Ministério do Meio Ambiente Secretaria Executiva Secretaria de Biodiversidade e Florestas PROGRAMA ÁREAS PROTEGIDAS DA AMAZÔNIA ARPA FASE II (Documento de Programa do Governo Brasileiro) Brasília 2010
SUMÁRIO SUMÁRIO...I Índice de Figuras...III Índice de Quadros...III Índice de Tabelas...III Siglas... IV 1 Introdução...1 2 Contexto do Programa Arpa no âmbito das políticas públicas brasileiras...2 2.1 Contexto do Programa Arpa no âmbito das políticas públicas brasileiras para o meio ambiente...3 2.1.1 O Programa Arpa e o Plano Amazônia Sustentável...4 2.1.2 O Programa Arpa e o Plano de Ação para a Prevenção e Controle do Desmatamento na Amazônia Legal (PPCDAM)...5 2.1.3 O Programa Arpa e o Plano Nacional de Áreas Protegidas...5 2.1.4 O Programa Arpa e o Plano Nacional sobre a Mudança do Clima (PNMC)...6 2.2 O Programa Arpa no âmbito dos Programas Ambientais constantes no PPA 2008/2011...6 2.2.1 O Programa Arpa no âmbito dos Programas Ambientais constantes nos PPAs 2008 2011 estaduais...6 3 Objetivos Gerais do Programa...7 3.1. Princípios e Diretrizes do Programa Arpa...8 3.2 Categorias de unidades de conservação contempladas no Programa Arpa...10 3.3 Critérios Orientadores para Inclusão no Programa... 11 3.4 Estratégia de Conservação e Investimento... 11 4 Principais Resultados da Fase I...12 4.1 Lições Aprendidas...14 5 Proposta para o Programa Arpa Fase II...17 5.1 Matriz Lógica do Programa Arpa Fase II...18 5.2 Componentes do Programa...22 Componente 1: Criação de Novas Unidades de Conservação...23 Subcomponente 1.1: Identificação das Áreas Prioritárias para Criação de Unidades de Conservação...23 Subcomponente 1.2: Criação de Unidades de Conservação...24 Componente 2: Consolidação e Gestão das Unidades de Conservação...24 Subcomponente 2.1: Consolidação de Unidades de Conservação...25 Subcomponente 2.2: Gestão Integrada de Unidades de Conservação...28 Subcomponente 2.3: Integração das Comunidades...28 Subcomponente 2.4: Desenvolvimento de Competências para a Gestão de unidades de conservação...29 Componente 3: Sustentabilidade Financeira...30 Subcomponente 3.1: Fundo de Áreas Protegidas (FAP)...30 Subcomponente 3.2: Geração de Receita para as Unidades de Conservação...31 Componente 4: Monitoramento, Coordenação e Gerenciamento do Programa...32 I
Subcomponente 4.1: Monitoramento, Coordenação e Gerenciamento do Programa...32 Subcomponente 4.2: Gerenciamento Financeiro e Logístico do Arpa...33 5.3 Estratégia de Investimentos para a Fase II...33 5.3.1 Captação de Recursos...36 5.4 Arranjo institucional do Programa...37 5.4.1 Funções...37 5.4.2 Atribuições e Responsabilidades...38 5.4.3 Instâncias do Arranjo Institucional...39 6 Gerenciamento do Programa...42 6.1 Supervisão do Programa...42 6.2 Coordenação do Programa...42 6.3. Gestão Executiva do Programa...43 6.4 Monitoramento do Programa...44 6.4.1 Monitoramento Financeiro...44 6.4.2 Monitoramento Físico...45 6.4.3 Monitoramento Ambiental...45 6.4.4 Instâncias de Monitoramento...46 6.5 Aspectos Operacionais...47 7 Referências Bibliográficas...48 8 Anexos...50 8.1. Detalhamento do contexto do Programa Arpa no âmbito das políticas públicas brasileiras...50 O Programa Arpa e as políticas públicas brasileiras para o meio ambiente...52 Plano Nacional de Áreas Protegidas (PNAP)...52 Plano Amazônia Sustentável (PAS)...54 Plano para a Prevenção e Controle do Desmatamento na Amazônia Legal (PPCDAM)...55 Plano Nacional de Mudanças Climáticas (PNMC)...59 8.2: O Arpa e os Programas do PPA 2008-2011...60 O Arpa e os Programas dos PPAs Estaduais 2008-2011...68 Acre...68 Rondônia...68 Amazonas...69 Tocantins...69 8.3 Mapa e Listas das Unidades de Conservação Apoiadas pelo Programa Arpa...70 8.4 Estimativa de Custos Programa Arpa...71 II
