MINISTÉRIO DA JUSTIÇA REDE NACIONAL DE AUTOS ESTUDOS EM SEGURANÇA PÚBLICA SECRETARIA NACIONAL DE SEGURANÇA PÚBLICA UNIVERSIDADE FEDERAL DA BAHIA ROBSON CORREIA PACHECO ROBSON DE OLIVEIRA SOUZA GABINETE DE GESTÃO INTEGRADA: PAPEL NA CONSOLIDAÇÃO DA ESTRATÉGIA INSTITUCIONAL DO SUSP Salvador Ba 2007
GABINETE DE GESTÃO INTEGRADA: PAPEL NA CONSOLIDAÇÃO DA ESTRATÉGIA INSTITUCIONAL DO SUSP Monografia apresentada ao Curso de Especialização em Políticas e Gestão em Segurança Pública, do MJ/RENAESP/SENASP/UFBA, sob a orientação metodológica do Prof. Dr. Uaçaí Lopes, e como orientadora de conteúdo Ivone Freire Costa, desenvolvido pelos Acd. Robson Pacheco e Robson Oliveira como requisito obrigatório para a conclusão do curso. Salvador Ba 2007
FOLHA DE APROVAÇÃO GABINETE DE GESTÃO INTEGRADA: IMPORTÂNCIA ENQUANTO ESTRATÉGIA ORGANIZACIONAL Monografia apresentada à Universidade Federal da Bahia como requisito para a obtenção do título de Especialista em Políticas e Gestão de Segurança Pública. Orientadora: Profª Drª Ivone Freire Salvador, de de 2007. Prof.ª Drª Ivone Freire (Profª. Orientadora) Prof. Dr Uaçaí Lopes (Professor de Metodologia do Trabalho Científico) Prof.ª Drª (Professora Componente da Banca) Data de aprovação / /
DEDICATÓRIA Dedicamos essa monografia a todos que com os seus ensinamentos, depoimentos e esclarecimentos contribuíram para o desenvolvimento e conclusão do trabalho.
AGRADECIMENTOS A Deus por nos permitir finalizar este trabalho monográfico. As nossas esposas, filhos, pais, parentes e amigos, enfim a todos aqueles que foram importantes para a construção da paz que resultou na produção deste conhecimento científico. Aos professores da UFBA, em especial ao Prof. Dr. Uaçaí e a Profª Drª Ivone Freire, que com seus ensinamentos e correções quase militares nos incentivaram até o final do curso. Aos colegas de turma, funcionários da Secretaria e a nossa amiga Juliana. Ao Excelentíssimo Senhor Paulo Fernando Bezerra, Secretário da Segurança Pública do Estado da Bahia, pela democrática participação na construção deste conhecimento. Ao Comandante Geral da Polícia Militar da Bahia, Exmº Sr. CEL QOPM ANTÔNIO JORGE RIBEIRO DE SANTANA, por nos oportunizar crescimento pessoal e profissional. Aos Comandantes de Policiamento da Capital, CEL QOPM CARLOS SEBASTIÃO DE OLIVEIRA ELEUTÉRIO FILHO, e do Policiamento Regional Leste, CEL QOPM PÉRICLES DE OLIVEIRA, pelo apoio incondicional a esta conquista. Aos companheiros da Superintendência Integrada da Ação Policial, que discutiram, avaliaram e analisaram este trabalho, Dra Ilma, TenCel QOBM Alan Kardec e ao Maj QOPM Magnavita. A todos vocês, um muito obrigado!
Epígrafe Apesar dos numerosos estudos sobre organizações, principalmente pós-década de 70, ainda se conhece pouco sobre a natureza das relações e dos atributos envolvidos na eficácia de organizações prestadoras de serviços públicos, Em relação a isso, as corporações policiais no Brasil não constituem raridades e projetam-se em crescentes práticas sociais de violência e criminalidade urbanas. (Profª Drª Ivone Freire Costa)
RESUMO Este trabalho tem por escopo apresentar em linhas gerais o GGI, uma das vertentes da política nacional de segurança pública, proposta aos Estados e ao Distrito Federal pela União, através do Ministério da Justiça, por intermédio da Secretaria Nacional de Segurança Pública. A política proposta tem por matriz uma visão e atuação compartilhada das instituições policiais e outras afins, destacadamente no Estado da Bahia, por se entender ser esta uma tendência presente nas organizações modernas, dinâmicas e pró-ativas, pela influência que exercem nos grupos e nos indivíduos. Falar da importância de uma política pública amparada no Neo-Institucionalismo foi um desafio por ser inovador e as conclusões a que se chegou, certamente, validaram o trabalho. Efetivamente, entender o GGI enquanto estratégia organizacional e a adoção do seu modelo de gestão como um vetor de mudanças na organização da Segurança Pública do Estado da Bahia sinaliza novas perspectivas para o setor. PALAVRAS-CHAVE: Gestão Integrada, Estratégia Organizacional, Política Pública, Segurança Pública.
ABSTRACT This work is presented in general scope of the aspects the GGI, of the national policy on public safety, proposed to the states and the Federal District by the Union, through the Ministry of Justice, through the National Secretariat of Public Security. The politic proposed which is a vision matrix performance and shared the police and other related institutions, prominently in the State of Bahia, to understand that this a trend in organizations this modern, dynamic and pro-active, by the influence they wield in the groups and individuals. Speaking of the importance of a public policy supported in the Neo-institutionalism was a challenge to be innovative, but the conclusions reached certainly validated the work. Indeed, understanding the GGI as organizational strategy and the adoption of its management model as an array of changes in the organization of Public Security of the State of Bahia signals new prospects for the sector. KEYWORDS: Management Integrated, Strategy Organizational, Public Policy, Public Safety.
