REPÚBLICA FEDERATIVA DO BRASIL Controladoria-Geral da União Secretaria Federal de Controle Interno RELATÓRIO DE AVALIAÇÃO POR ÁREA DE GESTÃO Nº 1 AQUISIÇÃO DE PASSAGENS AÉREAS
CONTROLADORIA-GERAL DA UNIÃO CGU SAS, Quadra 01, Bloco A, Edifício Darcy Ribeiro 70070-905 Brasília-DF cgu@cgu.gov.br Jorge Hage Sobrinho Ministro de Estado Chefe da Controladoria-Geral da União Carlos Higino Ribeiro de Alencar Secretário-Executivo Valdir Agapito Teixeira Secretário Federal de Controle Interno José Eduardo Romão Ouvidor-Geral da União Waldir João Ferreira da Silva Júnior Corregedor-Geral da União Sérgio Nogueira Seabra Secretário de Transparência e Prevenção da Corrupção Equipe técnica responsável pela elaboração: Diretoria de Planejamento e Coordenação das Ações de Controle Ronald da Silva Balbe Giovanni Pacelli Carvalho Lustosa da Costa Janaina Lucas Ribeiro Fabio Moraes Fernandes Delberson Faria Jardim Diretoria de Auditoria da Área Econômica Renilda de Almeida Moura Bruno Oliveira Barbosa Coordenações-Gerais de Auditoria Área Fazendária, de Justiça e Segurança Pública, de Saúde, de Educação, do Meio Ambiente, do Desenvolvimento Agrário e de Previdência Social Diretoria de Pesquisas e Informações Estratégicas Gilson Libório de Oliveira Mendes Henrique Aparecido da Rocha Leonardo Jorge Sales Equipe responsável pela revisão: Diretoria de Planejamento e Coordenação das Ações de Controle Ronald da Silva Balbe Janaina Lucas Ribeiro Diretoria de Auditoria da Área Econômica Renilda de Almeida Moura Bruno Oliveira Barbosa Brasília, abril/2014.
Competência da CGU Assistir direta e imediatamente à Presidente da República no desempenho de suas atribuições, quanto aos assuntos e providências que, no âmbito do Poder Executivo, sejam atinentes à defesa do patrimônio público, ao controle interno, à auditoria pública, à correição, à prevenção e ao combate à corrupção, às atividades de ouvidoria e ao incremento da transparência da gestão no âmbito da Administração Pública Federal. Avaliação da Gestão de Gastos com custeio do Governo Federal A CGU tem como missão, conforme consta em seu mapa estratégico, Prevenir e combater a corrupção e aprimorar a gestão pública, fortalecendo os controles internos e incrementando a transparência, a ética e o controle social. Para cumprir sua missão, a CGU busca Fomentar a melhoria contínua da gestão e da prestação de serviços públicos. Para atender ao disposto no art. 74 da Constituição Federal, a CGU realiza ações de controle com o objetivo de comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto à eficácia e eficiência, da gestão orçamentária, financeira e patrimonial nos órgãos e entidades da Administração Federal. Em outras palavras, a CGU realiza ações de controle com o fito de avaliar a correta aplicação dos recursos públicos. A escolha da área que envolve o custeio da máquina pública do Governo Federal a ser avaliada se dá por um processo de hierarquização dos custos necessários para o andamento eficaz e eficiente dos serviços públicos. Utilizam-se, para esse fim, os critérios de relevância, materialidade e criticidade. Os resultados das ações de controle são consignados em relatórios específicos, que são encaminhados ao gestor do programa para conhecimento e implementação das medidas nele recomendadas. Cada uma das medidas é acompanhada e monitorada pela CGU até a certificação de sua efetiva implementação. 3
Sumário-Executivo Objetivos da Avaliação da Gestão de Compras de Passagens Aéreas A aquisição de passagens aéreas pelos órgãos e entidades governamentais constitui um grande desafio aos administradores públicos, tanto no tocante à lisura desejada, quanto à operacionalização de um sistema que movimenta substanciais somas de recursos. Esse desafio ocorre devido diferentes parâmetros estabelecidos nas legislações pertinentes à contratação das agências de viagem prestadoras deste serviço, e em virtude das necessidades de viagens pelos órgãos e entidades do governo federal para o andamento da máquina pública. O objetivo desta avaliação é consolidar e disseminar as boas práticas de algumas unidades e desvelar as dificuldades encontradas em outras, com o fim de fomentar a boa gestão, no que tange às aquisições de passagens aéreas, para que essas sejam realizadas com eficiência e economicidade. Como acontece Segundo o art. 58, Caput da Lei 8.112/1990, e alterações posteriores, o servidor que, a serviço, afastar-se da sede em caráter eventual ou transitório para outro ponto do território nacional ou para o exterior, fará jus a passagens e diárias destinadas a indenizar as parcelas de despesas extraordinárias com pousada, alimentação e locomoção urbana, conforme dispuser em regulamento. A concessão de diárias no âmbito da Administração Pública Federal Direta, Autárquica e Fundacional é regida pelo Decreto nº 5.992/2006, e alterações posteriores, que tornou obrigatória a utilização do Sistema de Concessão de Diárias e Passagens SCDP pelos órgãos da Administração Pública Federal Direta, Autárquica e Fundacional a partir de 31/12/2008. O SCDP é a solução que visa automatizar o processo de concessão de diárias e passagens para os servidores e colaboradores da Administração Pública Federal acima referenciada. Por sua vez, a Portaria nº 505/2009, editada pelo Ministério do Planejamento, determina os procedimentos a serem seguidos na emissão de bilhetes de passagens aéreas para viagens a serviço pelos órgãos e entidades da Administração Pública Federal Direta, Autárquica e Fundacional. Já o Decreto nº 7.689/2012 estabelece, no âmbito do Poder Executivo Federal, limites e instâncias de governança para a contratação de bens e de serviços e para a realização de gastos com diárias e com passagens e determina, no art. 6º, 2º, inc. I, alínea b, que a concessão de diárias e de passagens deverá ser autorizada pelos respectivos ministros de estado e poderá ser delegada ao secretário-executivo, ou a autoridade equivalente, e subdelegada unicamente aos dirigentes máximos das entidades vinculadas aos respectivos Ministérios. 4
