LRF foram significativamente alteradas as disposições do referido conjunto de normativos, por meio da Lei nº 10.028, de 19 de outubro de 2000, como se pode ver, a título de exemplo, na nova redação do Decreto-Lei nº 2.848/1940 (Código Penal), que recebeu o acréscimo de um capítulo e oito artigos dedicados à execução orçamentária e financeira: CAPÍTULO IV DOS CRIMES CONTRA AS FINANÇAS PÚBLICAS Inscrição de despesas não empenhadas em restos a pagar Art. 359-B. Ordenar ou autorizar a inscrição em restos a pagar, de despesa que não tenha sido previamente empenhada ou que exceda limite estabelecido em lei: Pena - detenção, de 6 (seis) meses a 2 (dois) anos.

Assunção de obrigação no último ano do mandato ou legislatura Art. 359-C. Ordenar ou autorizar a assunção de obrigação, nos dois últimos quadrimestres do último ano do mandato ou legislatura, cuja despesa não possa ser paga no mesmo exercício financeiro ou, caso reste parcela a ser paga no exercício seguinte, que não tenha contrapartida suficiente de disponibilidade de caixa: Pena - reclusão, de 1 (um) a 4 (quatro) anos. Ordenação de despesa não autorizada Art. 359-D. Ordenar despesa não autorizada por lei: Pena - reclusão, de 1 (um) a 4 (quatro) anos. Não cancelamento de restos a pagar Art. 359-F. Deixar de ordenar, de autorizar ou de promover o cancelamento do montante de restos a pagar inscrito em valor superior ao permitido em lei: Pena - detenção, de 6 (seis) meses a 2 (dois) anos. 5 3.1.3 O pré-empenho 16. O pré-empenho, reserva de dotação, reserva de recursos, certificação orçamentária ou certificação de disponibilidade de recursos constituem medidas preventivas, sem caráter legal, adotadas para evitar que o crédito orçamentário seja comprometido com outras despesas. 17. Trata-se, portanto, de procedimento administrativo não obrigatório, que, conforme glossário disponível no portal da Câmara dos Deputados, tem a finalidade de permitir registrar créditos orçamentários pré-compromissados, para atender objetivos específicos, nos casos em que a despesa a ser realizada, por suas características, cumpre etapas com intervalos de tempo desde a decisão administrativa até a efetivação da emissão da NE. 18. De acordo com o material para fins didáticos disponibilizado no Portal do Siafi, no link Execução Orçamentária, encontra-se a seguinte referência (destacamos): Em conseqüência, pode-se definir execução orçamentária como sendo a utilização dos créditos consignados no Orçamento ou Lei Orçamentária Anual - LOA. Já a execução financeira, por sua vez, representa a utilização de recursos financeiros, visando atender à realização dos projetos e/ou atividades atribuídas às Unidades Orçamentárias pelo Orçamento. Na técnica orçamentária inclusive é habitual se fazer a distinção entre as palavras CRÉDITO e RECURSOS. Reserva-se o termo CRÉDITO para designar o lado orçamentário e RECURSOS para o lado financeiro. Crédito e Recurso são duas faces de uma mesma moeda. O CRÉDITO é orçamentário, dotação ou autorização de gasto ou sua descentralização, e RECURSO é financeiro, portanto, dinheiro ou saldo de disponibilidade bancária. Executar o Orçamento é, portanto, realizar as despesas públicas nele previstas e só essas, uma vez que, para que qualquer utilização de recursos públicos seja efetuada, a primeira condição é que esse gasto tenha sido legal e oficialmente previsto e autorizado pelo Congresso Nacional e que sejam seguidos à risca os três estágios da execução das despesas previstos na Lei nº 4320/64 : empenho, liquidação e pagamento atualmente se encontra em aplicação a sistemática do pré-empenho antecedendo esses estágios, já que, após o recebimento do crédito orçamentário e antes do seu comprometimento para a realização da despesa, existe uma fase geralmente demorada de licitação obrigatória junto a fornecedores de bens

e serviços que impõe a necessidade de se assegurar o crédito até o término do processo licitatório. 19. A despeito de não ter previsão legal, o pré-empenho é sistemática largamente adotada em todos os Poderes e esferas administrativas, a exemplo da menção no relatório da equipe técnica encarregada do processo que resultou no Acórdão nº 1685/2007 TCU Segunda Câmara (destacamos): 94. Análise: segundo a legislação e a doutrina financeira, o empenho, a liquidação e o pagamento são estágios da despesa pública. Em regra, antes das referidas fases, a área de orçamento e finanças é provocada a se pronunciar quanto à existência ou não de disponibilidade orçamentária, sendo que em alguns casos realiza reserva de dotação por meio de pré-empenho. Esse procedimento de reserva de dotação não significa que o contrato passou a existir de fato. 6 20. No sítio do Tribunal de Contas do Estado de São Paulo, deu-se a seguinte resposta a indagação sobre pré-empenho (destacamos): A finalidade do pré-empenho é fazer uma "reserva de dotação" para uma determinada despesa. Por exemplo, quando se inicia uma licitação, já se sabe por qual dotação a despesa deverá correr, mas ainda não se sabe o nome do credor, posto que ele será conhecido somente ao final do processo licitatório.dessa forma, o pré-empenho é um instrumento de planejamento, por exemplo, na medida em que se evita a utilização de um crédito orçamentário em valor além de sua dotação. 3.1.4 O ato de contrair obrigações 21. Uma das preocupações centrais do Secretário de Gestão, Controle e Normas ao solicitar a análise objeto desta Nota Técnica diz respeito ao ato de autorizar a Administração Pública a contrair obrigação. 22. Na legislação brasileira que trata da execução orçamentária e financeira, esse tema é abordado explicitamente apenas em dois dispositivos da LRF: Art. 15. Serão consideradas não autorizadas, irregulares e lesivas ao patrimônio público a geração de despesa ou assunção de obrigação que não atendam o disposto nos arts. 16 e 17. Art. 42. É vedado ao titular de Poder ou órgão referido no art. 20, nos últimos dois quadrimestres do seu mandato, contrair obrigação de despesa que não possa ser cumprida integralmente dentro dele, ou que tenha parcelas a serem pagas no exercício seguinte sem que haja suficiente disponibilidade de caixa para este efeito. 23. Ante à falta de clareza que permita a auto-aplicação desses dois comandos, as leis de diretrizes orçamentárias cuidam de disciplinar o assunto, como se pode constatar na Lei nº 11.514, de 13 de agosto de 2007, que dispôs sobre as diretrizes para a execução da LOA de 2008 (destacamos): Art. 108. Para efeito do disposto no art. 42 da Lei Complementar n o 101, de 2000, considera-se contraída a obrigação no momento da formalização do contrato administrativo ou instrumento congênere. 24. Esse esclarecimento está perfeitamente em linha com outro comando da LRF, referente à escrituração contábil:

Art. 50. Além de obedecer às demais normas de contabilidade pública, a escrituração das contas públicas observará as seguintes: II - a despesa e a assunção de compromisso serão registradas segundo o regime de competência, apurando-se, em caráter complementar, o resultado dos fluxos financeiros pelo regime de caixa; 25. Tudo isso está implícito na lição de Jessé Torres Pereira Junior, em Comentários à Lei de Licitações e Contratações da Administração Pública, 7ª Edição, Renovar, 2007, pág. 139, ao afirmar que os atos administrativos que antecedem a contratação não implicam a assunção de obrigações perante terceiros (destacamos): Proceder-se à licitação independentemente de previsão orçamentária não se inclui em qualquer das vedações arroladas no art. 167 do texto Magno, de cujos incisos extrai-se que proibidos são, apenas, o início de programas ou projetos e a realização de despesas ou a assunção de obrigações incompatíveis com a lei orçamentária. Ora, a mera escolha da proposta mais vantajosa, por meio de licitação, não dá início a programa ou projeto, nem importa na realização de despesas ou na assunção de obrigações perante terceiros, posto que licitante algum tem direito subjetivo a ser contratado, se a Administração decide não concretizar o objeto da licitação, consoante reiterada proclamação pretoriana e doutrinária. 7 4. Declaração do ordenador de despesa 26. No tocante à consulta formulada pelo Senhor Secretário de Gestão, Controle e Normas, inicialmente cuidaremos de dirimir dúvidas sobre a correta interpretação dos arts. 8º e 15 a 17 da LRF, abaixo transcritos, com a finalidade de examinar se esses comandos são aplicáveis ao ato administrativo usualmente editado pelo ordenador de despesa para autorizar a Administração Pública a contrair obrigação: Art. 8 o Até trinta dias após a publicação dos orçamentos, nos termos em que dispuser a lei de diretrizes orçamentárias e observado o disposto na alínea c do inciso I do art. 4 o [vetado], o Poder Executivo estabelecerá a programação financeira e o cronograma de execução mensal de desembolso. Art. 15. Serão consideradas não autorizadas, irregulares e lesivas ao patrimônio público a geração de despesa ou assunção de obrigação que não atendam o disposto nos arts. 16 e 17. Art. 16. A criação, expansão ou aperfeiçoamento de ação governamental que acarrete aumento da despesa será acompanhado de: I - estimativa do impacto orçamentário-financeiro no exercício em que deva entrar em vigor e nos dois subseqüentes; II - declaração do ordenador da despesa de que o aumento tem adequação orçamentária e financeira com a lei orçamentária anual e compatibilidade com o plano plurianual e com a lei de diretrizes orçamentárias. 1o Para os fins desta Lei Complementar, considera-se: I - adequada com a lei orçamentária anual, a despesa objeto de dotação específica e suficiente, ou que esteja abrangida por crédito genérico, de forma que somadas todas as despesas da mesma espécie, realizadas e a realizar, previstas no programa de trabalho, não sejam ultrapassados os limites estabelecidos para o exercício;

II - compatível com o plano plurianual e a lei de diretrizes orçamentárias, a despesa que se conforme com as diretrizes, objetivos, prioridades e metas previstos nesses instrumentos e não infrinja qualquer de suas disposições. 2o A estimativa de que trata o inciso I do caput será acompanhada das premissas e metodologia de cálculo utilizadas. 3o Ressalva-se do disposto neste artigo a despesa considerada irrelevante, nos termos em que dispuser a lei de diretrizes orçamentárias. 4o As normas do caput constituem condição prévia para: I - empenho e licitação de serviços, fornecimento de bens ou execução de obras; 4.1 Art. 8º da LRF Art. 17. Considera-se obrigatória de caráter continuado a despesa corrente derivada de lei, medida provisória ou ato administrativo normativo que fixem para o ente a obrigação legal de sua execução por um período superior a dois exercícios. 27. A despeito do comando expresso no art. 8º da LRF, a programação financeira e o cronograma de execução mensal de desembolso para o exercício de 2008 foram inicialmente estabelecidos por meio do Decreto nº 6.394, de 12 de março de 2008, antes, portanto, da Lei nº 11.647, de 24 de março de 2008 (LOA). Assim está expresso no Decreto (destacamos): Art. 1 o Até a publicação da Lei Orçamentária de 2008, e nos termos do art. 72 da Lei n o 11.514, de 13 de agosto de 2007, os órgãos, os fundos e as entidades do Poder Executivo que integram os Orçamentos Fiscal e da Seguridade Social somente poderão empenhar as dotações orçamentárias destinadas ao atendimento de: V - outras despesas correntes de caráter inadiável. 1 o A disponibilização no Sistema Integrado de Administração Financeira do Governo Federal - SIAFI das dotações relativas ao inciso V do caput será feita na base de um doze avos do total de cada ação constante do Projeto de Lei Orçamentária de 2008, por mês, até a sanção da respectiva lei. 2 o A movimentação e o empenho por órgão ou unidade orçamentária, das dotações a que se refere o 1 o, ficam limitadas aos valores constantes do Anexo I deste Decreto, multiplicado pelo número de meses decorridos até a sanção da Lei Orçamentária de 2008. 3 o Portaria do Ministro de Estado do Planejamento, Orçamento e Gestão poderá ampliar os valores constantes do Anexo I, observado o disposto no 1 o. Art. 2 o O pagamento de despesas no exercício de 2008, inclusive dos Restos a Pagar de exercícios anteriores, fica autorizado até os valores constantes do Anexo II deste Decreto. 2 o Portaria do Ministro de Estado da Fazenda poderá ampliar os valores constantes do Anexo II deste Decreto. Art. 4 o Os Ministros de Estado, Secretários de órgãos da Presidência da República, dirigentes dos órgãos setoriais dos Sistemas Federais de Planejamento e de Orçamento, e de Administração Financeira e os ordenadores de despesa são responsáveis pela observância, na execução orçamentária e financeira das dotações liberadas na forma deste Decreto, de todas as disposições legais aplicáveis à matéria, especialmente as previstas na Lei n o 4.320, de 17 de março de 1964, na Lei Complementar n o 101, de 4 de maio de 2000, e na Lei n o 11.514, de 2007, esta, em particular, quanto ao art. 72, inciso V e 1 o e 3 o, e ao art. 101. 8