SUMÁRIO Capítulo I 1. INTRODUÇÃO 14 1.1 Política de redução da violência e controle da criminalidade 16 Capítulo II 2. O GABINETE DE GESTÃO INTEGRADA: UMA ABORDAGEM ATRAVÉS DO NEO-INSTITUCIONALISMO 23 2.1 A Administração Pública Brasileira: Entraves ao Gerencialismo 25 2.2 A Complexidade da Violência e a Criação do Conhecimento nas Organizações Policiais 28 2.3 A Validação da Estratégia do GGI numa Visão Neo- Institucionalista 30 Capítulo III 3. O GGI NO DESENHO CONSTITUCIONAL DA SEGURANÇA PÚBLICA NO BRASIL 32 3.1 GGI: Política pública e estratégia organizacional 37 3.2 Estratégia 3.2.1 Políticas Públicas de Segurança no Brasil 3.2.2 O Plano Nacional de Segurança Pública PLANASP 39 42 44 (2000) 3.2.3 Programa Nacional de Segurança Pública com 46 Cidadania PRONASCI (2007) 3.3 Gabinete de Gestão Integrada - GGI 48 3.4 O GGI no desenho constitucional da segurança pública no Brasil 3.4.1 Polícia Militar da Bahia Aspectos Históricos 3.4.2 Polícia Civil da Bahia Aspectos Gerais 3.4.3 Departamento de Polícia Técnica Evolução Histórica 52 52 53 54 55
3.4.4 Departamento de Polícia Federal Histórico e Evolução 3.4.5 Departamento de Polícia Rodoviária Federal - Síntese 56 Histórica 3.4.6 Departamento Estadual de Trânsito da Esfera da 58 Segurança Pública à da Administração 3.4.7 Secretaria da Justiça, Cidadania e Direitos Humanos 59 3.4.8 Secretaria Nacional de Segurança Pública SENASP 61 3.4.9 Reestruturação do GGI/BA: Exclusão e Inclusão 62 Membros Natos Capítulo IV 4. METODOLOGIA 63 4.1 Abordagem 63 4.2 Local 64 4.3 Universo e Amostra 64 4.4 Método e Instrumento de Coleta de Dados 65 4.5 Plano de tratamento dos Dados e Cruzamento das Variáveis 66 Capítulo V 5. COSNTRAGIMENTO E FACILITADOR DO GGI/BA NA ESTRATÉGIA DA CONSOLIDAÇÃO DO SUSP 67 5.1 Caracterização dos entrevistados 69 5.2 Os resultados do GGI/BA nos seus primeiros anos de existência 69 5.3 As implicações - Constrangimentos e Facilidades - do GGI para Cumprir sua Finalidade: Coordenar o SUSP no Estado da Bahia 70 5.3.1 Constrangimentos ao cumprimento das finalidades do GGI/BA 71 5.3.2 Facilidades ao cumprimento das finalidades do GGI/BA 72 5.4 Aspectos facilitadores e/ou constrangimentos ao cumprimento dos objetivos do GGI/BA 73 5.4.1 Aspectos facilitadores ao cumprimento dos objetivos do GGI/BA 73
5.4.2 Constrangimentos ao cumprimento dos objetivos do GGI/BA 5.5 Incentivos que o estado da Bahia recebe por ter aderido à Política do GGI 5.6 Tendências do modelo de gestão do GGI numa visão macro e micro de Segurança Pública 74 75 76 5.7 Limitação do estudo 78 Capítulo VI 6 CONCLUSÃO 79 6.1 O GGI/BA e a Teoria Institucional: evidências teóricas 82 6.2 Reflexões finais 84 REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS 86 APÊNDICES 91 ANEXOS 92
LISTA DE SIGLAS ACADEPOL Academia de Polícia Civil; AISP Áreas Integradas de Segurança Pública; BPM Batalhão de Polícia Militar; CER Comissão de Estradas de Rodagem; CIPM Companhia Independente de Polícia Militar; CNTB Código Nacional de Trânsito Brasileiro; DAP Departamento de Assuntos Penais; DENATRAN Departamento Nacional de Trânsito; DETRAN Departamento Estadual de Trânsito; DFSP Departamento Federal de Segurança Pública; DNER - Departamento Nacional de Estradas de Rodagem; DNIT Departamento Nacional de Infra Estrutura e Transporte; DPF Departamento de Polícia Federal; DPRF Departamento de Polícia Rodoviária Federal; DPT Departamento de Polícia Técnica; GERCE Grupo Especial de Repressão a Crimes de Extermínio; ICAP Instituto de Criminalística Afrânio Peixoto; IMLNR Instituto Médico Legal Nina Rodrigues; IIPM Instituto de Identificação Pedro Mello; GGI Gabinete de Gestão Integrada; LCPT Laboratório Central de Polícia Técnica; PCBA Polícia Civil da Bahia; PLANASP Plano Nacional de Segurança Pública; PMBA Polícia Militar do Estado da Bahia;
PRONASCI Programa Nacional de Segurança Pública com Cidadania; SAP Superintendência de Assuntos Penais SENASP Secretaria Nacional de Segurança Pública; SEPLANSEG Secretaria Nacional de Segurança Pública; SIAP Superintendência Integrada da Ação Policial; SJCDH Secretaria da Justiça, Cidadania e Direitos Humanos; SSP Secretaria de Segurança Pública; SUSP Sistema Único de Segurança Pública; SVO Serviço de Verificação de Óbitos.
CAPÍTULO I 3 INTRODUÇÃO O presente trabalho monográfico estuda a implicação do Gabinete de Gestão Integrada enquanto Estratégia Organizacional de consolidação do SUSP. Sua proposta de estrutura e funcionamento é focada na atuação integrada das instituições policiais, o tema, sobretudo está delimitado ao Estado da Bahia, pela adoção de inovadora forma de gestão das instituições policiais, proposta pelo Governo Federal aos Estados e ao Distrito Federal, através do Ministério da Justiça (MJ), por intermédio da Secretaria Nacional de Segurança Pública (SENASP) em convênio com as Secretarias Estaduais de Segurança Pública e Defesa Social, que muito tem despertado o interesse dos integrantes das Polícias. Estudando a respeito da criação dos Gabinetes de Gestão Integrada (GGI) de Segurança Pública nas Unidades da Federação, percebe-se que houve uma mudança no estudo e perseguição ao crime e ao criminoso pelos órgãos policiais, sem, contudo se contrapor a urgente implantação de uma polícia comunitária em todo o território nacional. É o GGI fórum deliberativo e executivo operando por consenso, sem hierarquia e respeitando a autonomia das instituições que o compõe, sendo seus objetivos identificar os principais focos de violência e criminalidade, propor ações conjuntas e coordenar a atuação das instituições integrantes neste campo de atuação estatal. A SENASP, a partir do ano de 2003, estruturou um conjunto de ações a serem desenvolvidas, com o fito de consolidar o Sistema Único de Segurança Pública (SUSP), distribuídos em sete eixos estratégicos: gestão do conhecimento, reorganização institucional, formação e valorização profissional, prevenção, estruturação da perícia, controle externo e participação social e programas de redução da violência. Todos com o fim único de responder a demanda crescente por mais segurança vinda de todas as camadas e segmentos da sociedade.