O arcabouço jurídico que trata do assunto possui uma vasta gama de normativos. No site do SCDP (https://www.scdp.gov.br/manual/menu.asp) encontra-se a legislação vigente, que hoje conta com 34 instrumentos, entre Leis, Decretos e Portarias. Além dos dois normativos citados nos parágrafos anteriores, bem como de outros que tratam de temas específicos, como o uso do cartão de pagamento (Decreto nº 3.892/2001), destaca-se a Instrução Normativa nº 7 de 24 de agosto de 2012, editada pelo Ministério do Planejamento, que institui o modelo de contratação para prestação de serviços de aquisição de passagens aéreas nacionais e internacionais 1. Volume de recursos envolvidos As despesas de todos os órgãos e entidades do governo federal com passagens aéreas nacionais e internacionais no ano 2013 atingiram o montante de 757 milhões de reais, conforme a tabela abaixo. No exercício de 2012, houve um desembolso de 582 milhões de reais. Além da materialidade, a criticidade da gestão de compras de passagens aéreas principalmente em função da já citada variedade de normativos também demonstra a necessidade de ações contínuas de prevenção e de controle. Ano 2012 Valores Jan R$ 4.717.639,19 Fev R$ 16.003.303,73 Mar R$ 30.502.664,46 Abr R$ 37.142.168,11 Mai R$ 44.162.414,35 Jun R$ 43.513.214,45 Jul R$ 49.412.089,92 Ago R$ 49.081.732,05 Set R$ 39.953.336,57 Out R$ 45.606.890,82 Nov R$ 53.471.308,33 Dez R$ 168.443.751,18 Total R$ 582.010.513,16 Ano 2013 Valores Jan R$ 4.617.559,29 Fev R$ 16.683.957,05 Mar R$ 32.443.978,09 Abr R$ 51.411.269,89 Mai R$ 55.804.506,30 Jun R$ 58.533.716,55 Jul R$ 69.896.692,86 Ago R$ 75.288.879,92 Set R$ 65.610.512,59 Out R$ 61.133.128,35 Nov R$ 68.157.903,84 Dez R$ 197.558.069,76 Total R$ 757.140.174,49 Fonte SIAFI 2012 / 2013. Esses valores podem ser visualizados no gráfico abaixo, que apresenta o volume acumulado mês a mês: 1 A Instrução Normativa SLTI/MP nº 7, de 24 de Agosto de 2012...que regula os procedimentos para a contratação de serviços... por Agências de viagens, para aquisição de passagens aéreas... pela Administração Pública Federal... teve seus efeitos suspensos pela Instrução Normativa SLTI/MP nº 1, de 11 de Julho de 2013. Em 22 de Agosto de 2013, entretanto, a Instrução Normativa nº 2 revogou a Instrução Normativa nº 1/2013, restabelecendo a plena vigência da Instrução Normativa nº 07/ 2012. Assim, a forma de remuneração das Agências de viagens contratadas em vigor é por taxa única pela prestação de serviços, envolvendo o agenciamento de viagens e serviços correlatos. 5
R$ 800,00 Milhões R$ 700,00 R$ 600,00 R$ 500,00 R$ 400,00 R$ 300,00 R$ 200,00 R$ 100,00 R$ 0,00 Jan Fev Mar Abr Mai Jun Jul Ago Set Out Nov Dez Ano 2012 Ano 2013 Questões Estratégicas Com o objetivo de identificar a capacidade de planejamento e gerenciamento dos órgãos e entidades, no que tange à gestão financeira e operacional das aquisições de passagens aéreas, necessárias ao andamento da máquina pública e ao atendimento das demandas funcionais, foram levantadas as seguintes questões estratégicas: I - Quais boas práticas na gestão de aquisição de passagens aéreas foram identificadas nos órgãos e entidades? II - Quais oportunidades de melhoria na gestão de aquisição de passagens aéreas foram identificadas nos órgãos e entidades? Para identificar as boas práticas e as oportunidades de melhoria, elaborou-se um ranking, com bases nas aquisições feitas no exercício de 2012, que comparou (i) o preço médio de compra da unidade em relação a média nacional e (ii) o tempo de antecedência da compra. Considerando os resultados do ranking foram selecionadas as cinco unidades com melhor desempenho e as cinco unidades com baixo desempenho, sediadas em Brasília. Assim, as auditorias de avaliação da gestão de aquisição de passagens no governo federal foram realizadas nas seguintes unidades gestoras de Brasília, no segundo semestre de 2013: Unidades que apresentaram, segundo os critérios supracitados, melhores dados estatísticos acerca da gestão de compras de passagens aéreas: Coordenação de Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível Superior CAPES; Departamento de Polícia Federal DPF; 6
Fundação Nacional de Saúde FUNASA; Instituto Nacional do Seguro Social INSS; Secretaria da Receita Federal do Brasil RFB. Unidades que apresentaram, segundo os critérios supracitados, piores dados estatísticos acerca da gestão de compras de passagens aéreas: Departamento Nacional de Produção Mineral DNPM; Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis IBAMA; Instituto Chico Mendes de Conservação da Biodiversidade ICMBio; Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária INCRA; Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira INEP. Conclusões Em decorrência dos trabalhos realizados pelas equipes de auditoria, em especial nas unidades que apresentaram melhor desempenho no ranking, observaram-se as seguintes práticas que convergem para a gestão eficiente, eficaz e econômica da aquisição de passagens: Planejamento e aquisição centralizados, para as unidades que possuem estrutura descentralizada; Utilização de normativos próprios que consideram as peculiaridades da unidade, mais rigorosos que a legislação federal, no que se refere à antecedência para a emissão de bilhetes; Clara definição dos perfis e atribuições dos servidores que atuam no processo; Capacitação dos servidores, sejam aqueles designados como responsáveis pelo lançamento dos dados no SCDP (solicitante), sejam os responsáveis pela conferência e cotação de preços das agências de viagem contratadas e pela sua comparação com os preços praticados no mercado (representante administrativo); Contratos que contemplam dispositivos que visam assegurar à Administração Pública condições para executar zelosamente a gestão de compras de passagens (como exemplo, penalidades nos casos em que restar comprovada a existência de tarifas menores do que as que foram apresentadas pela agência); Envolvimento do corpo diretivo ou de outro setor da unidade interveniente principal do processo de gestão na busca de soluções para situações adversas; A cooperação, ou o engajamento dos servidores formalmente designados nas operações cotidianas que envolvem a concessão das passagens, bem como na fiscalização dos contratos; Acompanhamento permanente dos gastos com passagens, com a devida adoção de providências em casos de extrapolação dos valores previstos. Por outro lado, nas unidades que apresentaram baixo desempenho no ranking, destacam-se as 7