28. De acordo com o Manual Técnico de Orçamento, editado pelo Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão: Com o advento das metas fiscais e do maior controle sobre os gastos públicos, tanto para equilibrar os orçamentos como para indicar transparência dos compromissos governamentais com a dívida pública, a administração pública buscou programar orçamentária e financeiramente a execução das suas despesas, atendendo a dispositivos legais que exigem o pronto conhecimento e correção das discrepâncias entre receita e despesas primárias, bem como o monitoramento do cumprimento das metas de superávit primário, que é o quanto de receita a União, os Estados, os Municípios e as empresas estatais conseguem economizar, sem considerar os gastos com os juros da dívida. 29. E prossegue o Manual: Em 1964, a edição da Lei nº 4.320 já evidenciava a preocupação do legislador quanto ao fiel cumprimento do equilíbrio entre receitas e despesas no orçamento, permitindo que o Poder Executivo se organizasse de forma a prevenir as oscilações que aconteceriam no decorrer do exercício financeiro, invocando a necessidade de estipular cotas trimestrais para a execução da despesa. Em 2000, a Lei de Responsabilidade Fiscal LRF trouxe a necessidade de incorporar metas de resultado fiscal, além de ressaltar o descompasso provável entre receitas e despesas, de modo a equilibrar o orçamento em tempo hábil para não prejudicar o desempenho do governo nas rês esferas: federal, estadual e municipal. Já a Lei de Diretrizes Orçamentárias LDO completa os dispositivos legais da determinação do controle fiscal e dos recursos disponibilizados, informando, entre outros parâmetros, qual será a base contingenciável, as despesas que não são passíveis de contingenciamento, assim como o estabelecimento de demonstrativos das metas de resultado primário e sua periodicidade. 30. O mecanismo utilizado para limitação dos gastos é o Decreto de Programação Orçamentária e Financeira (Decreto de Contingenciamento), juntamente com a Portaria Interministerial que detalha os valores autorizados para movimentação e empenho e para pagamentos no decorrer do exercício. Os principais objetivos do Decreto de Contingenciamento são: estabelecer normas específicas de execução orçamentária e financeira para o exercício; estabelecer um cronograma de compromissos (empenhos) e de liberação (pagamento) dos recursos financeiros para o Governo Federal; cumprir a Legislação Orçamentária (Lei 4.320 e LRF); e assegurar o equilíbrio entre receitas e despesas ao longo do exercício financeiro e proporcionar o cumprimento da meta de resultado primário. 31. Resta claro, portanto, que o comando do art. 8º da LRF está voltado para a execução orçamentária (empenho, liquidação e inscrição em restos a pagar) e financeira (pagamento), não alcançando os atos administrativos praticados pelo ordenador de despesa na fase que antecede a contratação dos serviços. 9 4.2 Arts. 15 a 17 da LRF 32. A redação do art. 16 suscitou dúvidas entre doutrinadores sobre quais despesas devem ou não ser precedidas da estimativa do impacto orçamentário-financeiro e da declaração do ordenador de despesa. Adiante, seguem depoimentos de representantes das duas correntes. 33. De acordo com Jorge Ulisses Jacoby Fernandes, no Parecer publicado na Revista de Informação Legislativa nº 151, jul/set. 2001 (destacamos):

Nada obstante o esforço do legislador na tentativa de comunicar com clareza os comandos dispostos, é comum encontrar-se norma que admita dubiedade de interpretações. Nesses casos, é preciso desenvolver o esforço no sentido de levantar todas as exegeses possíveis e, a partir dos princípios jurídicos, acolmatar as lacunas processo conhecido como integração da norma, ou, se não existirem lacunas, mas apenas possibilidade de mais de uma interpretação, escolher aquela que melhor atenda à finalidade da norma. 34. Segundo o autor, a regra do art. 16 da LRF, no que pertine à declaração de que o aumento de despesa tem adequação orçamentária e financeira com a lei orçamentária anual, admite duas interpretações (destacamos): pela primeira, a declaração exigida no inciso II do caput do art. 16 é restrita aos casos descritos no próprio caput, ou seja, somente nos casos de criação, expansão ou aperfeiçoamento de ação governamental que acarrete aumento da despesa é que será exigida a declaração. Nos demais casos, no cotidiano da Administração Pública, a atuação do ordenador de despesas também deve observar as regras próprias para a regularidade do empenho, mas a declaração de adequação é dispensável. Nessa linha de interpretação, a regra do 4º do art. 16 teria a finalidade de definir o tempo em que se realizaria esse ato administrativo. Assim, quando esse parágrafo dispõe que as normas do caput constituem condição prévia para empenho e licitação de serviços, fornecimento de bens ou execução de obras e para a desapropriação de imóveis urbanos a que se refere o 3º do art. 182 da Constituição, apenas está explicitando o momento em que a declaração deve ser firmada, no caso, previamente; pela segunda, a regra do 4º do art. 16 tem natureza extensiva do comando do caput desse artigo. Adotada essa interpretação, seria necessária a declaração nos casos de criação, expansão ou aperfeiçoamento de ação governamental que acarrete aumento da despesa, bem como constituiria condição prévia para o empenho e a licitação de serviços, fornecimento de bens ou execução de obras e, ainda, para a desapropriação de imóveis urbanos a que se refere o 3º do art. 182 da Constituição. 10 35. Assevera Jorge Ulisses Jacoby Fernandes que a interpretação mais compatível com o escopo da Lei Complementar nº 101, de 4 de maio de 2000, sem dúvida é a segunda, pois: a) as normas devem ser interpretadas segundo os princípios específicos que adotam. No caso, a LRF adota, entre outros, a prevenção de déficits imoderados e reiterados, o equilíbrio entre aspirações da sociedade e os recursos que esta coloca à disposição do governo, e a limitação da divida pública em nível prudente, compatível com receita e patrimônio público. Todos esses princípios podem ser violados se adotada a primeira interpretação, pois o ordenador de despesas, mesmo sem estar criando, expandindo ou aperfeiçoando a ação governamental, poderá criar forte desequilíbrio entre a receita e a despesa e gerar déficits absurdos. b) a legislação que operacionalizou o comando do art. 16 revela a consagração da segunda exegese, no sentido de estender a exigência da declaração a todos os casos de empenho e licitação. Por esses motivos, o ordenador de despesas deve fazer a declaração em todos os casos de empenho e licitação de serviços, fornecimento de bens ou execução de obras. Nos casos em que tiver feito a declaração na fase da licitação, a declaração no ato de empenho pode ser apenas ratificando a declaração anterior, se inalterados os fatos que ensejaram a primeira declaração.