Índice de Figuras Figura 1: Articulação atual dos planejamentos de curto, médio e longo prazo no Brasil...2 Figura 2: Integração entre os componentes da fase II....22 Figura 3: Eixos para captação...36 Figura 4: Lógica adotada no PPA 2008 2011 do Governo Federal....60 Figura 5: Unidades de Conservação apoiadas pelo Programa Arpa na Fase I...70 Índice de Quadros Quadro 1: Lições aprendidas na Fase I do Programa Arpa...14 Quadro 2: Matriz lógica para a Fase II do Programa Arpa...18 Quadro 3: Marcos Referenciais de Consolidação Grau I...25 Quadro 4: Marcos Referenciais de Consolidação Grau II...26 Quadro 5: Descrição do Arranjo Institucional...40 Quadro 6: Temas estratégicos e propostas estratégicas elencadas no Projeto Brasil 3 tempos...50 Índice de Tabelas Tabela 1: Estimativa de custos da Fase II...34 Tabela 2: Perspectiva de recursos para Fase II...35 Tabela 3: Investimentos diretos e indiretos com base na PLOA 2010...35 Tabela 4: Detalhamento da estimativa de custo da Fase II (em Reais)...72 III
Siglas ANA Agência Nacional das Águas AND - Agenda Nacional de Desenvolvimento Arpa Programa Áreas Protegidas da Amazônia BNDES - Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social Br3T - Projeto Brasil 3 Tempos CA Comissão de Acompanhamento CDB - Convenções sobre a Diversidade Biológica CDES - Conselho de Desenvolvimento Econômico e Social CM Comitê de Mediação CNS - Conselho Nacional dos Seringueiros COP Conferência das Partes CP - Comitê do Programa CQNUMC - Convenção-Quadro das Nações Unidas sobre Mudança do Clima ECI Estratégia de Conservação e Investimento DAP Departamento de Áreas Protegidas DCBio Departamento de Conservação da Biodiversidade DCPD - Departamento de Políticas para o Combate ao Desmatamento Esec - Estação Ecológica FAP - Fundo de Áreas Protegidas Flona - Floresta Nacional Funai - Fundação Nacional do Índio Funbio - Fundo Brasileiro para a Biodiversidade FAP - Fundo de Áreas Protegidas FAUC - Ferramenta de Avaliação de Unidades de Conservação GEF - Global Environment Facility (Fundo para o Meio Ambiente Global) FT Fórum Técnico GESPUBLICA - Programa Nacional de Gestão Pública e Desburocratização GT Grupo de TRabalho GTA - Grupo de Trabalho Amazônico GTZ Deutche Gesellschaft Für Tchnische Zusammenarbeit (Cooperação Técnica Alemã) Ibama - Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis IBGE - Fundação Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística ICMBio Instituto Chico Mendes de Conservação da Biodiversidade IDH Índice de Desenvolvimento Humano Imazon - Instituto do Homem e do Meio Ambiente na Amazônia Incra - Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária Inmet Instituto Nacional de Meteorologia Inpa- Instituto Nacional de Pesquisa na Amazônia Inpe Instituto Nacional de Pesquisas Espaciais Ipam - Instituto de Pesquisas Ambientais na Amazônia ISA - Instituto Socioambiental KfW - Kreditanstalf für Wiederaufbau (Instituto de Crédito para a Reconstrução) MMA - Ministério do Meio Ambiente MPEG - Museu Paraense Emílio Goeldi NAE - Núcleo de Assuntos Estratégicos da Presidência da República Naturatins Instituto Natureza do Tocantins IV
ONG - Organização Não-Governamental OSCIP - Organização da Sociedade Civil de Interesse Público Parna - Parque Nacional PCA - Painel de Aconselhamento Científico PAS - Plano Amazônia Sustentável PC Painel Científico Pg Petagrama (10 15 g) PNAP - Plano Nacional de Áreas Protegidas PNDR - Política Nacional de Desenvolvimento Regional PNMC - Plano Nacional sobre a Mudança do Clima PNPCT - Política Nacional de Desenvolvimento Sustentável dos Povos e Comunidades Tradicionais POA - Plano Operativos Anual PPA - Plano Plurianual PLOA- Projeto de Lei Orçamentária Anual PPCDAM Plano de Ação para a Prevenção e Controle do Desmatamento na Amazônia Legal Probio - Projeto de Conservação e Utilização Sustentável da Diversidade Biológica Brasileira Prodes Programa de Cálculo do Desflorestamento da Amazônia Pronabio - Programa Nacional da Diversidade Biológica PSA - Pagamento por Serviços Ambientais RadamBrasil- Projeto Radar na Amazônia do Brasil Rebio - Reserva Biológica Resex - Reserva Extrativista SBF - Secretaria de Biodiversidade e Florestas SCA - Secretaria de Coordenação da Amazônia Secex - Secretaria Executiva do Ministério do Meio Ambiente Sipam Sistema de Proteção da Amazônia SisARPA - Sistema informatizado de coordenação e gerenciamento do Programa Arpa Sisnama Sistema Nacional do Meio Ambiente SNUC - Sistema Nacional de Unidades de Conservação UC - Unidade de Conservação UCP - Unidade de Coordenação do Programa WWF - World Widelife Fund ZEE - Zoneamento ecológico-econômico V
1 Introdução O Programa Áreas Protegidas da Amazônia (Arpa) se consolidou nos últimos anos como um dos maiores programas de conservação da biodiversidade do planeta. Este feito precisa ser amplamente comemorado, considerando a importância das unidades de conservação na Amazônia para a preservação da diversidade biológica e para a manutenção de importantes serviços ecológicos, inclusive para a redução de emissões de carbono advindas de desflorestamento. Além das suas dimensões continentais, o Programa Arpa se caracterizou pela efetividade no alcance dos seus objetivos, ao assegurar um fluxo estrategicamente orientado de recursos para apoiar a criação, consolidação e manutenção de um conjunto significativo de unidades de conservação no bioma Amazônia. Resultado de uma grande parceria, que envolve, além do Governo Federal e Governos Estaduais da Amazônia, o Banco de Desenvolvimento Alemão (KfW), a Agência de Cooperação Técnica Alemã (GTZ), o Banco Mundial, o Fundo Global para o Meio Ambiente (GEF) e o WWF-Brasil, o Programa Arpa é coordenado pelo Ministério do Meio Ambiente e implementado através de um arranjo inovador, onde a execução técnica-operacional fica a cargo das instituições públicas responsáveis pela gestão de unidades de conservação (como o ICMBio e órgãos estaduais de meio ambiente na Amazônia) e a execução financeira é realizada pelo Fundo Brasileiro para a Biodiversidade (Funbio). A sociedade civil organizada também integra o arranjo institucional do programa, através da participação em instâncias específicas para o seu monitoramento, controle e gestão. O Programa Arpa encontra-se alinhado com direcionamentos estratégicos do governo brasileiro acerca da conservação da Amazônia para o futuro do país, evidenciados em instrumentos de planejamento como o Plano Amazônia Sustentável (PAS), o Plano de Ação para Prevenção e Controle do Desmatamento na Amazônia Legal (PPCDAM), o Plano Nacional de Áreas Protegidas (PNAP) e o Plano Nacional sobre Mudança do Clima (PNMC). Entretanto, a avaliação positiva da primeira fase do Programa Arpa traz consigo grandes desafios: a ampliação de metas, o aumento da eficiência, a sustentabilidade dos resultados alcançados e a adequação aos novos cenários da política ambiental brasileira e para as unidades de conservação. Com o objetivo de fornecer orientações estratégicas para a implementação da Fase II do Programa Arpa, o Governo Brasileiro promoveu a elaboração de proposta para um documento-base, que constitui marco conceitual para o início desta nova fase. Este processo foi conduzido durante o primeiro semestre de 2009, construído de forma participativa, através da constituição de Grupo de Trabalho presencial e virtual, formado por representantes das diversas instâncias do arranjo institucional do programa, bem como através da disponibilização do documento para consulta pública, durante o mês de novembro de 2009. Como resultado, o documento reflete o esforço de avaliação e sistematização do Grupo de Trabalho e das contribuições da sociedade sobre questões relevantes para a estruturação da Fase II do Programa Arpa, fundamentando os entendimentos e negociações entre as instituições que contribuirão com a sua implementação. 1