seguintes práticas que convergem para a gestão ineficiente, ineficaz e dispendiosa da aquisição de passagens: Ausência de mecanismos de planejamento e programação das viagens; Inexistência de designação formal dos servidores, conforme preconizado pelas Portarias MP nº 505/2009, acarretando a execução de atividades atribuídas indevidamente a terceirizados ou desempenhadas por servidores não designados; Carência do quadro efetivo de servidores para cumprimento das atribuições legais; Ausência de segregação de funções 2 ; Fluxo operacional burocrático incorporando restrições administrativas desnecessárias, as quais redundam em atrasos nas autorizações e perdas de cotações, ocasionando prejuízos financeiros; Ausência de indicadores quantitativos e qualitativos próprios 3, ferramenta importante para gerenciar informações sobre as passagens aéreas adquiridas pela unidade, para identificar e tratar as fragilidades. Recomendações estruturantes ao Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão Uma vez que o Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão (MP) é o órgão que desempenha o papel central na condução das estratégias de negociações para a aquisição de passagens aéreas pelo governo federal, este trabalho visa trazer contribuições para melhoria da gestão. A partir das evidências obtidas por meio das auditorias realizadas, além das recomendações específicas exaradas para cada unidade no respectivo relatório, foram elaboradas as seguintes recomendações estruturantes ao MP, considerando o modelo atual de aquisições de passagens: Orientação para que o planejamento e a aquisição de passagens aéreas sejam feitos de forma centralizada, para aquelas unidades com estrutura descentralizada, quando essa possibilidade se mostrar possível, considerando a realidade de cada unidade; Orientação para que os contratos exijam acesso a sistema de self-booking, ou, de preferência, um buscador disponibilizado pelo próprio governo federal; Previsão de glosa no caso de perda do prazo por parte da agência de passagens; Oferta de cursos EAD sobre uso do SCDP; Revisão no texto do Art. 1º, inciso I da Portaria 505/2009, que, tratando do prazo, diz a solicitação da proposta... deve ser realizada com antecedência mínima de 10 dias para a emissão da passagem... deve ser realizada com antecedência mínima de 10 dias ; 2 A segregação de funções é um dos princípios dos controles internos, que visam a diminuir os riscos, por exemplo, de aprovações de voo indevidas, e até de eventuais fraudes. Por esta razão, o SCDP prevê a designação formal dos responsáveis por cada etapa do processo de aprovação das viagens, e isto deve ser respeitado; 3 O termo indicadores próprios se dá devido a algumas unidades se utilizarem de informações geradas a partir do SCDP. 8
Redução de instâncias de autorização, com o fim de ser dar dinamismo ao processo, com uma possibilidade de fluxo rápido, evitando alterações na cotação. Por fim foi recomendado que o MP estude formas, inclusive por meio de alteração da norma vigente, que possibilitem a compra direta com as empresas aéreas. Assim, seria possível adquirir passagens com descontos por volume contratado, principalmente em relação aos trechos mais demandados. Benefícios obtidos A implementação das boas práticas e o combate às fragilidades identificadas pela CGU possibilitará um melhor gerenciamento, por parte dos gestores federais auditados na aquisição de passagens aéreas, bem como a disseminação das boas práticas para os demais órgãos e entidades da Administração Pública Federal. O MP informou, por meio do Ofício nº 676/DELOG/SLTI-MP, de 08 de abril de 2014, que em atendimento à determinação do TCU e, também, para agregar conhecimento aos trabalhos desenvolvidos pela CGU, a elaboração de estudo sobre contratação de passagens aéreas, cujos resultados levaram a definição de três modelos estratégicos para aquisição de passagens aéreas pela Administração Pública Federal: (i) compra intermediada pela agência de viagens; (ii) a compra direta com as companhias aéreas; (iii) a compra direta com as companhias aéreas para os trechos mais voados e para os trechos menos voados, compra intermediada por agentes de viagem (modelo híbrido). Segundo o estudo, para a construção dos modelos algumas premissas devem ser levadas em consideração, quais sejam: a inclusão no SCDP dos módulos buscador de tarifas, faturamento e prestação de contas, visando garantir transparência na escolha de melhores tarifas; a revisão do processo de autorização de viagem, objetivando haver o mínimo possível de pontos de autorização para diminuir o tempo entre a solicitação da viagem e a efetiva emissão da passagem; a utilização do Cartão de Pagamento do Governo Federal, com o fim de retirar da agência a obrigação de repassar os valores dos bilhetes às companhias aéreas, o que possibilita o controle detalhado das despesas, acesso online à movimentação do cartão, emissão de relatórios gerenciais e segurança nas transações; e a assinatura de Acordos Corporativos com as principais companhias aéreas, visando garantir condições comerciais especiais para a Administração Pública Federal, visto o grande volume de aquisições anuais, sem que haja vinculação orçamentária prévia, de modo que os bilhetes serão emitidos com incidência de percentual pré-acordado. Assim, com base nesse estudo, o MP implantará, no âmbito do Ministério, projeto-piloto de compras diretas de passagens aéreas pelo período de três meses, para avaliar a exequibilidade e subsidiar a tomada de decisão. 9
Sumário 1. Introdução... 11 1.1. Fluxo da gestão de aquisição de passagens... 11 1.2.Análise dos gastos com passagens na Administração Pública Federal... 14 2. Objetivos e Abordagem... 18 2.1. Objetivos 18 2.2. Questões Estratégicas 18 2.3. Abordagem 19 3. Escopo da Avaliação 19 4. Resultados 22 4.1. O órgão ou entidade possui uma política de planejamento eficiente? 24 4.3. O fluxo do processo de compras revela possíveis gargalos que impactam na aquisição de passagens aéreas? 27 4.4. A estrutura física e de pessoal, com respectiva designação de servidor responsável, mostra-se favorável à boa gestão de compras de passagens aéreas? 31 4.5. A Unidade possui uma política de capacitação e treinamento adequados às necessidades da gestão de compras de passagens aéreas? 32 4.6. O órgão ou entidade insere todos os dados necessários das viagens no SCDP correta e tempestivamente? 33 4.7 A Gestão Contratual do órgão ou entidade contribui para a racionalização dos custos com passagens? 34 4.8. A Unidade utiliza indicadores capazes de identificar pontos críticos? 37 5. Conclusões 38 10