Dentre estes, importa conhecer o tema redução da violência, porque nele está inserido o GGI-BA, objeto desta pesquisa, no que diz respeito à investigação da sua importância enquanto estratégia organizacional em área tão nevrálgica. Na Bahia, ele foi criado pelo Decreto Estadual nº 9.335, de 22 de fevereiro de 2005, definindo suas atribuições e funcionamento, anunciando assim uma nova forma de ver e buscar gerenciar sinergicamente os conflitos e as crises do sistema de Segurança Pública, estando a sua avaliação sendo feita neste trabalho. A importância desse organismo visionário de gestão compartilhada, se cumprido efetivamente os seus objetivos, favorecerá a manutenção da ordem, com resultados positivos, posto que impõe uma conjugação racional e maximizada de recursos diversos, destinados às polícias para o desempenho da suas atividades. Isso é mudança de postura gerencial de significativa representatividade, haja vista que os níveis estratégicos das corporações policiais devem agora partilhar objetivos e metas, já enumerados no documento que dá origem aos GGI. Para Soares (2006), defensor intransigente de uma mudança nas gestões do Estado direcionadas à Segurança Pública, ao invés das velhas práticas e de uma política estritamente policial, conduzida isoladamente pela Secretaria de Segurança, um comando unificado para a coordenação-geral de uma política integrada de combate à violência. E prossegue apresentando propostas para a política de segurança pública do Rio de Janeiro, de forma bem apropriada para um novo contexto de segurança pública nacional, agora encampada pela SENASP como estratégia organizacional de forma triunfante. Diz ele: Mas nada impede, enquanto viger a atual estrutura, que o governo constitua um grupo executivo ou um comando unificado ou um Gabinete de Gestão Integrada para a coordenação-geral de uma política articulada de redução da violência e de controle da criminalidade, composto pelos secretários ou secretárias de segurança, educação, saúde, cultura, trabalho, justiça, administração penitenciária e direitos humanos, esporte e lazer, ação social, meio ambiente e habitação. 1.1 Política de redução da violência e controle da criminalidade
A divulgação pela imprensa do recrudescimento das ações criminosas e de violência, perpetradas por marginais, isolados ou abrigados em organizações criminosas, assombram toda a nação brasileira, impondo assim aos três entes federativos União, Estados e Distrito Federal e Municípios, pelas suas instituições, destacadamente àquelas com interface com a Segurança Pública, refletirem sobre os novos rumos para o setor. Isso gera novas estratégias de prevenção, combate e análise do crime e da criminalidade, alternando-se ao modelo tradicional de se fazer polícia e policiamento, centrado apenas na reatividade, modelo representado pelo serviço nacional 190, importado dos Estados Unidos, onde a polícia é acionada e reage mediante provocação, após o cometimento do delito. Soares (2006) ainda afirma que o tradicionalismo no modo de se fazer polícia, baseado e importado do modelo norte americano, ainda na década de cinqüenta e em desuso por lá há muito tempo, posto que cedeu espaço a um modelo integrativo de se policiar, denominado policiamento comunitário, ainda permanece latente nas instituições policiais brasileiras, gerando, via de regra, um descompasso entre os anseios da sociedade para a segurança pública e a oferta de serviços pelas polícias. Isso afasta a comunidade da gestão deste setor nevrálgico do Estado e favorece ao crescimento dos índices de criminalidade e de solução dos crimes. A perspectiva criada pelo Estado de participação comunitária e institucional no GGI, enquanto estratégia organizacional e política pública, viabilizará, do ponto de vista da política, o cumprimento dos seus objetivos, elevando-o à condição de ferramenta organizacional estratégica, dando-lhe certamente a importância necessária neste contexto de mudança de modelo de gestão das policiais, como assevera Soares (2006), orientando-se pelo quanto apregoado na Teoria Neoinstitucional.
Muito antes do debate sobre policiamento comunitário, gestão compartilhada, integração institucional ganhar as ruas, a partir da década de oitenta, já estavam discutindo no âmbito interno a crise da própria modelagem das corporações e as alternativas à insegurança pública, forçadas pelos seus desafios concretos e pontuais de prover a ordem pública em cenários urbanos complexos. Naquela época, começava-se a buscar e desenvolver experiências sintonizadas com o que se estava fazendo no resto do mundo, tudo levando ao caminho de uma polícia interativa. Dessas iniciativas, resultou uma constatação que hoje é até trivial, mas que à época significou um salto inovador: a evidência de que o tema ultrapassa a esfera de competência exclusiva das agências policiais, dependendo, portanto, de outros atores sociais, que são os cidadãos sistematicamente organizados e demais instituições particulares e públicas provedoras de serviços essenciais à população e que guardam, de certa forma, relação com o próprio sistema de segurança pública. O Governo Federal, desde a década passada, encampou a idéia de uma sociedade mais segura. De forma objetiva, apresentou e conseguiu firmar com as Unidades da Federação um Protocolo de Intenções, que visava uma ação conjugada, coordenada, harmoniosa e articulada entre as Secretarias Estaduais de Segurança Pública e Defesa Social, pelas suas instituições policiais Polícias Militar, Civil e Técnica, e os Departamentos de Polícias Federal e Rodoviária Federal, no intuito de identificar os principais focos de violência e criminalidade nos estados. Estava sendo lançado assim um modelo de gestão compartilhada de problemas comuns, antes segmentado e/ou superposto entre as instituições policiais. A proposta central era instituíremse os GGI, em vários Estados e, até mesmo, em municípios com índices de criminalidade que justificassem a adoção de uma política pública de segurança mais consistente e incisiva. Tendo, algumas unidades da federação, destacadamente o Estado de Mato Grosso, encampado a idéia e
promovido a criação de vários gabinetes municipais. O tema é de extrema relevância para o estudo, posto que a organização da Segurança Pública esteja em debate constantemente no cenário mundial, levantando-se diversas hipóteses de solução para sua crise de aparência interminável. A sociedade faz sua parte e sinaliza isso constituindo conselhos, comissões e associações comunitárias voltadas para o assunto, concomitantemente o Estado para atender essa demanda maximiza recursos, reunindo as forças policiais em fórum deliberativo e executivo, devendo despertar o interesse dos integrantes do sistema nos âmbitos estadual e federal. Depreende-se da obra Polícia e Sociedade" de Ivone Freire (2005), que as instituições policiais brasileiras estiveram, durante todo o tempo de sua história, inseridas no quadro da estrutura das relações de poder, como resposta às necessidades de controle, contraditório com a paz e a tranqüilidade social. Segundo Engels (1980), o caráter repressivo da Polícia é uma das formas de ser desta instituição historicamente associada às origens do Estado capitalista, como uma força separada da sociedade, e com a função de garantir a manutenção das condições de existência do emergente poder dessa forma de relações entre os homens. Huggins (1998), em Polícia e política: relações Estados Unidos/América Latina, afirma que o problema das polícias brasileiras e da América latina decorrem decisivamente da maneira como foram pensadas e treinadas nos regimes ditatoriais, em grandes períodos de governos de exceção, tendo como fator negativo a se destacar a forte influência política na condução dos negócios públicos em área eminentemente técnica. A autora, na mesma obra, p. 46, afirma que: No interior de sistemas de distribuição desigual de poder político, um certo grupo, facção política, classe ou Estado nacional pode utilizar seu controle mais centralizado sobre a polícia para incrementar suas vantagens políticas sobre os que não detêm o controle sobre sua polícia. Ora, o cenário hoje é outro e está-se a exigir mais e melhores respostas dos organismos
