MEMO/04/44 Bruxelas, 4 de Março de 2004 Perguntas e respostas sobre o comércio e os planos nacionais de atribuição de licenças de emissão (Versão actualizada de 6 de Janeiro de 2005) 1) Qual é o objectivo do comércio de licenças de emissão? O regime de comércio de licenças de emissão 1 é uma pedra basilar da luta contra as alterações climáticas. É o primeiro regime internacional de comércio de emissões de CO 2 no Mundo, cobrindo cerca de 12 000 instalações que representam quase metade das emissões europeias de CO 2. O objectivo deste regime é ajudar os Estados-Membros da UE a cumprirem os seus compromissos ao abrigo do Protocolo de Quioto. O comércio de licenças de emissão não implica novos objectivos ambientais, mas permite baixar os custos da conformidade com objectivos existentes ao abrigo do Protocolo de Quioto. O facto de as empresas participantes poderem comprar e vender de licenças de emissão possibilita a realização dos objectivos ao menor custo. Se o regime de comércio de licenças de emissão não tivesse sido adoptado, seria necessário aplicar outras medidas mais dispendiosas. 2) Qual será o preço das licenças? A Comissão não tem uma opinião sobre qual deverá ser o preço das licenças. Como em qualquer outro mercado livre, esse preço será função da oferta e da procura. Os intermediários do mercado já definem preços para licenças objecto de ordens de compra ou de venda. A Comissão não intervirá no mercado de licenças. Caso se verifiquem distorções, aplicar-se-á o direito da concorrência a exemplo do que acontece em qualquer outro mercado. 3) Qual é o objectivo dos planos nacionais de atribuição de licenças de emissão? Os planos nacionais de atribuição determinam a quantidade total de licenças de emissão de CO 2 que os Estados-Membros concederão às suas empresas, as quais poderão então ser vendidas ou compradas pelas próprias empresas. Isto significa que cada Estado-Membro tem previamente de decidir qual o número total de licenças a atribuir para o primeiro período de comercialização, 2005 a 2007, bem como o número a atribuir a cada instalação abrangida pelo regime de comercio de licenças. 1 Directiva 2003/87/CE
Pretende-se, desta forma, que os Estados-Membros limitem as emissões de CO 2 provenientes dos sectores energético e industrial através da atribuição de licenças, criando assim uma situação de escassez que irá permitir o desenvolvimento posterior de um mercado eficiente e a redução efectiva das emissões. Os Estados-Membros tinham de preparar e publicar os respectivos planos nacionais de atribuição até 31 de Março de 2004 (1 de Maio de 2004 para os 10 novos Estados-Membros). 4) Em que critérios se baseia a Comissão para avaliar os planos de atribuição e de quanto tempo dispõe para o fazer? A avaliação dos planos de atribuição assenta nos 11 critérios comuns enumerados no anexo III da directiva relativa ao regime de comércio de licenças de emissão. O primeiro critério prevê que a quantidade total de licenças seja conforme com o objectivo de Quioto do Estado-Membro em causa. Isto significa que o Estado-Membro se deve assegurar de que as licenças atribuídas às suas instalações lhe irão permitir realizar o seu objectivo de Quioto. É claro que o Estado-Membro também pode e deve tomar outras medidas. Existem outros sectores que dão origem a emissões de gases com efeito de estufa: na UE, o transporte é responsável por 21% destas emissões, os agregados familiares e as pequenas empresas por 17% e a agricultura por 10%. Assim, os Estados-Membros podem e devem igualmente tomar medidas para reduzir as emissões nestes sectores. Além disso, os Estados-Membros podem optar por adquirir créditos de emissão através de instrumentos flexíveis baseados em projectos de Quioto, o «Mecanismo de Desenvolvimento Limpo» (MDL) e a «Implementação Conjunta» (IC), e do comércio internacional de emissões ao abrigo do Protocolo de Quioto. Com o MDL e a IC, os governos podem implantar projectos de redução de emissões no estrangeiro e utilizar as reduções obtidas para a realização dos seus próprios objectivos de Quioto. Os projectos IC podem ser lançados noutros países industrializados com objectivos de Quioto, enquanto que os projectos MDL podem ser levados a cabo em países em desenvolvimento