1. Introdução Este trabalho marca uma sequência de avaliações realizadas pela CGU, relativas à qualidade da gestão dos gastos do Poder Executivo Federal, relacionados com o custeio da máquina pública. Foi utilizado, para este fim, o tipo de auditoria que a Instrução Normativa n.º 01, de 06 de abril de 2001, classifica como auditoria operacional. A auditoria operacional consiste na avaliação das ações gerenciais e dos procedimentos relacionados ao processo operacional, no todo ou em parte, das unidades ou entidades da Administração Pública Federal. Tem como finalidade emitir uma opinião sobre a gestão, quanto aos aspectos da eficiência, eficácia e economicidade, procurando auxiliar a Administração na gerência e no alcance de resultados, por meio de recomendações, que visem a aprimorar os procedimentos, melhorar os controles e aumentar a responsabilidade gerencial. Este tipo de procedimento auditorial consiste numa atividade de assessoramento ao gestor público, com vistas a aprimorar as práticas dos atos e fatos administrativos, sendo desenvolvida de forma tempestiva no contexto do setor público, atuando sobre a gestão, seus programas governamentais e sistemas informatizados. Assim, a partir da seleção de órgãos e entidades com maior representatividade em termos de volume financeiro e quantidade de voos, foi estabelecido um ranking, com base nas aquisições feitas no exercício de 2102, e selecionadas as unidades, sediadas em Brasília, visando identificar boas práticas na gestão de aquisição de passagens aéreas e oportunidades de melhoria. Cabe esclarecer que a abordagem desta avaliação quanto à gestão governamental dos gastos com passagens diz respeito aos gastos com transportes aéreos, apesar de algumas unidades analisadas, que serviram de suporte a este documento, também utilizarem outros meios de locomoção. Isto depende muitas vezes da capilaridade do órgão ou entidade, das atividades que são desempenhadas, ou de características intrínsecas às suas missões institucionais. Nos casos em que as unidades utilizam outros meios de transporte, além do transporte aéreo, os contratos normalmente preveem que a agência prestadora de serviços forneça os suportes correspondentes a cada meio de transporte que eventualmente se faça necessário. 1.1. Fluxo da gestão de aquisição de passagens Para entendimento do fluxo de gestão de aquisição de passagens aéreas, abaixo são elencados os principais agentes: Proposto: É a pessoa que realiza uma viagem no interesse da Administração Pública, podendo ser servidor ou não. Também chamado de beneficiário ou viajante. É responsável, após o término da viagem, pela prestação de contas dos valores que foram gastos na viagem, como passagem aérea, rodoviária, despesas com alimentação e hospedagem, combustível, táxi, pedágio, e outras, que foram previamente liberados no processo de autorização da viagem. 11
Solicitante: É a pessoa física do órgão que tenha login de acesso ao sistema, entrando com as informações no sistema para a criação de uma Proposta de Concessão de Diárias e Passagens - PCDP. É o responsável pelo cadastro inicial, prorrogação, complementação e, cancelamento da viagem, bem como pelo cadastro dos dados de prestação de contas. Coordenador Financeiro: É aquele que realiza a execução financeira no SIAFI, gerando as NE (Nota de Empenho), NL (Nota de Lançamento) e as OB (Ordem Bancária). Coordenador Logístico: É quem providencia a passagem junto à agência de viagem e o responsável pela solicitação do reembolso dos valores dos bilhetes de passagens não utilizados e das diferenças de remarcações de bilhetes de passagens com redução de valores, por meio eletrônico, junto à agência de viagem contratada pelo órgão. Representante Administrativo: Servidor formalmente designado, no âmbito de cada unidade, de acordo com o dispositivo regulamentar de cada órgão e entidade, responsável pela verificação da cotação de preços das agências contratadas, comparando-os com os praticados no mercado, pela indicação da reserva, pela solicitação e autorização para emissão de bilhetes de passagem (Portaria 505/2009, Art.1º II). Ele, portanto, fornece o total da despesa com o transporte. Cabe também a ele o papel de providenciar veículo oficial, caso o solicitante tenha requerido este tipo de transporte. Todo órgão da administração possui um ou mais responsáveis formalmente designados. Proponente (ou Autoridade Concedente): Responsável pela aprovação da viagem em primeira instância, sendo normalmente o chefe do proposto. Autoridade Superior: Autoridade máxima dos Órgãos e Entidades, responsável pela aprovação das viagens com passagem aérea solicitada. Ordenador de Despesa: Autoridade responsável pela autorização das despesas de viagem, alocando-as nos projetos atividades e empenhos. Simplificadamente, o fluxo da gestão de aquisição de passagens pode ser dividido em duas etapas com os respectivos passos: 1ª Etapa Concessão da Passagem I. Solicitação da proposta de viagem com antecedência mínima de dez dias (feita pelo solicitante); II. Verificação, por servidor formalmente designado, da cotação de preços das agências contratadas, comparando-os com os praticados no mercado e indicação da reserva (feita pelo Representante Administrativo); III. Solicitação e autorização para emissão de bilhetes de passagens (feita pelo Representante Administrativo); 12
IV. Emissão do bilhete de passagem aérea ao menor preço, prevalecendo, sempre que possível, a tarifa em classe econômica (feita pela Agência de viagem contratada); V. Após a viagem, envio do relatório de viagem 4 acompanhado do original ou segunda via dos canhotos dos cartões de embarque 5 (feito pelo proposto). O Diagrama a seguir ilustra de uma forma genérica (ou seja, sem guardar as peculiaridades e normativos próprios que usualmente os Órgãos e Entidades possuem) o fluxo da concessão de passagem, conforme a sequência prevista no SCDP: Representante administrativo confere as cotações e efetua a reserva de passagem Início (proposto ciente da necessidade da viagem) Viagem prevista inferior a 10 dias? Solicitante cadastra dados da viagem no SCDP Ponto crítico 1 Não Sim Proponente (chefe imediato) aprova Possui sistema selfbooking? Não Solicitante pede cotação à agência de viagem Proponente aprovou? Sim Ordenador de despesa avalia dados da viagem Agência de viagem passa a cotação Viagem prevista inferior a 10 dias? Sim Autoridade superior avalia (dupla avaliação) Sim Não Sim Autoridade Não superior avalia (dupla avaliação) Autoridade superior aprovou? Prestação de contas aprovada? Não Sim Fim Ponto crítico 2 Ordenador de despesa aprovou? Não Coordenador logístico solicita à agência de viagem a emissão do bilhete Ordenador de despesa solicita correção dos dados ao representante administrativo Proponente (chefe imediato) avalia a prestação de contas Proposto corrige prestação de contas Proposto presta contas (relatório de viagem) até 5 dias após a viagem Ponto crítico 3 Coordenador financeiro executa a despesa Agência de viagem emite o bilhete e manda a fatura 4 O relatório não é obrigatório em viagens nacionais, conforme Portaria nº 205, de 22 de abril de 2010. 5 Admite-se o recibo do passageiro obtido quando da realização do check in via internet, ou declaração fornecida pela empresa de transporte. Nos casos em que o proposto alterar os bilhetes ou o horário, por iniciativa própria, deverá ser apresentado o cupom fiscal para que seja comprovada a não existência de ônus à administração. Nos casos comprovados de ônus, em que a remarcação se deu com os recursos da administração, o proposto deverá restituir à Unidade o crédito por meio de GRU. 13