policiais. Neste enquadramento, as polícias têm o papel executivo de gerência e coordenação do processo de produção de segurança e ordem pública, esta tomada num contexto de incertezas e mudanças constante, que exige na prática o envolvimento de um conjunto diversificado de agentes sociais, voltados para a melhoria da qualidade de vida no espaço urbano. Fazer polícia e policiamento dependem agora de múltiplas agências que cuidam da iluminação, do saneamento básico, da saúde, da educação, do transporte coletivo, do sistema financeiro pelas agências bancárias, dos protetores dos direitos difusos e coletivos, da criança e do adolescente, da limpeza urbana, dentre outros, posto que a confluência finalística social dos prestadores de serviços públicos deve ser a de proteção integral do ser humano, ou seja, uma segurança cidadã, executada estrategicamente e enquanto política pública consistente. Da análise institucional, surge a seguinte questão: como as instituições afetam o comportamento do indivíduo? Avançar na implementação dos GGI, nos estados e municípios, e destacadamente no Estado da Bahia seja uma das respostas para a indagação supracitada. Até porque, a existência dele sinaliza a certeza de comportamento harmônico e similar de todos os atores do sistema de segurança pública. Ora, se o problema do crime e da criminalidade tem várias matrizes e, para o qual, não se encontra solução para viabilizá-la, há que se entender que, seguindo os princípios institucionais - no que diz respeito à contribuição das instituições para resolver dilemas relativos à ação coletiva - quanto mais se torne factíveis ganhos resultantes de trocas, mais ela será robusta, ou seja, O GGI com essa intenção será construído de forma a ser importante enquanto estratégia organizacional à implementação de uma Política Pública Nacional de Segurança. Para os institucionalistas, as sociedades passam momentos de crises e situações críticas e
situações críticas, tais quais vivenciadas, hoje, no campo da Segurança Pública no Brasil. É ai que a escola institucionalista tenta explicar como as instituições produzem novos trajetos, ou seja, apresentam respostas de uma dada nação a novos desafios. Mota (2001), na obra Teoria das organizações: Evolução e crítica, trata da teoria sobre as organizações, discorrendo sobre todas as escolas e dizendo que os autores do neoinstitucionalismo afirmam que o processo de institucionalização considera as interações dos indivíduos e as relações de poder das quais eles participam. É possível entender que, de acordo com essa escola administrativa, as relações da organização com o meio ambiente se concretizam através de interlocutores privilegiados, ou seja, os membros da organização que a representam em encontros, reuniões, acordos perpetrados com outros entes institucionais. No caso do GGI, esses atores sociais privilegiados são os seus membros natos. Eles são verdadeiros porta-vozes desta política pública de segurança. Tal qual apregoa os neo-institucionalistas, se assim pode-se chamar, atualmente, os resultados das decisões sobre o sistema irá variar de acordo com o nível de poder de cada ator social desse e pela abrangência da decisão envolvida. A expectativa concreta sobre o GGI deve decorrer desse entendimento teórico. Cabe aos integrantes do sistema de segurança pública estadual, abandonando o funcionalismo tradicional das suas organizações, entenderem e aceitarem o GGI como a instituição que lhes proporcionará a percepção dos problemas da Segurança Pública local, influenciando-os de alguma forma a um novo agir, bem como reestruturando a gestão de problemas desta área de atuação estatal.
Entender o GGI/BA, como instituição e sua estratégia organizacional é aceita-la como delegadora de poder de um grupo de atores para no mínimo outro indivíduo, de modo a que os principais conflitos potencialmente presentes entre atores estratégicos sejam resolvidos, como preceitua Levi (1991), no seu artigo Uma Lógica da Mudança Institucional. O objetivo deste trabalho é o estudo do GGI/BA enquanto estratégia organizacional, que visa consolidar, através da forma de gestão compartilhada de situações críticas e influência nos integrantes que o compõem, a política pública nacional de segurança, cujo objetivo final é o funcionamento do SUSP. Concomitantemente, buscar-se-á averiguar a concordância dos integrantes, membros natos do GGI/BA, sobre o cumprimento dos objetivos gerais e específicos do gabinete como sendo estratégias organizacionais; conhecer as implicações do GGI/BA, determinando os seus constrangimentos e os facilitadores no seu modelo de gestão, no contexto de política de integração, e, ainda, verificar os incentivos existentes para a criação nas unidades da federação dos GGI. O modelo preconizado de gestão compartilhada, enquanto estratégia organizacional para fazer face demanda crescente da violência, que assola o país de norte a sul, leste a oeste, evidencia a superação da estratégia tradicional reativa de se fazer polícia. É a sinalização para uma mudança institucional. De acordo com Soares (2006), as políticas consistentes envolvem modernização tecnológica e gerencial, moralização das instituições e participação comunitária. Diante deste cenário adverso, faz se importante o estudo aprofundado da nova forma de gestão das ações policiais para o cumprimento do seu desiderato, que honrosamente confunde-se
com a proposta da República Federativa do Brasil e do próprio Estado Democrático de Direito, pelos fundamentos erigidos para a proteção da cidadania e da dignidade de pessoa humana. O problema que se propôs estudar refere-se ao GGI e seu papel/significado enquanto estratégia organizacional, que, traduzido em forma de perguntas, esse problema apresenta-se como se segue: 1. Qual o significado do GGI/BA, enquanto estratégia organizacional de uma política pública? Como se expressa o seu modelo de gestão no contexto do sistema de segurança pública do Estado da Bahia, especialmente, em termos de influenciar as condutas dos órgãos e agentes integrantes da sua estrutura? 2. Qual (is) o(s) incentivo(s) o Estado da Bahia tem para aderir ao formato de Gestão de Segurança proposto pelo GGI?