2 Contexto do Programa Arpa no âmbito das políticas públicas brasileiras O Bioma Amazônia ocupa uma área de aproximadamente 4,2 milhões de Km 2, o que equivale a 49,3% 1 do território nacional. Abrange os estados do Acre, Amapá, Amazonas, Pará, Rondônia, Roraima e parte dos estados do Maranhão, Tocantins e Mato Grosso. É reconhecido como a maior floresta tropical existente, representando cerca de 1/3 das reservas de florestas tropicais úmidas e o maior banco genético do planeta. Contém 1/5 da disponibilidade mundial de água doce e estoca cerca de 120 Pg (10 15 g) de carbono 2. Essa vasta porção do território nacional tem uma importância fundamental no desenvolvimento do Brasil no século XXI e é estratégica para a segurança ambiental global. Desenvolvê-la de forma sustentável é um grande desafio para as gerações presentes e futuras. Ao reconhecer a importância mundial desse bioma e considerando esse fato nos seus planejamentos de longo, médio e curto prazos, o Governo Brasileiro identifica no Programa Arpa um importante instrumento para implementar algumas de suas diretrizes estratégicas constituintes destes planejamentos. Figura 1: Articulação atual dos planejamentos de curto, médio e longo prazo no Brasil. A contextualização política de um programa das dimensões e ambições do Programa Arpa requer primeiramente o reconhecimento da articulação existente entre as orientações adotadas para o desenvolvimento do país e a sua execução através dos programas e ações (Figura 1). Em seguida é necessário identificar os vínculos existentes entre as diretrizes estratégicas do governo, que estabelecem as bases do planejamento de longo, médio e curto prazo do país com os objetivos e princípios do programa e, principalmente com os resultados que o Arpa vem demonstrando. O Programa Arpa, ao se orientar para o objetivo de apoiar a expansão e a consolidação de um conjunto de unidades de conservação no bioma Amazônia pretende contribuir 1 Brasil, 2008a 2 Bernoux et. al., 2001; Soares-Filho et al., 2006. 2
para a comprovação das premissas assumidas nos direcionamentos estratégicos e planejamentos de longo prazo do Brasil, acerca da importância da conservação deste bioma para o futuro do país. Estas contribuições podem ser evidenciadas pelo alinhamento dos objetivos e diretrizes do Programa Arpa com os direcionamentos planejados pelo governo brasileiro nos seguintes instrumentos de planejamento: Projeto Brasil 3 Tempos (Br3T) 3, onde a Amazônia, a Biodiversidade e a Diversidade Cultural Brasileira são temas estratégicos e possuem propostas estratégicas coerentes com as proposições do Arpa. Visão de Futuro e os Objetivos Estratégicos para o Brasil, estabelecidos na Agenda Nacional de Desenvolvimento (AND) pelo Conselho de Desenvolvimento Econômico e Social (CDES) 4 que consideram estratégica para futuro do país o desenvolvimento da capacidade de manejar recursos naturais de forma sustentável, orientando desta forma a elaboração dos Planos Plurianuais. As Escolhas Estratégicas constantes do Estudo da Dimensão Territorial para o Planejamento 5, que orientam a organização territorial do país considera, coerentemente às propostas do Arpa, a restauração de serviços de ecossistemas e a adaptação a mudanças climáticas como um dos alicerces para o desenvolvimento nacional. 2.1 Contexto do Programa Arpa no âmbito das políticas públicas brasileiras para o meio ambiente Com a consolidação do processo democrático no país e a sua vocação natural para liderar regionalmente os temas globais mais relevantes o Brasil vem ganhando cada vez mais importância nos fóruns mundiais. Na área ambiental destaca-se a participação do Brasil nas discussões das Convenções sobre a Diversidade Biológica (CDB) e sobre a Mudança do Clima (CQNUMC). O Brasil foi o primeiro país a assinar a CDB e, para cumprir com os compromissos resultantes, vem implementando uma série de