2ª Etapa Fiscalização do Contrato I. Recebimento das faturas da empresa contratada; conferência e assinatura da cópia dessas faturas, observando o número identificador e o detalhamento de cada uma delas 6 ; II. Confronto da fatura com os bilhetes e valores emitidos pela PCDP; III. Encaminhamento do despacho e faturas, depois de conferi-las, ao setor financeiro para as devidas providências; IV. Verificação se as faturas foram pagas por meio das Ordens Bancárias emitidas. V. Arquivamento do processo no setor e no arquivo central. 1.2.Análise dos gastos com passagens na Administração Pública Federal Os gastos com passagens aéreas de 2013 por Ministério é representado pelo gráfico abaixo: MINISTERIO DA PESCA E AQUICULTURA MINISTERIO DAS CIDADES MINISTERIO DO DESENV. SOCIAL E COMBATE A FOME MINISTERIO DO TURISMO MINISTERIO DA INTEGRACAO NACIONAL MINISTERIO DA DEFESA MINISTERIO DO ESPORTE MINISTERIO DO DESENVOLVIMENTO AGRARIO MINISTERIO DO MEIO AMBIENTE MINISTERIO DA CULTURA MINISTERIO DAS COMUNICACOES MINISTERIO DOS TRANSPORTES MINISTERIO DO TRABALHO E EMPREGO MINISTERIO DA SAUDE MINISTERIO DAS RELACOES EXTERIORES MINISTERIO DA PREVIDENCIA SOCIAL MINISTERIO DE MINAS E ENERGIA MINISTERIO DA JUSTICA MINISTERIO DO DESENV,IND. E COMERCIO EXTERIOR MINISTERIO DA EDUCACAO MINISTERIO DA FAZENDA MINISTERIO DA CIENCIA, TECNOLOGIA E INOVACAO MINIST. DA AGRICUL.,PECUARIA E ABASTECIMENTO MINISTERIO DO PLANEJAMENTO,ORCAMENTO E GESTAO PRESIDENCIA DA REPUBLICA 0 50 100 150 200 Milhões Ao analisar os gastos por trecho de viagem, verifica-se que seis trechos são responsáveis por quase 40% do valor com passagens na Administração Pública Federal, conforme ilustrado no gráfico a seguir: 6 Na conferência das faturas, os dados a serem observados são: número da solicitação, nome do proposto, número do bilhete ou localizador, taxa de embarque, taxa de repasse de agenciamento, trechos e valor de descontos de acordo com contrato. 14
Representatividade dos trechos Considerando os trechos citados, têm-se as seguintes distribuições por Ministério: Trecho Brasília - Rio de Janeiro 0 1000 2000 3000 4000 5000 6000 7000 8000 M. ESPORTE M. PESCA E AQUICULTURA M. TRABALHO E EMPREGO M. MEIO AMBIENTE M. CIENCIA E TECNOLOGIA M. TRANSPORTES M. DESENV. SOCIAL E COMBATE A FOME M. EDUCACAO M. MINAS E ENERGIA M. CIDADES M. INTEGRACAO NACIONAL M. CULTURA M. TURISMO M. DESENVOLVIMENTO AGRARIO M. DESENV,IND. E COMERCIO EXTERIOR M. FAZENDA M. AGRICUL.,PECUARIA E ABASTECIMENTO M. PREVIDENCIA SOCIAL M. JUSTICA M. DEFESA M. SAUDE M. COMUNICACOES M. PLANEJAMENTO,ORCAMENTO E GESTAO M. RELACOES EXTERIORES 316 687 659 564,5 548,8 542,3333333 534 Média Nacional: R$ 499,19 466 451 445,6666667 448,5 R$ 0 R$ 100 R$ 200 R$ 300 R$ 400 R$ 500 R$ 600 R$ 700 R$ 800 Média dos preços Soma de Quantidade de Trechos 15
MINISTERIO DA PESCA E AQUICULTURA M. ESPORTE M. CIENCIA E TECNOLOGIA M. DESENV. SOCIAL E COMBATE A FOME M. S TRANSPORTES MINIST. AGRICUL.,PECUARIA E ABASTECIMENTO M. S CIDES M. INTEGRACAO NACIONAL M. TURISMO M. DESENVOLVIMENTO AGRARIO M. S COMUNICACOES M. PLANEJAMENTO,ORCAMENTO E GESTAO M. MEIO AMBIENTE M. EDUCACAO M. TRABALHO E EMPREGO M. DESENV,IND. E COMERCIO EXTERIOR M. DE MINAS E ENERGIA M. JUSTICA M. DEFESA M. CULTURA M. PREVIDENCIA SOCIAL M. FAZENDA M. SAUDE Trecho Brasília - São Paulo 0 1000 2000 3000 4000 5000 6000 7000 8000 445,5 437,8 422,50 481,3333333 477 476,25 R$ 0 R$ 100 R$ 200 R$ 300 R$ 400 R$ 500 R$ 600 R$ 700 R$ 800 Média dos preços Soma de Quantidade de Trechos 551,5 545 540 601 652 Média Nacional: R$ 496,89 Trecho Brasília - Porto Alegre 0 1000 2000 3000 4000 5000 6000 7000 M. PESCA E AQUICULTURA 987 M. ESPORTE 943 M. DESENV. SOCIAL E COMBATE A FOME 918,00 M. S TRANSPORTES 913,3333333 M. S CIDES 885 M. DE MINAS E ENERGIA 864,5 M. EDUCACAO M. TURISMO M. AGRICUL.,PECUARIA E ABASTECIMENTO M. CIENCIA E TECNOLOGIA M. DESENVOLVIMENTO AGRARIO M. S COMUNICACOES M. MEIO AMBIENTE M. JUSTICA M. TRABALHO E EMPREGO Média Nacional: R$ 816,61 M. INTEGRACAO NACIONAL M. SAUDE 793,5 M. PLANEJAMENTO,ORCAMENTO E GESTAO 767 M. DESENV,IND. E COMERCIO EXTERIOR 749 M. DEFESA 736 M. FAZENDA 729,6666667 M. CULTURA 723 M. PREVIDENCIA SOCIAL 694,5 R$ 0 R$ 200 R$ 400 R$ 600 R$ 800 R$ 1.000 R$ 1.200 Média dos preços Soma de Quantidade de Trechos 16
Trecho Brasília - Fortaleza 0 500 1000 1500 2000 2500 3000 M. PESCA E AQUICULTURA M. ESPORTE M. INTEGRACAO NACIONAL M. JUSTICA M. CIENCIA E TECNOLOGIA M. TURISMO M. S CIDES M. DESENV. SOCIAL E COMBATE A FOME M. EDUCACAO M. DESENVOLVIMENTO AGRARIO M. S COMUNICACOES M. S TRANSPORTES M. CULTURA M. MEIO AMBIENTE M. PREVIDENCIA SOCIAL M. SAUDE M. DESENV,IND. E COMERCIO EXTERIOR M. FAZENDA M. AGRICUL.,PECUARIA E ABASTECIMENTO M. DE MINAS E ENERGIA M. TRABALHO E EMPREGO 643 634 669 664 655 677,5 1026 910 839,5 838,5 816 795 Média Nacional: R$ 756,27 R$ 0 R$ 150 R$ 300 R$ 450 R$ 600 R$ 750 R$ 900 R$ 1.050 Média dos preços Soma de Quantidade de Trechos Trecho BSB-Recife 0 500 1000 1500 2000 2500 3000 MINISTERIO DA PESCA E AQUICULTURA MINISTERIO DOS TRANSPORTES MINISTERIO DA JUSTICA MINISTERIO DA INTEGRACAO NACIONAL MINISTERIO DA CIENCIA E TECNOLOGIA MINISTERIO DO DESENVOLVIMENTO AGRARIO MINISTERIO DA EDUCACAO MINISTERIO DO DESENV. SOCIAL E COMBATE A FOME MINISTERIO DO TRABALHO E EMPREGO MINIST. DA AGRICUL.,PECUARIA E ABASTECIMENTO MINISTERIO DO ESPORTE MINISTERIO DA CULTURA MINISTERIO DO MEIO AMBIENTE MINISTERIO DE MINAS E ENERGIA MINISTERIO DA FAZENDA MINISTERIO DAS CIDADES MINISTERIO DA SAUDE MINISTERIO DAS COMUNICACOES MINISTERIO DA DEFESA MINISTERIO DA PREVIDENCIA SOCIAL 606 596 595 569 550 545,5 905 792 714,4 711 707,5 Média Nacional: R$ 643,77 R$ 0 R$ 200 R$ 400 R$ 600 R$ 800 R$ 1.000 Média de preços Soma de Quantidade de Trechos Os gráficos por trechos demonstram que os Ministérios da Fazenda, da Previdência Social e da Saúde adquiriram passagens com valor abaixo da média de preços nacional em quase todos os trechos. Por outro lado, o Ministério do Esporte e o Ministério da Pesca e Agricultura adquiriram passagens com valores acima da média na maioria dos trechos analisados. O destaque em termos de volume de compras é o Ministério da Educação, que teve as aquisições de passagens em geral ligeiramente acima da média nacional nos trechos considerados. 17