CAPÍTULO II 2. O GABINETE DE GESTÃO INTEGRADA: UMA ABORDAGEM ATRAVÉS DO NEO-INSTITUCIONALISMO O GGI é concebido enquanto uma estratégia organizacional capaz de sofrer e promover influências no Sistema de Defesa Social do Estado Brasileiro, pela forma inovadora - integradora, participativa e compartilhada - de gerenciar o SUSP, atuando nas Unidades da Federação na coordenação do Sistema Estadual de Segurança Pública, que pode numa visão futurista ser representado pela figura abaixo. GGI/BA SOCIEDADE SOCIEDADE Figura 1: Proposta de Representação do Sistema Estadual de Segurança Pública Fonte: Elaboração do Estudo do GGI Ele se constitui em fórum privilegiado que opera por consenso, sem hierarquia e respeitando a autonomia das instituições que o compõem, tendo por objetivos identificar os principais focos de violência e criminalidade, propor ações conjuntas das instituições policiais e afins, bem como coordenar a atuação dos seus integrantes. Não se poderia amparar o estudo do GGI em outra teoria administrativa que não fosse a Neo-Institucionalista, pois esta faz uma das abordagens mais suscitadas pela Ciência Política contemporânea e é uma teoria que pode explicar o fenômeno do GGI para a consolidação de uma
política pública de segurança e promoção da mudança de condutas dos atores do Sistema de Segurança Pública. Segundo Immergut (1998), os institucionalistas afirmam que a ação social é determinada por instituições e não meramente por esta soma de preferências. Essa idéia contrapõe aos Behavioristas, que aceitam a idéia de que a soma das preferências individuais explica o comportamento coletivo. Nesse contexto de mudanças nos modelos de se conceber as organizações atuais, faz-se necessário um novo modelo de gestão. Esta não pode ser vista como um sistema que processa informações, devendo se preocupar com as complexidades que fomentam e estimulam o processo de criação do conhecimento e adaptação. Dessa forma, com base nesse novo direcionamento, as organizações estão revendo antigos paradigmas e buscando respostas a esse novo desafio, que atinge tanto as organizações privadas como as públicas. Este estudo traz algumas reflexões sobre o tema, buscando ampará-lo na Teoria Neo- Institucionalista, que redefine o papel da organização na sociedade, dando-lhe uma posição dinâmica e pró-ativa. O estudo buscou investigar o GGI/BA, o papel na consolidação de uma política pública nacional de segurança, sua influência junto aos órgãos e os interlocutores privilegiados do sistema e, ainda, os incentivos que as Unidades da Federação recebem para aderir a este modelo de concepção organizacional. O que exige conhecer a situação atual da administração pública brasileira. A Administração Pública Brasileira: Entraves ao Gerencialismo As transformações que estão ocorrendo em grande escala na sociedade têm provocado
impactos nas organizações. Os desafios que surgem a partir dessas transformações têm obrigado as organizações a mudarem sua forma de pensar e agir, exigindo um novo modelo organizacional. As organizações públicas não estão excluídas desse processo. O setor estatal está numa situação em que conceitos adotados, mesmo que ainda não muito antigos, não podem ser reafirmados sem uma revisitada diária as Escolas da Administração. É uma situação que requer o desenvolvimento de novos valores e o efetivo resgate do princípio do interesse coletivo. É hora de enfrentar desafios da inovação para assegurar uma sobrevivência criativa, num período de mudanças contínuas. As organizações policiais, como não poderiam deixar de ser, sofrem dos mesmos males da administração pública brasileira em geral. Segundo informações dos próprios departamentos de segurança do estado, os resultados obtidos na tentativa de modernização do aparelho estatal foram até hoje inexpressivos, o que levou a uma gradual deterioração dos serviços públicos prestados. Dessa forma, a adequação de um modelo de gestão é fator fundamental para o aumento da eficiência e melhoria dos serviços. Atualmente, ainda prevalece no serviço público a administração burocrática. Esse modelo de gestão possui como premissa "a profissionalização, a idéia de carreira, a hierarquia funcional, a impessoalidade, o formalismo, em síntese, o poder racional legal. Os controles administrativos visando evitar a corrupção e o nepotismo". Na contra-mão de direção das Teorias Organizacionais, as Corporações de Polícia, além de possuírem um modelo de gestão que está em desacordo com os valores da sociedade vigente, têm nas suas estruturas uma dificuldade a mais para serem inseridas na administração pública gerencial, sendo extremamente hierarquizadas, com forte prejuízo no fluxo de informações e do próprio trabalho. Um novo modelo de gestão pressupõe uma nova estrutura organizacional dinâmica, adaptável e com poder de influenciar, pelos seus resultados, os atores sociais que com ela se relacionem, fundamentada nos modelos teóricos em voga em todas os países. É esse o significado
que se deve buscar dar ao Gabinete, para que ele possa consolidar-se como estratégia e, também, para que não corra o risco já nascer com uma estrutura e funcionamento condenados ao fracasso. No que diz respeito aos servidores públicos policiais, o noticiário traz com freqüência matérias que degradam sistematicamente a sua imagem. É fato que existe o profissional que se desvia da função e vem de alguma forma macular as instituições policiais e criar certos entraves a sua penetração na sociedade, garantindo-lhe legitimar as suas ações. No entanto, é preciso dizer que existe outro dado os servidores públicos talentosos comprometidos com a administração pública e que sabem da importância de seu trabalho para a sociedade. Segundo Castor, Envolver servidores policiais neste desiderato de mudança de cultura organizacional, através de uma política de maximização de resultados do GGI/BA, sofre outros revezes, a exemplo da ausência de uma política de recursos humanos, cujo norte seja valorização e incentivo aos seus talentos. Esse percalço