36. E acrescenta o autor que a norma que prevê a declaração do ordenador no tocante à compatibilidade com o plano plurianual e a lei de diretrizes orçamentárias deveria ser entendida com o seguinte acréscimo: com o plano plurianual no que couber, porque, como regra, as metas do PPA são muito abrangentes e de difícil contraste no dia a dia da realização da despesa; ao contrário da lei de diretrizes orçamentárias, que contém sempre uma série de restrições. 37. Para corroborar a assertiva de que a redação do art. 16 suscitou dúvidas sobre que despesas devem ou não ser precedidas da estimativa do impacto orçamentário-financeiro e da declaração do ordenador de despesa, trazemos à colação o registro de Carlos Maurício Figueiredo e Marcos Nóbrega, em Comentários à Lei de Responsabilidade Fiscal 2ª ed. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2001, que, ao comentarem o art. 16 da LRF, esclarecem (destacamos): O disposto neste artigo coaduna-se com o planejamento e conseqüente equilíbrio fiscal buscado pela LRF. Não se está estipulando regras para toda e qualquer despesa efetuada pelo Estado. Uma vez que aquelas já consignadas na lei orçamentária não se submetem aos novos requisitos impostos pelo dispositivo em análise. Na verdade, entendemos que trata-se da obrigação de demonstrar o impacto orçamentáriofinanceiro (inciso I) e a compatibilidade com o plano plurianual e com a LDO (inciso II), apenas para aumento de despesas advindas da criação, expansão ou aperfeiçoamento de ação governamental. Assim entendidas aquelas derivadas das alterações orçamentárias. Na lição do Prof. Heraldo da Costa Reis, estas alterações se materializam através dos créditos adicionais ou do remanejamento, da transposição e da transferência, que são instrumentos estabelecidos pelo artigo 167, VI, da CF. Careceria de razoabilidade exigir a análise do impacto orçamentário-financeiro para despesas com dotação já aprovadas no orçamento, posto que esse impacto já foi analisado durante a fase de elaboração do orçamento, estando ínsito a essa fase o aspecto do planejamento. Perceba-se que nem toda alteração orçamentária promove a criação, expansão ou aperfeiçoamento da ação governamental. Há casos em que a alteração se faz necessária, unicamente, para adequar o valor do crédito orçamentário consignado, sem implicar criação, expansão ou aperfeiçoamento da mesma. Apenas suplementa-se o orçamento para consecução dos objetivos de ação governamental já planejada. 38. Ao analisarem os incisos I e II do art. 16 da LRF, asseveram os autores (destacamos): Em primeiro lugar, o impacto a ser analisado não é somente o orçamentário (que decorre de créditos adicionais), mas também a repercussão financeira do gasto. Assim, as despesas que não alterem o orçamento não precisam vir acompanhadas da referida estimativa. Outro requisito importante é a declaração do ordenador de despesas. Será um ato administrativo baseado na verificação de que a despesa está autorizada na lei orçamentária e de que está contemplada nos objetivos, metas e diretrizes da LDO. 39. Longa pesquisa sobre o assunto foi feita, em 2006, por Cibele Sebba Contijo e Clézia Freitas dos Santos Araújo, na monografia apresentada para obtenção do título de Especialista em Contabilidade e Orçamento Público pelo Programa de Pós-graduação em Contabilidade e Orçamento Público, sob os auspícios da Universidade de Brasília e do Instituto Serzedelllo Corrêa, do Tribunal de Contas da União. E assim se expressam as autoras, na conclusão desse trabalho (págs. 50/51) cujo objeto era esclarecer se a declaração elaborada pelo ordenador de despesa é obrigatória na realização de quaisquer despesas (destacamos): 11