não cobertos por qualquer objectivo ao abrigo do Protocolo de Quioto. Todas estas medidas e os seus resultados esperados devem ser mencionados nos planos de atribuição. Ao abrigo do critério 1, a Comissão avalia se os níveis de emissão das empresas que participam no regime de comércio de licenças, em conjunto com estas outras medidas, permitem que o Estado-Membro atinja os seus objectivos de Quioto. Dado que só com o efeito combinado de várias políticas e medidas os Estados-Membros conseguirão atingir os seus objectivos, a directiva aponta para um caminho para Quioto. Alguns destes critérios exigem igualmente que os Estados-Membros avaliem a evolução das emissões e o potencial de redução em todos os sectores. Além disso, há critérios que visam garantir a ausência de discriminação entre empresas e entre os diferentes sectores, bem como a conformidade com o direito da concorrência e as regras de auxílio estatal da UE. Outros critérios estão relacionados com disposições do plano relativas aos novos intervenientes, a tomada em consideração de esforços de redução numa fase precoce e as tecnologias limpas. 2
A Comissão publicou orientações para a aplicação destes critérios de atribuição em inícios de Janeiro de 2004. Se a Comissão concluir que um plano não é conforme com os critérios e o Tratado UE, pode rejeitá-lo em parte ou na sua totalidade. Se a Comissão não rejeitar qualquer aspecto do seu plano, o Estado-Membro pode adoptar a decisão final de atribuição. A Comissão tem de tomar uma decisão no prazo de três meses a contar da data de notificação de um plano nacional de atribuição por um Estado-Membro. 5) Isto significa que um Estado-Membro não pode emitir tantas licenças quantas quiser? Sim. A quantidade de licenças que um Estado-Membro pode emitir é regulada pelos 11 critérios. Embora a directiva não preveja explicitamente um determinado número de licenças, os Estados-Membros têm de respeitar os critérios, pelo que, na prática, a sua margem de manobra é limitada. Um Estado-Membro que seja muito generoso quando da emissão das licenças, terá não só, provavelmente, infringido alguns dos critérios de atribuição ao elaborar o seu plano, como também estará desperdiçar a oportunidade de utilizar o regime de comércio de licenças de emissão enquanto instrumento para o ajudar a cumprir o seu objectivo de Quioto. E, se o número de licenças atribuídas for demasiado elevado, não haverá qualquer escassez e o mercado não se desenvolverá. 6) Quantos planos é que a Comissão já avaliou? Em 7 de Julho de 2004, a Comissão concluiu a avaliação de um primeiro conjunto de oito planos, dos quais cinco foram aceites incondicionalmente (Dinamarca, Irlanda, Países Baixos, Eslovénia e Suécia) e três rejeitados parcialmente os da Áustria, Alemanha e Reino Unido. Em 20 de Outubro de 2004, a Comissão concluiu a avaliação de um segundo conjunto de oito planos, tendo aceite seis incondicionalmente (Bélgica, Estónia, Letónia, Luxemburgo, República da Eslováquia e Portugal) e outros dois, os da Finlândia e da França, sob determinadas condições. Em finais de Dezembro de 2004, a Comissão concluiu a avaliação de um terceiro conjunto de cinco planos, tendo aceite quatro incondicionalmente (Chipre, Hungria, Lituânia e Malta) e aprovado um, o de Espanha, sob determinadas condições. O número de planos avaliados totaliza assim vinte e um. Em cada caso de aprovação condicional, a Comissão indicou as medidas a tomar pelo Estado-Membro para garantir a aceitação do plano na totalidade. 7) Quais os motivos que levaram a Comissão a exigir alterações em alguns planos? A Comissão identificou três situações problemáticas de interesse geral: - a quantidade de licenças atribuídas por um Estado-Membro para o período de comercialização 2005-2007 compromete a realização do seu objectivo de Quioto (quantidade excessiva); - a quantidade de licenças para o período de comercialização 2005-2007 não é coerente com a avaliação dos progressos na realização do objectivo de Quioto, ou seja, a quantidade atribuída excede as emissões previstas; 3