vem gerando desmotivação e insatisfação por parte muitos, extraindo-se desses o sentido de pertencimento a sociedade. Tal fato prejudica a própria administração pública, visto que acaba ficando com um quadro gerencial não habilitado a lidar com os desafios diários. Em função da ausência de uma política de valorização dos servidores, estes não se vêem motivados a disponibilizar seu conhecimento para a organização. O conhecimento tende a ficar concentrado em uma ou de poucas pessoas, que se consideram especialistas que o utilizam como fonte de poder, pois o vêem como proteção para eternizar-se em determinada função e também como propulsor de promoções. Outro problema a ser perseguido pelo GGI/BA é o fluxo de informações e conhecimentos, que está presente entre os seus princípios, ou seja, a constituição da informação como principal ferramenta de ação policial. E ainda se encontra elencado nos seus objetivos específicos estabelecer uma rede estadual/nacional de intercâmbio de informações, experiências e práticas de gestão, que alimente o sistema de planejamento em nível nacional e regional. A exemplo de muitas organizações privadas, as públicas não possuem a cultura da
informação. Essa é uma das maiores dificuldades do serviço público: o fluxo de informações e conhecimentos. No serviço público, as informações são imprecisas. Não quer dizer que a informação não exista, porém ela encontra-se dispersa no ambiente organizacional em arquivos, documentos ou até mesmo na mente de seus colaboradores, dificultando a tomada de decisão por parte dos gestores públicos. Para os integrantes do GGI/BA, o gestor público na ausência de dados e ferramentas gerenciais, freqüentemente, é tomado de dúvidas e incertezas, levando-o a decidir errado. Este dado é pertinente e intrinsecamente vinculado ao processo decisório, ou seja, indispensável no momento da tomada de decisão. Muitas dessas informações acabam se perdendo, também em função da descontinuidade administrativa, visto que a cada dois anos ocorrem eleições, surgindo novos dirigentes e, com eles, inovações no alinhamento estratégico da organização. O que se percebe é que, na maioria das vezes, não existe durante a transição de gestão a preocupação com o tratamento das informações e conhecimentos deixados pelos antecessores, gerando retrabalhos, perda de tempo, de dinheiro público e de conhecimento. Se for considerado que este último, na atual economia, é o recurso de maior valor estratégico para as organizações, a perda de informações e conhecimento é algo que gera prejuízos imensuráveis, isso se levando em consideração que o poder de influenciação de uma instituição sobre outra decorre muito do uso dessa estratégia. Diante de tais dificuldades, encontrar soluções tornou-se fundamental para a administração pública. Dessa forma, além de se falar da importância de mudanças na administração pública, é necessário que essa intenção se reflita em ações, garantindo não só a efetividade desse processo, como também sua irreversibilidade. A partir de um novo modelo organizacional, baseado em paradigmas da sociedade contemporânea, como a adaptabilidade, também chamada de mimetismo organizacional, a criatividade, a informação e a criação de novos conhecimentos, as instituições policiais, através dos Gabinetes, estarão aptas a atender a demanda da sociedade por serviços mais eficientes, ágeis e de boa qualidade.
Policiais 2.2 A Complexidade da Violência e a Criação do Conhecimento nas Organizações No contexto atual, em que o conhecimento tornou-se o ativo de maior valor estratégico, torna-se necessário um novo modelo de gestão para as organizações policiais. Estas deverão estar aptas não apenas em gerenciar a sua produção diária de saberes, mas também a criar novos valores que contribuam para a inovação de seus processos. Nesse sentido, elas não devem buscar recriá-los em função das novas realidade e tecnologia, posto que correm o risco de se tornarem obsoletas, contribuindo para seu fracasso organizacional. È lugar comum tratar-se dos temas violência e criminalidade, dentro de um contexto social complexo, dinâmico e até certo ponto inventivo, forçando uma busca pela teorização acadêmica do tema. Tem que se perseguir contribuições das diversas matrizes de conhecimento, que possam promover estudos organizacionais, categorizados e estratégicos, que expliquem a lógica das relações mantidas entre as instituições policiais e a sociedade, dentro da perspectiva neoinstitucionalista. Por criação do conhecimento organizacional entende-se a capacidade de uma empresa de criar novos conhecimentos, difundi-los na organização como um todo e incorporá-los a produtos, serviços e sistemas. A criação do conhecimento organizacional é a chave para as formas características com que as empresas japonesas inovam. Elas são peritas em fomentar a inovação de forma contínua, incremental e espiral. Esta também é uma necessidade básica do GGI/BA para difundir e envolver os diversos integrantes do Gabinete na sua finalidade maior. A dimensão da criação do conhecimento, na dimensão epistemiológica, através da qual ocorre a transformação da informação, apresenta-se de quatro modos de conversão. São eles: a) Socialização do conhecimento tácito em conhecimento tácito: começa desenvolvendo um campo de interação entre os indivíduos, o qual facilita o compartilhamento das experiências e os modelos mentais dos membros. O processo de conversão do conhecimento se dá pela observação,