Após a análise da posição dos diversos autores citados nesta pesquisa, entende-se que a interpretação mais compatível com o escopo traçado pelo dispositivo legal é o de que a declaração, objeto de estudo, é cabível apenas quando ocorrer ação governamental que acarrete aumento da despesa durante a execução orçamentária, quer seja de criação, expansão ou aperfeiçoamento, assim compreendida a ação relacionada a projeto, incluindo também as atividades decorrentes, que geram despesas com a manutenção do produto obtido. 40. Voltando ao referido Parecer de Jorge Ulisses Jacoby Fernandes, publicado na Revista de Informação Legislativa, especificamente no tocante às hipóteses de interpretação restrita ou extensiva do art. 16, tem-se que (destacamos): No caso, parece possível assentar as seguintes premissas: as duas teses são juridicamente razoáveis, cabendo aos órgãos de controle cautela ao pretender impor a exegese de sua escolha. Como ensina Recanses Sichès, todas as interpretações são provisórias; definitiva é aquela dada à luz do caso concreto pelo juiz ou melhor dizendo, dada pelo órgão que tem o poder de interpretar definitivamente a norma; no tema responsabilidade fiscal, na esfera federal, três órgãos podem dar interpretação definitiva à norma: a Advocacia-Geral da União, o Tribunal de Contas da União e o Poder Judiciário. 41. Então, para que não subsistam dúvidas, trazemos à colação a interpretação do Tribunal de Contas da União, a começar pelo processo relatado pelo Ministro Augusto Sherman, pertinente ao Acórdão nº 883/2005 TCU 1ª Câmara, que ofereceu a seguinte interpretação no tocante à estimativa de impacto orçamentário-financeiro e à declaração do ordenador de despesa (destacamos): 14. Pela leitura do citado normativo, verifico que o demonstrativo do impacto financeiro previsto no inciso I do art. 16 deve ser elaborado tão-somente quando houver criação, expansão ou aperfeiçoamento de uma ação governamental que acarrete aumento de despesa. A manutenção das ações governamentais em seu estado rotineiro ou a não elevação dos gastos refogem da obrigação prevista no citado inciso. 16. parece-me evidente que se determinada despesa já está autorizada na Lei Orçamentária em vigor, seu impacto orçamentário-financeiro já se encontra estimado, pois já está fixado na lei. Não vejo razão prática para que o gestor, ao implementar o que está legalmente autorizado, estime o impacto de uma despesa já prevista, pois tal impacto já foi incorporado ao orçamento. 26. Nesse sentido, trago à colação excerto do material produzido no âmbito do Tribunal de Contas de Santa Catarina, cuja orientação muito se harmoniza com a linha de entendimento desenvolvida até aqui e com o arcabouço jurídico-legal sobre finanças, orçamento e licitação. Esse entendimento, resultante de estudos relacionados às disposições do art. 16 da LRF, permitem uma leitura mais equilibrada e completa das disposições da LRF em tela, em complemento às demais lições doutrinárias reproduzidas até aqui, tendo o Tribunal de Contas do Estado de Santa Catarina (in: Guia da Lei de Responsabilidade Fiscal: Lei Complementar nº 101/2000. Florianópolis: Tribunal de Contas. 2002, 2ª ed. rev. e ampl., pp. 45/49) firmado as seguintes orientações sobre sua aplicação: Entende-se que a demonstração do impacto financeiro e compatibilidade com o plano plurianual e a lei de diretrizes é exigível apenas para aumento de despesas originadas na criação, expansão e aperfeiçoamento de ação promovida no curso 12

da execução de um orçamento, necessitando modificação orçamentária (créditos adicionais), já que para as despesas consignadas no orçamento já houve demonstração do impacto e da compatibilidade com o PPA e LDO no momento da elaboração e aprovação do orçamento [parece ser a interpretação mais consentânea com o ordenamento jurídico tomado em seu conjunto (interpretação sistemática). A essa corrente se filiam Carlos M. C. Cabral, Cláudio S. de Oliveira Ferreira, Fernando R. G. Torres, Henrique Anselmo S. Braga e Marcos Antônio R. da Nóbrega, os autores do livro Comentários à Lei de Responsabilidade Fiscal, que fazem parte do corpo funcional do Tribunal de Contas de Pernambuco]. (grifei) [ 1 ] 42. No Acórdão nº 1626/2007 TCU Plenário, processo relatado pelo Ministro Augusto Nardes, o Tribunal confirmou o entendimento acima exposto (destacamos): 10. No que se refere à aplicabilidade do disposto no art. 16 da Lei Complementar nº 101/2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal) - mormente quanto à existência de estimativa de impacto orçamentário-financeiro no exercício em que a despesa entrar em vigor e nos dois subseqüentes, bem como de declaração do Ordenador de Despesa sobre sua adequabilidade e compatibilidade orçamentária -, trata-se de questão superada no âmbito desta Corte de Contas, após a edição do Acórdão nº 1.973/2006-Plenário. 11. Naquela oportunidade, acolhi as razões expostas no parecer da Secob, por entender que as ações do PETSE estariam mais adequadas sob a denominação de atividade, cuja definição engloba as operações com característica de continuidade, necessárias à manutenção da ação de governo. Dessa forma, tudo indica que a inclusão do programa na espécie projeto deu-se pelo caráter especial do programa, ao sabor do art. 20 da Lei nº 4.320/1964. Sendo assim, restou configurado que um programa de manutenção e conservação da malha rodoviária, de natureza contínua, não gera criação, expansão ou aperfeiçoamento da ação governamental, na linha do que preceitua o caput do art. 16 da Lei Complementar nº 101/2000, e, dessa forma, não está sujeito às regras impostas no referido normativo. 43. Saliente-se que a afirmação do Ministro Relator de que as Atividades não estão sujeitas às regras impostas no referido normativo abrange os incisos I e II do art. 16 da LRF, referentes à estimativa de impacto orçamentário-financeiro e à declaração do ordenador de despesa. 44. Para entender melhor o alcance dessa afirmação, é conveniente conhecer os conceitos de Projeto, Atividade e Operações Especiais, que constituem as três formas em que se classificam as Ações em cada Programa, de acordo com a Portaria nº 42/99, do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão (destacamos): Art. 2º Para os efeitos da presente Portaria, entendem-se por: b) Projeto, um instrumento de programação para alcançar o objetivo de um programa, envolvendo um conjunto de operações, limitadas no tempo, das quais resulta um produto que concorre para a expansão ou o aperfeiçoamento da ação de governo; c) Atividade, um instrumento de programação para alcançar o objetivo de um programa, envolvendo um conjunto de operações que se realizam de modo contínuo e permanente, das quais resulta um produto necessário à manutenção da ação de governo; d) Operações Especiais, as despesas que não contribuem para a manutenção das ações de governo, das quais não resulta um produto, e não geram contraprestação direta sob a forma de bens ou serviços; 13 1 Ver nos itens 52 e 53 desta Nota Técnica entendimento diverso do defendido pelos técnicos do Tribunal de Contas autores do livro Comentários à Lei de Responsabilidade Fiscal.