- o Estado-Membro tenciona fazer ajustamentos ulteriores da quantidade de licenças atribuídas, o que significa que planeia intervir no mercado após ter feito a atribuição e redistribuir as licenças emitidas entre as empresas participantes durante o período de comercialização 2005-2007. A atribuição de uma quantidade excessiva de licenças pode resultar de várias circunstâncias: Em primeiro lugar, um Estado-Membro não prevê como irá cumprir o objectivo de Quioto em 2008-2012, deixando em aberto uma lacuna a preencher com medidas a definir ulteriormente. Em segundo lugar, um Estado-Membro declara que tenciona adquirir créditos de Quioto, mas não indica medidas credíveis e fiáveis para o efeito. Em terceiro lugar, um Estado-Membro baseia o seu plano em projecções (incluindo taxas de crescimento económico e de emissões) incoerentes e exageradas quando comparadas com estimativas de crescimento oficiais do próprio Estado-Membro ou de outras fontes imparciais. Os ajustamentos ulteriores são incompatíveis com o quadro jurídico aplicável e representam intervenções que perturbam o mercado e geram incerteza para as empresas. Por exemplo, uma empresa pode hesitar em reduzir as suas emissões se considerar que é possível que o governo lhe tire licenças após essa redução. E se as empresas tiverem motivos para pensar que podem receber licenças adicionais gratuitas dos seus governos, irão tentar aproveitar essa possibilidade, em vez de se voltarem para o mercado e comprar licenças. 8) O que é que acontece se a Comissão rejeitar um plano nacional de atribuição de licenças? A rejeição de um plano nacional de atribuição significa que o Estado-Membro não pode aplicar o plano como tal, ou seja, atribuir o número de licenças proposto. A Comissão tem de fundamentar qualquer decisão de rejeição. Os motivos apresentados servirão de orientação aos Estados-Membros para reverem os seus planos por forma a garantirem a sua conformidade com os critérios de atribuição. Se os Estados-Membros cujos planos foram parcialmente rejeitados adoptarem as alterações propostas não terão de apresentar os seus planos à Comissão uma segunda vez e ficam automaticamente qualificados para participarem no regime de comércio de licenças de emissão. 9) Um Estado-Membro pode alterar o seu plano após este ter sido aprovado pela Comissão? Após a aprovação do plano pela Comissão, os Estados-Membros devem adoptar a decisão final de atribuição das licenças ao nível nacional. Antes de o fazerem, podem alterar o número de licenças a atribuir a instalações individuais na sequência da disponibilização de dados mais exactos, por exemplo, utilização de dados relativos a emissões históricas na determinação da quantidade de licenças a atribuir por instalação. Mas não podem, em circunstância alguma, aumentar o número total de licenças que tencionam colocar em circulação. 4
A partir do momento em que é tomada a decisão final de atribuição ao nível nacional e publicado o plano final não podem ser feitas mais alterações ao número de licenças atribuídas no total ou por instalação. A decisão final de atribuição conclui o processo de atribuição e abre formalmente o mercado de licenças no Estado-Membro. 10) Um Estado-Membro pode manifestar-se em relação aos planos dos outros Estados-Membros? Embora a Comissão seja a única responsável pela avaliação dos planos, a directiva prevê que estes sejam analisados pelo comité das alterações climáticas, composto por representantes dos Estados-Membros. Este comité constitui um fórum onde cada plano é debatido. A Comissão, enquanto presidente do comité, acompanha este debate e tem em conta as suas conclusões quando das avaliações. Enquanto ponto de ordem geral, o comité das alterações climáticas realçou a importância dos planos nacionais de atribuição para garantir o funcionamento e a eficácia do regime de comércio de licenças de emissão da UE, bem como para manter e reforçar a posição de vanguarda e a credibilidade internacional da UE em matéria de alterações climáticas. 