imitação e prática. Conhecimento compartilhado. b) Externalização - do conhecimento tácito em conhecimento explícito: é um processo de criação do conhecimento, na medida em que o conhecimento tácito se torna explícito, expresso na forma de metáforas, analogias, conceitos, hipóteses ou modelos. É provocado pelo diálogo ou pela reflexão coletiva. Conhecimento conceitual. c) Combinação - do conhecimento explícito em conhecimento explícito: trata-se de um processo de sistematização de conceitos em um sistema de conhecimento no qual os indivíduos trocam e combinam conhecimentos através de meios como documentos, reuniões, conversas ao telefone ou redes de comunicação computadorizada. Conhecimento sistêmico. d) Internalização - do conhecimento explícito em conhecimento tácito: processo de incorporação do conhecimento. Processo "aprender fazendo". Conhecimento operacional. Uma instituição pública comprometida com a melhoria da qualidade do serviço, tem que ter como um dos seus projetos a objetivação de criar um sistema de Gestão do Conhecimento que propicie a transformação de informação em conhecimento pelo universo de seus colaboradores. Assim, ele tem de implementar ações e produtos no sentido de favorecer o compartilhamento do conhecimento no ambiente organizacional, bem como influenciar outros atores sociais. 2.3 A Validação da Estratégia do GGI em uma Visão Neo-Institucionalista A validação da finalidade GGI/BA necessita, depreendendo-se da leitura do artigo de Andrews (2002), intitulado Implicações Teóricas do Novo Institucionalismo: Políticas Públicas e Democracia, amparar-se nos teóricos institucionalistas, destacadamente aqueles ligados a abordagem da escolha racional, que crêem que as instituições, inclusive as governamentais, são capazes de alterar as expectativas dos atores sociais que agem estrategicamente, o que pode assegurar efeitos sociais desejáveis. Dos estudos de Meyer e Rowan (1977) e Powell e DiMaggio (1991), extraem-se conteúdos teóricos que importam às organizações policiais pela reiteração das suas práticas e alcance de resultados, estes apesar de reclamados pela sociedade, terminam por legitimar e permitir as suas sobrevivências. O problema é como explicar essa relação sesquicentenária das polícias com a
sociedade, sem investigar o uso dos princípios neo-institucionalistas nas suas estratégias diárias, hoje, mas do que nunca facilmente perceptíveis. É rumando pela Teoria Neo-Institucionalista que será possível entender-se, conceitualmente, este fenômeno antigo, mas que recentemente, de acordo com Meyer e Rowan (1977) e Powell e DiMaggio (1991), tem tomado conta de muitos teóricos academicistas, que são violência, criminalidade e aparelhos de segurança estatais. Torna-se necessário entender as práticas dos agentes encarregados da persecução e repressão aos delitos, quando cometem ilegalidades, sob o argumento da defesa e da ordem, respaldados na cultura autoritária da sociedade brasileira, que aprendeu ao longo da história a confundir autoridade com autoritarismo. Por outro lado, também se faz necessário visualizar que uma parcela considerável da população aceita e aplaude a perspectiva bélica com que a questão é tratada. Muitos acreditam na divisão maniqueísta, entre o bem e o mal, ao menos tempo em que se esquecem da tolerância com que tratam a ilegalidade própria da classe média, da sonegação de impostos à retenção do INSS dos seus empregados, sem o devido repasse. As organizações sofrem neste instante um processo de institucionalização, porque os seus atores privilegiados, bem como outros com quem eles e elas mantêm relacionamentos, adotam soluções organizacionais consideradas legítimas e apropriadas. É possível perceber-se o fenômeno de aproximação das aparências das organizações, em decorrência das pressões normativas, coercitivas e miméticas as quais estão submetidas a todo instante, neste mundo global dinâmico. Para Poweel e Dimaggio (1991), apesar dessa complexidade, os processos de isomorfismo são empiricamente comprováveis, visto que a própria existência dos diferentes setores atesta que determinadas organizações possuem consciência de estarem envolvidas em um empreendimento comum. Acredita-se que, o que favorece a expansão do Gabinete é a perspectiva traçada por estes autores de que ambientes complexos criam heterogeneidades e permitem às
organizações responderem às demandas estrategicamente. CAPÍTULO III BRASIL 3. O GGI NO DESENHO CONSTITUCIONAL DA SEGURANÇA PÚBLICA NO O GGI/BA é um órgão deliberativo e executivo que coordena do no Estado o sistema Estadual de segurança pública, tendo por membros natos órgãos integrantes da SSP/BA, da Secretaria de Administração, DETRAN, a Secretaria de Justiça, Cidadania e Direitos Humanos, bem como órgãos e representante da esfera da união, a exemplos da polícia federal, polícia rodoviária federal e SENASP. Compreender de forma exaustiva o funcionamento e a imposição de novas condutas aos órgãos e agentes estaduais da segurança decorre do seu modelo de gestão, que é essencialmente compartilhado, reforçando a idéia institucionalista de que as instituições exercem influências sobre os indivíduos e grupos, pela certeza que ela finda de representar de melhores resultados. Por isso, para contextualizar de forma factível a viabilidade e perspectiva do GGI/BA, enquanto estratégia de consolidação de política pública de segurança é premente ambientar-se com o desenho constitucional da segurança pública no Brasil, bem como conhecer as especificidades históricas dos órgãos nele inseridos e dos outros que estão presentes no gabinete, apresentando-se o organograma abaixo como sugestão para um novo olhar sobre a segurança pública, no caso da Bahia.
Configuração do Desenho Institucional do GGI no Sistema Estadual de Segurança: Um Novo Olhar Sobre a Segurança Pública MINISTÉRIO DA JUSTIÇA SENASP GGI/BA SJDH/BA SSP/BA DPRF/BA DPF/BA PMBA PCBA DPT/BA Figura 2: Proposta de uma Configuração do Desenho Institucional do GGI no Sistema Estadual de Segurança A segurança pública brasileira está insculpida na Constituição Federal de 1988, no título V, da Defesa do Estado Democrático, capítulo III, da Segurança Pública, artigo 144, que diz o seguinte: Art. 144. A segurança pública, dever do Estado, direito e responsabilidade de todos, é exercida para a preservação da ordem pública e da incolumidade das pessoas e do patrimônio, através dos seguintes órgãos: I - polícia federal; II - polícia rodoviária federal; III - polícia ferroviária federal; IV - polícias civis; V - polícias militares e corpos de bombeiros militares.