45. Pela análise desses dispositivos é de se reconhecer que, em regra, a execução de Projetos deverá ser precedida da estimativa do impacto orçamentário-financeiro e da declaração do ordenador de despesa, uma vez que sua execução normalmente cria, expande ou aperfeiçoa a ação governamental. Já as Atividades, como normalmente dão continuidade às ações governamentais já criadas, não necessitam, por parte do ordenador de despesa, das providências elencadas nos incisos I e II do art.16 da LRF. 46. É o que ocorre com as duas Ações em que estão abrigados os créditos orçamentários destinados às despesas com ações de publicidade executadas pela SECOM, que são classificadas como Atividades, como está demonstrado abaixo: 14 47. Cabe especial referência ao Acórdão nº 3151/2006 TCU 2ª Câmara, processo relatado pelo Ministro Walton Alencar Rodrigues, cujo Voto foi diretamente às questões em apreço (destacamos): Por fim, julgo improcedente a Representação quanto à ausência de estimativa de impacto orçamentário e financeiro da despesa estimada para a contratação em comento (alínea h ), além da falta da declaração de compatibilidade com a lei orçamentária, a LDO e o PPA (arts. 15 e 16 da Lei Complementar 101/2001). Conforme registro do sistema SIASG (fls. 161/163), existia, em 2005, contrato com o mesmo objeto de limpeza e conservação predial, evidenciando, assim, que tais atividades de natureza continuada já estavam previstas no PPA. A exigência contida no art. 16 da Lei de Responsabilidade Fiscal refere-se à criação, expansão ou aperfeiçoamento de ação governamental que acarrete aumento da despesa. Não ocorreu, portanto, qualquer criação, expansão ou aperfeiçoamento de ação governamental cuja ausência de estimativa de impacto configurasse o descumprimento da obrigação referida. Ademais, a Cláusula Nona do ajuste (fl. 95) descreve a dotação orçamentária pela qual correrão as despesas da avença, de acordo com o art. 55, inciso V, da Lei 8.666/93. 48. Para coroar a incursão às decisões do Tribunal de Contas da União, reservamos para o final o Acórdão nº 1669/2009 TCU Plenário, relatado pelo Ministro Augusto Nardes, por ser bastante recente (29.07.09) e por abarcar pontos importantes sobre o tema em análise, como será visto em seguida. 49. No subitem 3.3 do seu Relatório, ficou claro que não constaram do processo a estimativa de impacto orçamentário e financeiro e a declaração do ordenador de despesa previstas na LRF. Em sua defesa, o órgão auditado interpretou, sem discordância do Relator,

que não houve impacto orçamentário e financeiro e que também não se aplicava ao caso a declaração do ordenador de despesa (destacamos): 15 2. Em atendimento ao mencionado ofício, o Sr. Arnaldo Teixeira Marabolim, Superintendente Regional em São Paulo, apresentou esclarecimentos de fls. 108/122. 3. Preliminarmente, esclarece que as obras do PETSE instituídas através da Portaria nº 1.806/2005 foram custeadas com recursos de créditos extraordinários abertos através de medidas provisórias (fl. 108). 4. No caso dos serviços referentes aos segmentos compreendidos entre o km 269,4 e o km 401,9 (contrato nº 08.1.0.00.0016.2004) e entre o km 401,9 e o km 569,1 (contrato PG 071/0), manifesta que foi fruto de legal procedimento licitatório e que o crédito extraordinário aberto atendeu uma situação específica, sendo, portanto, desnecessária a declaração do ordenador de despesas. 5. "Em uma interpretação literal, entende-se que não houve impacto orçamentário e financeiro nos mencionados contratos." (fl. 108). 8. E o artigo 16, inciso II, da mencionada lei complementar também não se enquadra na situação em comento, visto que o crédito extraordinário não acarreta aumento que deva ser adequado a lei orçamentária anual, bem como compatibilizado com o plano plurianual e com as leis de diretrizes orçamentárias (fl. 110). Análise 9. Cabe fazer constar que os gestores, em relação a BR 116, do km 268,9 ao km 406,7, não adotaram qualquer medida em relação ao disposto no artigo 16 da Lei Complementar nº 101/2000, em função de entenderem que tal comando legal não se aplicava à situação em apreço. 11. Da leitura dos autos, percebe-se que o uso dos créditos abertos pela MP nº 287/2006 na obra emergencial analisada (BR-116, do km 268,9 ao km 406,7) estavam restritos ao contrato de manutenção rotineira da rodovia. 12. Não se trata, portanto, a nosso ver, de um aumento de despesa acarretada pela criação, expansão ou aperfeiçoamento de ação governamental. Logo, nesse caso particular, parece assistir razão aos gestores. 50. É importante ressaltar, ainda, que o órgão auditado afirmou, sem manifestação do Ministro Relator, ser desnecessária a declaração do ordenador de despesa sob a alegação de que o crédito extraordinário 2 aberto atendeu situação específica. 51. Mais adiante, no Voto aprovado pelo Plenário, o Ministro Augusto Nardes reeditou, no espírito e na forma, a posição que defendera no âmbito do processo que resultou no Acórdão nº 1626/2007, acima comentado: 17. Por fim, no que se refere à aplicabilidade do disposto no art. 16 da Lei Complementar nº 101/2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal), mormente quanto à existência de estimativa de impacto orçamentário-financeiro no exercício em que a despesa entrar em vigor e nos dois subsequentes, bem como de declaração do ordenador de despesa sobre sua adequabilidade e 2 Os créditos adicionais são formas de alteração orçamentária de que podem lançar mão os integrantes dos Orçamentos Fiscal e da Seguridade Social. De acordo com a Lei nº 4.320/1964, art. 41, os créditos adicionais classificam-se em suplementares, especiais e extraordinários.