11) E os outros planos? A avaliação dos planos da República Checa, Grécia, Itália e Polónia está em curso e será concluída o mais rapidamente possível, em 2005. As decisões adoptadas até à data criaram um clima estável e previsível, dado que a Comissão irá aplicar a mesma abordagem e princípios à avaliação dos outros planos. Todos os Estados-Membros têm interesse em ter um plano aprovado. A não aceitação pela Comissão de um plano nacional de atribuição apresentado por um Estado-Membro implica um acesso tardio da indústria desse Estado-Membro ao mercado europeu de licenças, mas os objectivos ao abrigo do Protocolo de Quioto e do acordo de repartição de encargos não deixam de ter de ser cumpridos. Além disso, as empresas cobertas pelo regime de comércio de licenças de emissão têm de registar e comunicar as suas emissões de CO 2 a partir de Janeiro de 2005. Pela primeira vez em Abril de 2006, terão também de entregar um número suficiente de licenças para cobrir as suas emissões durante 2005. Se uma empresa não entregar licenças, ou não as entregar em número suficiente, o Estado-Membro impor-lhe-á uma sanção de 40 euros por licença não entregue. 12) Qual é o número de instalações abrangidas? O regime de comércio de licenças de emissão irá abranger, no total, mais de 12 000 instalações na UE 25 (instalações de combustão, refinação de petróleo, fornos de coque, produção de ferro e aço, de cimento, de vidro, de cal, de tijolo, de cerâmica e de pasta de papel e papel). Nos maiores Estados-Membros, o número de instalações cobertas oscila entre cerca de 1 000 a 2 500, enquanto que na maioria dos restantes varia, normalmente, entre 50 e 400. O número de empresas afectadas pela directiva é, naturalmente, inferior, dado que as grandes empresas têm muitas instalações cobertas pelo regime de comércio de licenças de emissão. 5
13) Qual é o papel das empresas participantes, dos Estados-Membros e da Comissão após a entrada em funcionamento do regime? A partir de 1 de Janeiro de 2005, as empresas terão de manter um registo das suas emissões e apresentar, no final de cada ano, um relatório sobre emissões anuais que será verificado por terceiros (à semelhança da verificação das contas de uma empresa por um auditor). Ao mesmo tempo, as empresas terão de se assegurar de que dispõem de um número suficiente de licenças para devolver anualmente (a primeira devolução ocorrerá no fim de Abril de 2006) por forma a não serem objecto de sanções financeiras. Os Estados-Membros terão de emitir licenças até ao fim de Fevereiro de cada ano em conformidade com as decisões de atribuição finais, assegurar o funcionamento do registo nacional, recolher dados relativos a emissões verificadas e garantir que cada empresa devolve um número suficiente de licenças. Além disso, cada Estado-Membro tem de apresentar um relatório anual à Comissão. A Comissão assegurará o funcionamento do núcleo europeu do sistema de registo e elaborará um relatório anual com base nos relatórios dos Estados-Membros. Além disso, acompanhará e analisará de perto o desempenho do regime de comércio de licenças de emissão da UE. Em conformidade com a directiva, até 30 de Junho de 2006, a Comissão apresentará um relatório ao Conselho e ao Parlamento Europeu, devendo solicitar a contribuição dos interessados com vista à preparação do mesmo. 14) Quanto é que irá custar a realização dos objectivos de Quioto? O regime de comércio de licenças de emissão irá por em risco a competitividade europeia? Depende do conjunto de medidas escolhido. Um dos princípios subjacentes do programa europeu das alterações climáticas tem sido, constantemente, a identificação das medidas mais rentáveis para realizar os objectivos de Quioto. Estudos recentes da Comissão concluíram que os objectivos podem ser atingidos com um custo anual entre 2,9 e 3,7 mil milhões de euros, o que representa menos de 0,1% do PIB da UE. Um destes estudos concluiu que, na ausência do regime de comércio de emissões, este custo poderia atingir 6,8 mil milhões de euros. Assim, o comércio de licenças de emissão permite reduzir ainda mais os custos de Quioto. A distribuição destes custos depende das decisões tomadas nos planos de atribuição de licenças e de outras medidas adoptadas para controlar as emissões em sectores não abrangidos pelo regime de comércio de licenças de emissão. O regime não irá comprometer mas, antes, proteger, a competitividade da UE, pois qualquer medida alternativa resultaria em custos superiores aos necessários para as empresas da UE. Contudo, para além de novas oportunidades económicas, o cumprimento dos objectivos de Quioto também implica custos para as empresas da UE. Isto é inevitável: tudo tem um preço, incluindo o cumprimento do Protocolo de Quioto. Com o regime de comércio de licenças de emissão, a Europa está a aplicar o seu dinheiro da melhor forma. Se os governos não usarem este regime para apoiar os esforços de conformidade, terão de ser impostas medidas mais dispendiosas noutros sectores. 6