2. Objetivos e Abordagem 2.1. Objetivos Este relatório tem por objetivo apresentar os principais resultados decorrentes das auditorias realizadas em dez órgãos e entidades selecionados a partir do ranking que comparou o preço médio de compra da unidade em relação à média nacional e o tempo de antecedência da compra, com dados relativos ao exercício de 2012. Os resultados foram obtidos por meio de análises das melhores práticas da gestão de compras de passagens aéreas pelas unidades que apresentaram, pelas estatísticas, boa performance gerencial, bem como das principais dificuldades, gargalos e falhas identificadas na gestão das unidades que, pelos dados obtidos, apresentaram, por sua vez, oportunidades de melhorias. 2.2. Questões Estratégicas As questões estratégicas a que as ações de controle se propuseram a responder foram subdivididas em: i) avaliações sobre as boas práticas apresentadas pelas unidades, cujos dados induzem à percepção de uma boa gestão; ii) avaliações sobre as possíveis oportunidades de melhorias identificadas nas unidades que demonstram, pelas estatísticas, fragilidades. Com a finalidade de aprofundar os exames, foram elaboradas oito subquestões comuns às duas questões, pois na medida em que se identifica uma oportunidade de melhoria em uma unidade, esta oportunidade de melhoria pode se configurar como uma boa prática em outra, e vice-versa. As oito subquestões são: 1. O órgão ou entidade possui uma política de planejamento eficiente? 2. O órgão ou entidade possui normativo interno? 3. O fluxo do processo de compras revela possíveis gargalos que impactam na aquisição de passagens aéreas? 4. A estrutura física e de pessoal, com respectiva designação de servidor responsável, mostra-se favorável à boa gestão de compras de passagens aéreas? 5. A unidade possui uma política de capacitação e treinamento adequados às necessidades de gestão de compras de passagens aéreas? 6. O órgão ou entidade insere todos os dados das viagens no SCDP correta e tempestivamente? 7. A gestão contratual do órgão ou entidade contribui para a otimização dos custos com passagens? 8. A unidade utiliza indicadores capazes de identificar pontos críticos? 18
2.3. Abordagem A decisão de se avaliar a gestão de compras de passagens aéreas do Poder Executivo Federal se deu principalmente pela criticidade e relevância do tema, dada a essencialidade que esta área de gestão representa para o cumprimento das atribuições institucionais das unidades administrativas ao mesmo tempo em que se constitui um desafio lidar com as amarras legais atinentes a toda gestão pública, com a eficiência necessária para administrar os diversos fatores que eventualmente podem elevar os preços das passagens aéreas. A abordagem utilizada pela CGU envolveu ações específicas com vistas à análise das atividades e procedimentos que envolvem a gestão das compras de passagens aéreas nos órgãos e entidades auditados para o alcance dos seus objetivos institucionais (atividades finalísticas), compreendendo também os controles internos adotados. Na execução dos trabalhos, foram utilizadas as seguintes técnicas: análise documental, a partir de levantamento de informações realizado junto aos órgãos e entidades; entrevistas com os responsáveis pela solicitação, autorização e emissão de passagens aéreas; extrações e verificações no banco de dados do SCDP, com o propósito de avaliar a fidedignidade dos registros existentes. 3. Escopo da Avaliação A fim de viabilizar a identificação de boas práticas e oportunidades de melhoria na gestão de aquisição de passagens na Administração Pública Federal, foram levantados os gastos dos órgãos e entidades com aquisição de passagens aéreas ao longo do ano de 2012, utilizando- -se o banco de dados do SCDP, ordenados em função da materialidade. A partir da seleção dos órgãos e entidades com maior representatividade em termos de volume financeiro e quantidade de voos, foi feito um ranking das cinco unidades sediadas em Brasília que demonstraram melhor performance na gestão de compras de passagens aéreas e das cinco unidades sediadas em Brasília que demonstraram, pelas estatísticas, oportunidades de melhoria 7. Os critérios utilizados foram: (i) o menor preço pago por trecho, tendo sido considerados onze trechos, que juntos correspondem a aproximadamente 60% da quantidade e do volume financeiro de todos os voos nacionais; (ii) e o maior tempo de antecedência entre a emissão dos bilhetes e a data efetiva das viagens. Para explicar melhor os critérios que geraram o ranking citado no parágrafo anterior, considerou-se como ponto de partida que um dos critérios mais fidedignos para retratar o nível da gestão de compras de passagens aéreas é a capacidade de planejamento da unidade auditada. A Portaria n. 505/2009, no art. 1º, inciso I, determina que a solicitação da proposta de viagem, 7 Cabe esclarecer que a expressão oportunidades de melhoria refere-se às unidades cujos dados estatísticos demonstram ter maiores necessidades de aprimoramento. Entretanto, como será visto, as demais cinco unidades que não estão entre essas, naturalmente também apresentam oportunidades de avanços, porém em menor grau. 19
com passagem aérea, deve ser realizada com antecedência mínima de dez dias. Esse deve ser entendido como um prazo mínimo, a partir do qual a Administração passa a adquirir as passagens aéreas com preços mais vantajosos. A despeito das diversas peculiaridades e mesmo assumindo que a aquisição de passagem em prazo menor nem sempre é sinônimo de desperdício, consultas executadas no SCDP, bem como informações tratadas pela Diretoria de Informações Estratégicas (DIE/CGU), por meio de cruzamento de dados, confirmam que a relação tempo de antecedência versus preço da passagem aérea é determinante para a definição do custo dos deslocamentos (desconsiderando as distorções causadas pelas falhas de preenchimento do sistema). Os gráficos a seguir ilustram esta correlação para dois trechos, a saber: a) Brasília - Rio de Janeiro, em que se observa um coeficiente de determinação (R²) de 0,899, indicando que 89,90% da variável preço consegue ser explicada pela variável tempo de antecedência presente no modelo. Este trecho corresponde a aproximadamente 15% de todos os voos realizados pelos órgãos e entidades públicos do Poder Executivo Federal. 480 Preço x tempo de antecedência do trecho Brasília - R. de Janeiro 460 440 420 400 380 360 340 320 300 Preço médio 280 260 y = 0,6016x 2-25,772x + 542,59 R² = 0,899 240 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 Tempo médio de antecedência Média dos órgãos Gráf. de regressão b) Brasília - São Paulo, cujo coeficiente de determinação de 0,9658, indica que 96,58% da variável preço consegue ser explicada pela variável tempo de antecedência presente no modelo. Este trecho corresponde a pouco mais de 10% de todos os voos realizados pelos órgãos e entidades públicos do Poder Executivo Federal. 20