compatibilidade orçamentária, trata-se de questão superada no âmbito desta Corte de Contas, após a edição do Acórdão nº 1.973/2006-Plenário. 18. Naquela oportunidade, acolhi as razões expostas no parecer da Secob, por entender que as ações do PETSE estariam mais adequadas sob a denominação de "atividade", cuja definição engloba as operações com característica de continuidade, necessárias à manutenção da ação de governo. Dessa forma, tudo indica que a inclusão do programa na espécie "projeto" deu-se pelo caráter especial do programa, a teor do art. 20 da Lei nº 4.320/1964. Sendo assim, restou configurado que um programa de manutenção e conservação da malha rodoviária, de natureza contínua, não gera criação, expansão ou aperfeiçoamento da ação governamental, na linha do que preceitua o caput do art. 16 da Lei Complementar nº 101/2000, e, dessa forma, não está sujeito às regras impostas no referido normativo. 52. Ora, ao não comentar a alegação do órgão auditado de que o crédito extraordinário atendeu situação específica e, por outro lado, ao fundamentar seu Voto no fato de que um Programa cuja Ação esteja classificada sob a denominação de Atividade... não está sujeito à regras impostas no referido normativo., referindo ao art. 16 da LRF, o Ministro Augusto Nardes lançou novas luzes sobre o entendimento expresso por integrantes do corpo funcional do Tribunal de Contas de Pernambuco autores do livro Comentários à Lei de Responsabilidade Fiscal (ver item 41, final da citação), segundo os quais (destacamos)... a demonstração do impacto financeiro e compatibilidade com o plano plurianual e a lei de diretrizes é exigível apenas para aumento de despesas originadas na criação, expansão e aperfeiçoamento de ação promovida no curso da execução de um orçamento, necessitando modificação orçamentária (créditos adicionais).... 53. Com efeito, a teor dessas repetidas decisões do TCU em casos similares, ficou evidente que não importa se o crédito orçamentário foi previamente previsto na LOA ou se resultou de alteração mediante crédito adicional. O que realmente conta é a característica da despesa a que se destina o crédito orçamentário, ou seja, é a classificação da Ação orçamentária, se sob a forma de Projeto, Atividade ou Operações Especiais (ver item 44). E não resta dúvida de que as Ações classificadas como Atividade não se submetem às regras do art. 16 da LRF. 54. Assim, com respaldo em parte da doutrina e, sobretudo, na robusta jurisprudência do Tribunal de Contas da União, órgão competente para expender interpretação definitiva sobre o assunto objeto de análise, representada pelos Acórdãos colacionados, conclui-se que a declaração do ordenador de despesa exigida no inciso II do art. 16 da LRF está restrita aos casos descritos em seu próprio caput, ou seja, somente quando ocorre criação, expansão ou aperfeiçoamento de ação governamental que acarrete aumento da despesa. Não se aplica, portanto, às Ações previstas na Lei Orçamentária Anual ou aos casos de crédito adicional autorizado pelo Poder Executivo Federal ou pelo Poder Legislativo Federal, desde que destinado a Ações classificadas sob a forma de Atividade, como ocorre com as duas Ações orçamentárias à disposição da SECOM (ver item 46). 16 5. Declaração do ordenador de despesa nos procedimentos licitatórios e contratações promovidos em 2008 55. Compulsando os procedimentos licitatórios e contratações promovidos em 2008, constatamos que em face das análises e conclusões expostas no tópico 4, nenhum dos procedimentos necessitou da estimativa de impacto orçamentário-financeiro e da declaração

do ordenador de despesa, previstas nos incisos I e II do art. 16 da LRF, porquanto foram todos conduzidos ao abrigo da Lei Orçamentária Anual, conforme demonstrado no quadro abaixo: 17 Objeto: serviços de Crédito orçamentário Edital / Processo assessoria de imprensa e de relações públicas 04.131.0752.2017.0001 01-2008/ 00170.000250/2008-53 publicidade 04.131.0752.2017.0001 04.131.0752.4641.0001 01-2007/ 00170.001398/2007-24 comunicação digital 04.131.0752.2017.0001 03-2008/ 00170.001355/2008-20 pesquisa de opinião pública 04.131.0752.2017.0001 02-2008/ 00170.002935/2007-53 56. Registre-se, ainda, que não houve, em 2008, crédito adicional nas Ações utilizadas pela SECOM para a execução de despesas. 57. Desse modo, os despachos do ordenador de despesa constantes dos respectivos processos licitatórios (quadro abaixo) cumpriram a função primordial de autorizar o procedimento licitatório, conforme previsto no art. 38 da Lei nº 8.666/93 (destacamos): Art. 38. O procedimento da licitação será iniciado com a abertura de processo administrativo, devidamente autuado, protocolado e numerado, contendo a autorização respectiva, a indicação sucinta de seu objeto e do recurso próprio para a despesa, e ao qual serão juntados oportunamente: Edital / Processo 01-2008/ 00170.000250/2008-53 01-2007/ 00170.001398/2007-24 03-2008/ 00170.001355/2008-20 02-2008/ 00170.002935/2007-53 Conteúdo (síntese) do despacho do ordenador de despesa autoriza contratação do serviço e a realização de pré-empenho (pág. 68) considera oportuna e conveniente a contratação, autoriza a execução do procedimento licitatório e a emissão do pertinente pré-empenho (pág. 282) a despesa tem adequação orçamentária e financeira com a LOA-2008 e é compatível com o PPA e a LDO-2008; autoriza a emissão de pré-empenho em valor correspondente à estimativa de despesa para o exercício de 2008 (pág. 82) considerando a manifestação das áreas competentes, no autos, autoriza a execução da despesa decorrente da contratação e a emissão do pertinente pré-empenho (pág. 70) 58. Em síntese, não há por que falar da ratificação no ato de empenhamento dos contratos firmados do cumprimento da exigência (declaração do ordenador de despesa), conforme suscitado pelo titular da SGCN.

6. Disposições dos arts. 25, 108 e 124 da Lei nº 11.514/2007 e dos termos dos Acórdãos nº 399/2003 e nº 883/2005 18 6.1 Art. 25 da Lei nº 11.514 59. A Lei nº 11.514/2007, que estabeleceu as diretrizes para a elaboração e a execução da Lei Orçamentária de 2008, assim dispôs: Art. 25. Não poderão ser destinados recursos para atender a despesas com: I - início de construção, ampliação, reforma voluptuária, aquisição, novas locações ou arrendamentos de imóveis residenciais; II - aquisição, locação ou arrendamento de mobiliário e equipamento para unidades residenciais de representação funcional; III - aquisição de automóveis de representação, ressalvadas aquelas referentes a automóveis de uso: IV - celebração, renovação e prorrogação de contratos de locação e arrendamento de quaisquer veículos para representação pessoal; V - ações de caráter sigiloso, salvo quando realizadas por órgãos ou entidades cuja legislação que as criou estabeleça, entre suas competências, o desenvolvimento de atividades relativas à segurança da sociedade e do Estado e que tenham como pré-condição o sigilo; VI - ações que não sejam de competência da União, nos termos da Constituição, ressalvadas aquelas relativas: VII - clubes e associações de servidores ou quaisquer outras entidades congêneres, excetuadas creches e escolas para o atendimento pré-escolar; VIII - pagamento, a qualquer título, a militar ou a servidor público, da ativa, ou a empregado de empresa pública ou de sociedade de economia mista, por serviços de consultoria ou assistência técnica, inclusive os custeados com recursos provenientes de convênios, acordos, ajustes ou instrumentos congêneres, firmados com órgãos ou entidades de direito público ou privado, nacionais ou internacionais, ressalvadas as situações autorizadas por legislação específica; IX - compra de títulos públicos por parte de entidades da administração federal indireta, exceto para atividades que lhes foram legalmente atribuídas; e X - pagamento de diárias e passagens a militares, servidores e empregados públicos da ativa por intermédio de convênios, acordos, ajustes ou outros instrumentos congêneres firmados com entidades de direito privado ou com órgãos ou entidades de direito público, exceto quando se tratar de militares, servidores e empregados: 2 o Os serviços de consultoria somente serão contratados para execução de atividades que comprovadamente não possam ser desempenhadas por servidores ou empregados da Administração Federal, no âmbito do respectivo órgão ou entidade, publicando-se no Diário Oficial da União, além do extrato do contrato, a justificativa e a autorização da contratação, na qual constará, necessariamente, quantitativo médio de consultores, custo total dos serviços, especificação dos serviços e prazo de conclusão. 60. Do exame dos processos de contratação cursados em 2008, mencionados no tópico 5, constatamos que não houve ofensa às proibições previstas no art. 25 da Lei nº