Os custos têm de ser vistos em relação com as oportunidades que irão surgir, dentro e fora da Europa, para os fornecedores de tecnologias limpas e com emissões reduzidas de carbono e com as vantagens a médio prazo para a indústria europeia, no contexto da transição para uma economia mundial com emissões reduzidas de carbono. A directiva «de ligação» recentemente aprovada 2 irá baixar ainda mais os custos e proteger a competitividade das empresas europeias. Tal como o seu nome indica, esta directiva estabelece uma relação entre os mecanismos flexíveis do protocolo de Quioto, a Implementação Conjunta («IC») e o Mecanismo de Desenvolvimento Limpo («MDL»), e o regime de comércio de licenças de emissão da UE. Em princípio, as empresas que levam a cabo projectos de redução das emissões no exterior da UE através da IC ou do MDL poderão converter os créditos obtidos com esses projectos em licenças de emissão que poderão ser utilizadas para fins de conformidade ao abrigo do regime de comércio de emissões da UE. Por conseguinte, a directiva «de ligação» irá baixar ainda mais os custos para a indústria da UE ao proporcionar novas possibilidades para garantir a conformidade com os requisitos do regime de comércio de licenças de emissão. 15) O comércio de licenças de emissão irá provocar um aumento dos preços da electricidade? Neste debate, é importante estabelecer a distinção entre objectivo e instrumento. Quaisquer alterações dos preços da electricidade não serão consequência do regime de comércio de licenças de emissão, mas sim da aplicação do Protocolo de Quioto. O Protocolo de Quioto fixa um limite para as emissões de gases com efeito de estufa autorizadas, o que significa que, no futuro, a economia da UE será uma economia limitada em termos de emissões de carbono. Esta limitação irá dar valor às licenças e conduzir a alterações dos preços relativos na economia da UE. Os bens que contêm mais carbono serão relativamente mais caros do que os que contêm menos carbono. Dado que o regime de comércio é a forma mais barata para aplicar o Protocolo de Quioto, as alterações de preços serão as estritamente necessárias. Foram feitos muitos estudos sobre a evolução provável dos preços da energia e existem muitas estimativas disponíveis. A determinação dos preços no mercado liberalizado é cada vez mais complexa e difícil de prever. O comércio de licenças de emissão é apenas um dos muitos factores que afectam directamente o sector da electricidade. Há aspectos estruturais, como a liberalização do mercado da energia e as variações no mercado interno da energia, cujos efeitos têm um alcance muito longo. A Comissão irá acompanhar de perto a evolução dos preços da energia, bem como todos os outros aspectos relacionados com o regime de comércio de licenças de emissão. 2 Directiva 2004/101/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 27 de Outubro de 2004, que altera a Directiva 2003/87/CE 7
16) Como é que as empresas vão beneficiar do comércio de licenças de emissão? Duas empresas, a empresa A e a empresa B, emitem, respectivamente, 100 000 toneladas de CO 2 por ano. O governo atribui a cada uma 95 000 licenças de emissão. Uma licença representa o direito de emitir 1 tonelada de CO 2. Por conseguinte, as licenças atribuídas não cobrem o total das emissões de nenhuma destas empresas. No final de cada ano, as empresas têm de entregar um número de licenças correspondente às suas emissões efectivas durante o mesmo ano. Assim, as empresas A e B têm ambas que cobrir o excesso de 5 000 toneladas de CO 2, podendo agir de duas formas: reduzir as suas emissões em 5 000 toneladas ou adquirir 5 000 licenças no mercado. Para decidir qual a opção que vão escolher, as empresas terão de calcular quanto lhes custará reduzir as suas emissões em 5 000 toneladas e comparar o valor obtido com o preço da compra das licenças necessárias no mercado. A título de exemplo, imaginemos que