1º A polícia federal, instituída por lei como órgão permanente, organizado e mantido pela União e estruturado em carreira, destina-se a: I - apurar infrações penais contra a ordem política e social ou em detrimento de bens, serviços e interesses da União ou de suas entidades autárquicas e empresas públicas, assim como outras infrações cuja prática tenha repercussão interestadual ou internacional e exija repressão uniforme, segundo se dispuser em lei; II - prevenir e reprimir o tráfico ilícito de entorpecentes e drogas afins, o contrabando e o descaminho, sem prejuízo da ação fazendária e de outros órgãos públicos nas respectivas áreas de competência; III - exercer as funções de polícia marítima, aeroportuária e de fronteiras; IV - exercer, com exclusividade, as funções de polícia judiciária da União. 2º A polícia rodoviária federal, órgão permanente, organizado e mantido pela União e estruturado em carreira, destina-se, na forma da lei, ao patrulhamento ostensivo das rodovias federais. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998) 3º A polícia ferroviária federal, órgão permanente, organizado e mantido pela União e estruturado em carreira, destina-se, na forma da lei, ao patrulhamento ostensivo das ferrovias federais. 4º - às polícias civis, dirigidas por delegados de polícia de carreira, incumbem, ressalvada a competência da União, as funções de polícia judiciária e a apuração de infrações penais, exceto as militares. 5º - às polícias militares cabem a polícia ostensiva e a preservação da ordem pública; aos corpos de bombeiros militares, além das atribuições definidas em lei, incumbe a execução de atividades de defesa civil. 6º - As polícias militares e corpos de bombeiros militares, forças auxiliares e reserva do Exército, subordinam-se, juntamente com as polícias civis, aos Governadores dos Estados, do Distrito Federal e dos Territórios. 7º - A lei disciplinará a organização e o funcionamento dos órgãos responsáveis pela segurança pública, de maneira a garantir a eficiência de suas atividades. 8º - Os Municípios poderão constituir guardas municipais destinadas à proteção de seus bens, serviços e instalações, conforme dispuser a lei. 9º A remuneração dos servidores policiais integrantes dos órgãos relacionados neste artigo será fixada na forma do 4º do art. 39. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998). De forma bastante objetiva, o legislador pátrio definiu como sendo função da segurança pública na Carta Magna preservar a ordem pública e a incolumidade das pessoas e do patrimônio. O
Estado de Direito deve trazer intrínseco o conceito de ordem pública, dentro de uma nova perspectiva, haja vista ter sido em nome dela, em determinados momentos históricos nacional, cometidas várias arbitrariedades. Sua égide é a garantia da cidadania e dos direitos a fundamentais do cidadão. É imprescindível que se construa um conceito de democracia como espaço apropriado para o debate, conflitos ideológicos, crises etc. O fundamental é que se tenha internalizado no próprio Estado, nas suas agências e agentes, a certeza de uma prestação de serviços voltada para a proteção integral da sociedade e o aumento da sua qualidade de vida. E no campo da segurança pública isto é uma exigência urgente. A sociedade cansou do modelo tradicional de se fazer polícia, exigindo para si certo empoderamento nesta seara. Poder-se-ia discorrer de maneira direta que cabe aos órgãos da segurança pública missões bem claras, tais como: a Polícia Militar cabe o policiamento ostensivo e a prevenção criminal, à Polícia Civil incumbe apurações de infrações penais, ou seja, ocorrido o crime ela atua, a Polícia Federal está na esfera de crimes federais; a Polícia Rodoviária Federal executará o patrulhamento ostensivo das rodovias federais e a Polícia Ferroviária Federal patrulhamento ostensivo das ferrovias federais, fechando-se assim um rol de atribuições desses órgãos. Inexiste indicador de trabalho sistêmico e compartilhado no texto constitucional, o que denuncia como ultrapassado a forma de organização da segurança pública. Destarte, a inserção das polícias na lei maior, dentro de um mesmo capítulo, não fica claro ao cidadão, nem às próprias instituições policiais o seu funcionamento enquanto sistema, o que por certo inviabiliza estratégias integradas de ações, bem como o seu funcionamento sistêmico e fomentador de uma política de segurança pública duradoura. Daí a necessidade de viabilizar-se a criação e funcionamento dos GGI, bem como a sua importância enquanto estratégia organizacional de política pública.
A Constituição Estadual da Bahia, no seu Título IV, Capítulo I, Seção IV, traz uma reafirmação dos seus órgãos, quanto a prestação dos serviços de segurança pública, da seguinte forma: SEÇÃO IV Da Segurança Pública Art. 146 - A segurança pública, dever do Estado, direito e responsabilidade de todos, é exercida para preservação da ordem pública e da incolumidade das pessoas e do patrimônio.* * Redação dada pela Emenda à Constituição Estadual nº 07, de 18 de janeiro de 1999. (Texto original em adendo). 1º-Lei disciplinará a organização e funcionamento dos órgãos responsáveis pela segurança pública, cujas atividades serão concentradas num único órgão de administração, em nível de Secretaria de Estado, de modo a garantir sua eficiência. 2º-Os Municípios poderão constituir guardas municipais destinadas à proteção de seus bens, serviços e instalações, na forma da lei. 3º-Os órgãos de segurança pública, além dos cursos de formação, realizarão periódica reciclagem para aperfeiçoamento, avaliação e progressão funcional dos seus servidores. 4º-Os órgãos de segurança pública serão assessorados e fiscalizados pelo Conselho de Segurança Pública estruturado na forma da lei, guardando-se proporcionalidade relativa à respectiva representação. 5º- (...)** Revogado pela Emenda à Constituição Estadual nº 07, de 18 de janeiro de 1999. (Texto original em adendo). 6º-A polícia técnica será dirigida por perito, cargo organizado em carreira, cujo ingresso depende de concurso público de provas e títulos. Art. 147 - À Polícia Civil, dirigida por Delegado de carreira, incumbe, ressalvada a competência da União, as funções de polícia judiciária e a apuração de infrações penais, exceto as militares. Parágrafo único - O cargo de delegado, privativo de bacharel em direito, será estruturado em carreira, dependendo a investidura de concurso de provas e títulos, com a participação do Ministério Público e da Ordem dos Advogados do Brasil. Art. 148 - À Polícia Militar, força pública estadual, instituição permanente, organizada com base na hierarquia e disciplina militares, compete, entre outras, as seguintes atividades: I - polícia ostensiva de segurança de trânsito urbano e rodoviário, de florestas e mananciais e a relacionada com a prevenção criminal, preservação, restauração da ordem pública e defesa civil; II - a prevenção e combate a incêndio, busca e salvamento a cargo do Corpo de Bombeiros Militar; III - a instrução e orientação das guardas municipais, onde houver; IV - a polícia judiciária militar, na forma da lei federal; V - a garantia ao exercício do poder de polícia dos órgãos públicos, especialmente os da área fazendária, sanitária, de proteção ambiental, de uso e ocupação do solo e do patrimônio cultural. Parágrafo único - A Polícia Militar, força auxiliar e reserva do Exército, será comandada por oficial da ativa da corporação, do último posto do quadro de oficiais policiais militares, nomeado pelo governador. 3.1 GGI: Política pública e estratégia organizacional A questão neurálgica do crime no Brasil é que ele venha a ser objeto da atenção de nossos