11.514/2007, como se pode constatar no cotejo de seus comandos com as informações do quadro mencionado no item 55. 61. O único caso que poderia suscitar alguma dúvida diz respeito à Concorrência nº 01/2008, que deu origem ao Contrato nº 05/2008, em cuja descrição do objeto consta a nomenclatura serviço de consultoria. Entretanto, após consulta à Secretaria de Controle Interno da Casa Civil, a respeito da natureza da despesa em que deveria ser feito o empenho, a questão foi elucidada, por intermédio da NOTA TÉCNICA Nº 02/2009/DENOR/SGCN/SECOM-PR, de 18.03.09, tendo em vista que dos serviços de consultoria não se originará obrigação de pagamento, já que eles são acessórios em relação às atividades de execução dos serviços de assessoria de imprensa e relações públicas, objeto principal do referido contrato. 19 6.2 Art. 108 da Lei nº 11.514 62. Por sua vez, o art. 108 da Lei nº 11.514/2007 busca apenas dirimir eventual dúvida sobre a correta interpretação do art. 42 da Lei Complementar nº 101/2000, o qual tem em mira as despesas realizadas no período de maio a dezembro do último ano de mandato do Presidente da República: Art. 108. Para efeito do disposto no art. 42 da Lei Complementar no 101, de 2000, considerase contraída a obrigação no momento da formalização do contrato administrativo ou instrumento congênere. ooo Art. 42. É vedado ao titular de Poder ou órgão referido no art. 20, nos últimos dois quadrimestres do seu mandato, contrair obrigação de despesa que não possa ser cumprida integralmente dentro dele, ou que tenha parcelas a serem pagas no exercício seguinte sem que haja suficiente disponibilidade de caixa para este efeito. Parágrafo único. Na determinação da disponibilidade de caixa serão considerados os encargos e despesas compromissadas a pagar até o final do exercício. 63. Portanto, a norma não teve aplicação prática para a SECOM no exercício de 2008. Em 2010, o ordenador de despesa, em articulação com os gestores dos contratos dos quais a SECOM seja signatária, deverá diligenciar para que a execução da despesa se dê em harmonia com o referido art. 42. 6.3 Art. 124 da Lei nº 11.514 64. Por fim, o art. 124 da Lei nº 11.514/2007 tem o propósito de fazer com que as informações previstas na LRF, art. 16, incisos I (estimativa do impacto orçamentáriofinanceiro) e II (declaração do ordenador de despesa), já comentadas no tópico 4, integrem o processo administrativo referido no art. 38 do Estatuto das Licitações, como segue: Art. 124. Para os efeitos do art. 16 da Lei Complementar no 101, de 2000: I - as especificações nele contidas integrarão o processo administrativo de que trata o art. 38 da Lei no 8.666, de 1993, bem como os procedimentos de desapropriação de imóveis urbanos a que se refere o 3o do art. 182 da Constituição; e ooo

Art. 38. O procedimento da licitação será iniciado com a abertura de processo administrativo, devidamente autuado, protocolado e numerado, contendo a autorização respectiva, a indicação sucinta de seu objeto e do recurso próprio para a despesa, e ao qual serão juntados oportunamente: 20 65. Considerando a conclusão sintetizada no item 47, as providências de que tratam os incisos I e II do art. 16 da LRF não se aplicavam aos procedimentos licitatórios e contratações realizados em 2008. 66. Ressalte-se, entretanto, que as declarações necessárias e suficientes para o cumprimento da legislação atinente à ordenação de despesas encontram-se nos respectivos processos, conforme quadro referente ao item 57. 6.4 Acórdão nº 399/2003 67. A determinação do Acórdão nº 399/2003 TCU Plenário tem um único comando passível de ser aplicado às licitações de responsabilidade da SECOM, a partir do exercício de 2008 (destacamos): 9.6.1 - não realize procedimento licitatório sem a existência de recursos orçamentários apropriados, disponíveis e suficientes para o pagamento das despesas, conforme decorre dos arts. 14 e 38 da Lei nº 8.666/93 e do art. 16, inciso II, da Lei Complementar nº 101/2000; 68. Para entender o real alcance da determinação inserta no subitem 9.6.1, é preciso destrinçar o que expressa o trecho recursos orçamentários, disponíveis e suficientes para o pagamento das despesas e atentar para a menção ao art. 14 da Lei nº 8.666/93. 69. Primeiramente, cabe destacar que o referido art. 14 está adstrito aos casos de compras, e nele não há nenhuma referência à necessidade de recursos orçamentários disponíveis, como segue: Art. 14. Nenhuma compra será feita sem a adequada caracterização de seu objeto e indicação dos recursos orçamentários para seu pagamento, sob pena de nulidade do ato e responsabilidade de quem lhe tiver dado causa. 70. Por sua vez, o art. 38 da mesma Lei, ao tratar das formalidades para início da fase interna do processo licitatório, fez menção simplesmente à necessidade de recurso (orçamentário) próprio : Art. 38. O procedimento da licitação será iniciado com a abertura de processo administrativo, devidamente autuado, protocolado e numerado, contendo a autorização respectiva, a indicação sucinta de seu objeto e do recurso próprio para a despesa, e ao qual serão juntados oportunamente: 71. Em que norma legal, então, foi o TCU buscar o termo disponíveis? Certamente, não foi em nenhuma das leis regentes da execução orçamentária e financeira: LRF, Lei nº 4.320 e LDO.