o preço de mercado das licença equivale a 10 euros por tonelada de CO 2. Os custos de redução da empresa A são de 5 euros por tonelada (ou seja, inferiores ao preço de mercado). A empresa A vai reduzir as suas emissões porque é mais barato do que comprar licenças. A empresa A pode mesmo reduzir as suas emissões em mais de 5 000 toneladas, por exemplo, em 10 000 toneladas. A situação da empresa B é a oposta: os seus custos de redução são de 15 euros por tonelada (ou seja, superiores ao preço de mercado), pelo que, em vez de reduzir as suas emissões, prefere comprar licenças. A empresa A gasta 50 000 euros para reduzir 10 000 toneladas a 5 euros por tonelada e recebe 50 000 euros da venda de 5 000 licenças ao preço de 10 euros. Assim, a empresa A compensa plenamente os seus custos de redução com a venda de licenças, enquanto que sem o regime de comércio de licenças de emissão teria de suportar um custo líquido de 25 000 euros. A empresa B gasta 50 000 euros para comprar 5 000 licenças ao preço de 10 euros. Na ausência da flexibilidade proporcionada pelo regime de comércio de licenças de emissão, a empresa B teria de gastar 75 000 euros. Dado que apenas uma empresa que tenha baixos custos de redução e, como tal, tenha optado por reduzir as suas emissões como a empresa A, pode vender licenças, as licenças que a empresa B compra representam uma redução de emissões, apesar de a empresa B não reduzir as suas próprias emissões. É importante não esquecer este aspecto. Garante-se, assim, que as reduções menos dispendiosas são as primeiras a ser feitas. Dado que o regime é aplicado à escala da UE, as empresas procurarão as reduções com menos custos em toda a UE e garantirão que essas serão as primeiras a ser feitas. É esta flexibilidade do sistema que explica o facto de o comércio de licenças de emissão ser a solução mais rentável para realizar um determinado objectivo ambiental. O custo global para a indústria seria maior se a empresa B fosse forçada a reduzir as emissões nas suas próprias instalações, com custos mais elevados. 17) Como é que o comércio das licenças vai funcionar na prática? O quadro jurídico do regime de comércio não estabelece como e quando serão comercializadas as licenças. As empresas com compromissos poderão comercializar as licenças directamente entre si, mas também as poderão comprar ou vender através de um agente, banco ou outro intermediário do mercado de licenças. 8
É igualmente possível que, no caso de uma empresa que adquira um combustível fóssil (carvão ou gás), as licenças lhe sejam oferecidas em conjunto com o combustível. Por último, poderão desenvolver-se mercados organizados (intercâmbio de licenças). Irá igualmente existir um sistema de registo electrónico, independente da actividade de comercialização: nem todas as trocas terão como resultado a mudança de propriedade das licenças, mas, sempre que tal aconteça, haverá uma transferência de licenças entre contas no sistema de registo. Assim, o sistema de registo é semelhante a um sistema bancário que regista a propriedade do dinheiro nas contas, mas não as operações nos mercados de bens e serviços que explicam o facto de o dinheiro ter mudado de mãos. Por conseguinte, o sistema de registo não é um mercado; são os participantes no mercado que decidem como é que as licenças são comercializadas. O sistema será puramente electrónico e, portanto, as licenças não serão impressas em papel, existindo apenas numa conta do registo em linha. As empresas com compromissos e as pessoas interessadas em comprar ou vender licenças terão de ter uma conta. O sistema será composto por uma componente nacional em cada Estado-Membro, em que as licenças serão registadas, e um núcleo central ao nível europeu, que controlará automaticamente as transferências de licenças para garantir a conformidade com o disposto na directiva. Alguns dos dados do registo serão publicados regularmente, em conformidade com as normas das Nações Unidas e um regulamento que entrará em vigor brevemente. Procurar-se-á garantir o equilíbrio entre a transparência ambiental e a confidencialidade comercial. Ver igualmente: http://europa.eu.int/comm/environment/climat/emission.htm http://europa.eu.int/comm/environment/climat/emission_plans.htm 9