420 Preço x tempo de antecedência do trecho Brasília - São Paulo 410 400 390 380 370 360 350 340 330 Preço médio 320 310 y = 1,6061x 2-40,076x + 569,22 R² = 0,9658 300 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 Tempo médio de antecedência Média dos órgãos Gráf. de regressão Assim, as equipes da CGU auditaram os órgãos e entidades, sediados em Brasília, que apresentam maior representatividade em termos de volume financeiro e quantidade de voos, destacando-se ao mesmo tempo nas estatísticas de preços pagos das passagens e tempo de antecedência das aquisições. As cinco unidades que apresentaram, segundo os critérios supracitados, melhores dados estatísticos acerca da gestão de compras de passagens foram (em ordem alfabética): 1) Coordenação de Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível Superior CAPES; 2) Departamento de Polícia Federal DPF; 3) Fundação Nacional de Saúde FUNASA; 4) Instituto Nacional do Seguro Social INSS; e 5) Secretaria da Receita Federal do Brasil RFB. As cinco unidades cujos dados estatísticos acerca da gestão de compras de passagens, segundo os critérios supracitados, apresentaram maiores oportunidades de melhoria foram (em ordem alfabética): 1) Departamento Nacional de Produção Mineral DNPM; 2) Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis IBAMA; 3) Instituto Chico Mendes de Conservação da Biodiversidade ICMBio; 4) Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária INCRA; e 5) Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira INEP. 21
O quadro a seguir apresenta os gastos com passagens aéreas das unidades selecionadas em 2013: Mês/Órgão CAPES DPF DNPM FUNASA ICMBio JANEIRO 0 93.734,94 0 0 0 FEVEREIRO 382.678,52 661.339,45 10.432,05 41.034,45 177.055,00 MARÇO 118.267,30 849.106,35 72.223,48 306.730,85 230.368,82 ABRIL 1.095.216,13 1.288.699,05 121.880,72 460.936,22 563.781,64 MAIO 313.648,31 1.947.198,81 102.131,96 320.037,04 818.336,43 JUNHO 1.012.871,18 1.711.955,42 205.666,50 460.759,26 592.903,36 JULHO 854.506,71 2.349.165,21 42.581,36 496.224,14 380.381,33 AGOSTO 1.867.611,95 2.142.641,09 270.187,86 347.012,08 951.804,26 SETEMBRO 880.368,68 2.353.018,12 30.241,34 593.688,31 485.542,53 Mês/Órgão CAPES DPF DNPM FUNASA ICMBio OUTUBRO 1.970.233,99 1.424.897,92 50.485,72 547.418,15 212.874,59 NOVEMBRO 837.254,01 1.166.895,29 54.627,45 386.468,15 209.660,21 DEZEMBRO 259.230,63 986.712,79 134.421,47 152.484,40 149.837,91 TOTAL 9.591.887,41 16.975.364,44 1.094.879,91 4.112.793,05 4.772.546,08 Mês/Órgão INCRA INEP INSS IBAMA RFB(*) JANEIRO 794,12 0 0 0,00 468.005,97 FEVEREIRO 79.563,69 642.319,11 385.928,60 6.570,22 733.936,38 MARÇO 403.744,79 948.661,36 184.500,31 836.276,97 1.429.306,15 ABRIL 743.916,55 1.082.208,55 379.774,61 929.102,57 1.410.756,94 MAIO 776.744,35 2.256.670,16 1.567.688,99 545.899,64 1.175.561,34 JUNHO 699.997,43 1.936.030,43 1.457.744,18 833.733,09 1.741.893,24 JULHO 890.926,85 1.336.490,46 1.305.469,37 712.555,48 1.186.652,64 AGOSTO 820.765,94 2.950.738,43 1.216.299,44 1.175.328,98 1.310.612,62 SETEMBRO 1.152.571,88 1.015.515,76 1.181.759,88 649.445,85 1.208.940,42 OUTUBRO 633.306,21 2.118.605,17 407.346,68 694.030,58 779.915,85 NOVEMBRO 693.579,23 3.471.022,70 605.896,13 689.618,08 888.532,66 DEZEMBRO 100.735,16 785.860,81 806.190,42 785.431,95 261.075,46 TOTAL 6.996.646,20 18.544.122,94 9.498.598,61 7.857.993,41 13.498.831,65 Fonte SIAFI 2013, exceto RFB. (*) RFB: Extração do SCDP. 4. Resultados A partir dos exames realizados nas dez unidades selecionadas, obteve-se um conjunto de registros que foram submetidos e discutidos com o gestor federal responsável pela gestão de aquisição de passagens aéreas. 22
Para cada uma dos registros mantidos após discussão com o gestor, foram definidas recomendações de caráter estruturante, com vistas ao aperfeiçoamento dos controles internos necessá rios à gestão de aquisição de passagens. Além dessas, foram também elaboradas recomen dações pontuais destinadas a sanar as falhas identificadas em unidades específicas. É importante destacar as peculiaridades inerentes a cada órgão que podem impactar na forma de gerir a aquisição de passagens aéreas. A seguir constam informações, como exemplo, de quatro unidades das dez auditadas, a saber: CAPES, INEP, DPF e IBAMA. A CAPES, fundação do Ministério da Educação, que atua na formação de professores da educação básica, na avaliação da pós-graduação stricto sensu (mestrado e doutorado), no acesso e divulgação da produção científica e na promoção da cooperação científica internacional, conta com 48 áreas de avaliação, com aproximadamente 45 mil coordenadores e adjuntos de âmbito acadêmico e profissional, bem como representantes das diversas áreas do conhecimento junto à comunidade acadêmica, que contribuem na Avaliação do Sistema Nacional de pós-graduação stricto sensu (mestrado profissional, mestrado acadêmico e doutorado acadêmico) em todas as unidades da federação. Possui, ainda, um Conselho Superior e dois Conselhos Técnico Científicos compostos por especialistas da pós-graduação e da educação básica, que realizam reuniões frequentes. Essas incumbências implicam na realização de grande quantidade de eventos com convidados e colaboradores eventuais (consultores externos e membros dos conselhos) que não integram o quadro da unidade. Na CAPES cerca de 88% das passagens emitidas destinam-se a não servidores. O INEP, autarquia vinculada ao Ministério da Educação, tem como missão a promoção de estudos, de pesquisas e de avaliações sobre o Sistema Educacional Brasileiro. Dentre as finalidades do INEP, destaca-se a avaliação das instituições de educação superior, dos cursos de graduação e do desempenho acadêmico de seus estudantes. Para cumprir suas atribuições a autarquia também incorre na realização de grande quantidade de inspeções com avaliadores que não integram o quadro da unidade. O DPF, por sua vez, no cumprimento de seu papel constitucional, se depara com situações excepcionais ou urgentes que geram demandas de viagens não previstas (operações sigilosas, cumprimento de mandados), tanto para outras localidades do território nacional, como para o exterior. O que se percebe no IBAMA, em face da abrangência geográfica de sua atuação, é que há a necessidade de deslocamentos constantes do corpo funcional da autarquia para o cumprimento de suas responsabilidades institucionais em diferentes meios de transporte: aéreo, terrestre e, não raro, aquático. Dentre as peculiaridades do órgão que impactam diretamente na gestão de aquisição de passagens, destaca-se o combate aos ilícitos ambientais, que não ocorre de forma programada, pois exige ação imediata do órgão no seu atendimento. Observa-se que órgãos e entidades que dependem de usuários externos ao corpo funcional 23
do órgão para realizar sua missão, bem como aqueles que possuem atividades que decorrem de ações imprevisíveis e urgentes (execução de mandados, operações de busca e apreensão, combate a ilícitos ambientais ou de outra natureza) possuem maior dificuldade para gerir com eficiência a aquisição de passagens aéreas. Assim, esses fatores ensejam por parte dos gestores uma atenção ainda maior nesta área de gestão. A seguir, são apresentados os resultados obtidos para cada uma das subquestões estratégicas que foram objeto de avaliação da CGU. Observa-se que apenas serão apresentadas em cada questão as informações dos órgãos e entidades que possam servir como exemplo de referência nas boas práticas ou oportunidades de melhoria, ou seja, das unidades que obtiveram resultados mais expressivos. 4.1. O órgão ou entidade possui uma política de planejamento eficiente? O planejamento eficiente é fundamental para a excelência na gestão de compras de passagens aéreas. Os casos em que o quadro abaixo classifica como política de planejamento moderada indicam boas práticas que não são significativamente relevantes ou viáveis para serem usadas como exemplo para as demais unidades e/ou não se caracterizam em ações proativas, que poderiam corroborar uma classificação de referência. Embora, tenha-se relatado algumas boas práticas, como no caso do DPF e da CAPES, observaram-se, em geral, fragilidades na gestão de planejamento dos voos bem como na estratégia para aquisições eficientes nas demais unidades. Estas fragilidades acarretaram cancelamentos, remarcações dos voos e, na maioria dos casos, aquisição de passagens com pouca antecedência, fato que, usualmente eleva os preços das passagens. O Quadro a seguir resume o desempenho das unidades nessa subquestão. Órgão/ entidade CAPES DNPM DPF FUNASA IBAMA ICMBio INCRA INEP INSS RFB Existência de uma política de planejamento eficiente Moderada Deficiente Referência Deficiente Deficiente Deficiente Deficiente Deficiente Moderada Moderada No caso da CAPES, a ausência de rotina de planejamento foi percebida no âmbito institucional. Entretanto, a Secretaria dos Órgãos Colegiados (SECOL), que é responsável, dentre outras 24
atividades, por agendar e preparar as reuniões dos conselhos e de suas comissões, foi responsável, no período de 01/01/2013 a 31/07/2013, pela emissão de 15,86% das passagens do órgão. Nesta Secretaria, a definição anual da agenda das reuniões dos conselhos facilita o planejamento das atividades relativas à emissão de passagens e diárias. Outras práticas positivas que podem ser citadas na Secretaria do órgão são: existência de planilha eletrônica para controle do deslocamento de todos os consultores, como confirmação de presença, trechos de viagem, datas e horários, localizadores e bilhetes; e quando o consultor não comparece ao evento, o usuário com perfil de solicitante no SCDP emite Guia de Recolhimento da União GRU e encaminha ao proposto para realizar a devolução dos recursos, solicitando ainda, o cancelamento dos bilhetes de passagem. Para chegar a um nível de maturidade de planejamento na aquisição de bilhetes, o DPF realizou um levantamento de dados junto às 35 unidades gestoras acerca dos gastos com emissão de passagens aéreas para as viagens dos servidores da Polícia Federal. O processo de coleta de informações contemplou contratos vigentes, bem como o histórico de gastos ao longo de três anos. Os resultados obtidos ensejaram o estudo de viabilidade e a confirmação da maior eficácia e redução de gastos com a contratação centralizada. Concluiu-se que a contratação coordenada pelos órgãos-centrais, além de trazer economia à Administração Pública, contribui para a melhoria da gestão de contratos e promove a racionalização do custeio de todas as unidades. Neste sentido, foi publicado o Edital do Pregão Eletrônico, tendo como objeto da licitação o Registro de Preços para a eventual contratação, com execução indireta, de empresa especializada na prestação de serviços continuados de agenciamento de viagens de passagem aérea nacional e internacional e de passagem rodoviária para o DPF e unidades descentralizadas. Com isso, o DPF adotou, em sua unidade gestora, empenhos específicos para cada diretoria no início do exercício. Assim, a autoridade superior, nível de diretoria, tem ciência prévia do volume de recursos disponíveis, obrigando-se a planejar suas atividades para melhor otimização dos recursos. Embora esta prática tenha onerado o custo gerencial, ela tem-se mostrado eficiente por oferecer a possibilidade de planejamento de longo prazo às áreas operacionais. Na FUNASA foi verificado que o Serviço de Passagens, vinculado ao Departamento de Administração (SEPAS), tem-se deparado com situações que revelam fragilidades no planejamento, como: cadastramento de solicitações de emissão de bilhetes, rotineiramente, às sextas-feiras para deslocamento aos domingos; solicitação de remarcação de bilhete que acabou de ser emitido, gerando multas; remarcação por interesse particular; e cancelamento de viagem sem aviso prévio ao SEPAS, propiciando também o pagamento de multas. Nos casos do DNPM, INCRA, IBAMA e ICMBio, a fragilidade no planejamento foi apontada como a principal causa de emissões de passagens com pouca antecedência. A despeito do IBAMA e ICMBio cuidarem de demandas ambientais e de fiscalização nas áreas das unidades de conservação, muitas vezes de caráter emergencial, observam-se possibilidades de melhoria quanto ao planejamento. Exemplo disto é que na Diretoria de Planejamento Administração e Logística (DIPLAN) do IBAMA, que não trabalha diretamente com emergências, das 838 passagens aéreas adquiridas no período de janeiro de 2012 a agosto de 2013, 31% foram emitidas com menos de dez dias de antecedência. Já a Coordenação de Gestão de Pessoas do ICMBio, 25