instrumentos, tais como a formalização da Política Nacional da Biodiversidade - PNB (Decreto nº 4.339/2002); a criação da instância responsável pela implementação da Política Nacional de Biodiversidade - CONABIO (Decreto nº 4.703/2003, antiga PRONABIO - Decreto nº 1.354/1994), as Diretrizes e Prioridades do Plano de Ação para Implementação da Política Nacional de Biodiversidade - PAN-Bio 6, e o Plano Nacional de Áreas Protegidas PNAP (Decreto nº 5.758/2006). Em julho de 2000, com a promulgação da Lei Federal N o 9.985, o país instituiu o seu Sistema Nacional de Unidades de Conservação (SNUC) que representou um importante 3 Brasil, 2006a. 4 Brasil, 2007a 5 Brasil, 2008b. 6 Brasil, 2006b 3
marco para o planejamento mais consistente da conservação. Apesar de não ter sido instituído em função da CDB, o SNUC representa um importante mecanismo para o cumprimento dos compromissos advindos dessa convenção, principalmente no que se refere ao artigo 8 da referida Convenção, que trata da conservação in situ. Desde a instituição do SNUC, o Ministério do Meio Ambiente e seus órgãos vinculados vêm intensificando os esforços para ampliá-lo e consolidá-lo. Nesse contexto, o Programa Arpa representa um importante mecanismo para ampliação e consolidação do SNUC. Na sua primeira fase o Arpa apoiou a criação de 43 unidades de conservação no Bioma Amazônia, totalizando 24,0 milhões de ha, sendo 13 unidades de conservação de proteção integral cobrindo 13,2 milhões de ha e 30 unidades de conservação de uso sustentável cobrindo 10,8 milhões de ha. Apóia a implantação e gestão de 8,5 milhões ha em unidades de conservação existentes antes da Fase I do programa. Essas áreas representam 32,5% do território protegido por unidades de conservação na Amazônia Legal. Na segunda fase, o Arpa se propõe a fomentar a criação de mais unidades de conservação e a continuar apoiando a gestão daquelas criadas durante sua primeira fase, fortalecendo o apoio à ampliação e consolidação do SNUC. O Ministério do Meio Ambiente reconhece que o Programa Arpa é um instrumento importante para a implementação das políticas públicas sob sua responsabilidade e por esta razão se compromete a assegurar não só a sua continuidade, como a sua efetividade por entender a sua importância para o contexto regional, nacional e internacional. Da mesma forma, as unidades estaduais que hoje integram os esforços do Programa Arpa possuem um alto grau de rebatimento dos objetivos e ações estabelecidos nos seus respectivos PPAs com as ações e resultados concretos empreendidos no âmbito do programa justificando a necessidade destes Estados legitimarem seu compromisso com o Arpa. Uma discussão mais detalhada das contribuições do Programa Arpa para as políticas públicas brasileiras para o meio ambiente está demonstrada no Anexo 8.1. 2.1.1 O Programa Arpa e o Plano Amazônia Sustentável O Governo Brasileiro dispõe de dois instrumentos políticos com foco sobre a gestão sustentável da Amazônia. O primeiro é o Plano Amazônia Sustentável (PAS), entendido como um marco de convergência político-conceitual para enquadramento da Amazônia dentro do escopo do Desenvolvimento Sustentável. O segundo é o Plano de Ação para Prevenção e Controle do Desmatamento na Amazônia Legal (PPCDAM), que propõe iniciativas executivo-operacionais coadunadas à boa parte das diretrizes fundamentadas no PAS. Esses Planos reconhecem os desafios ecológicos, econômicos, sociais, políticos e institucionais para o desenvolvimento sustentável da região. Desenvolvimento este alcançável no médio-longo prazo e através do esforço integrado e continuado de diferentes atores. O PAS expressa a proposta de estratégia macrorregional da Política Nacional de Desenvolvimento Regional (PNDR) para a Amazônia, refletindo a abordagem proposta em múltiplas escalas, em base inclusiva e sustentável, valorizando a magnífica diversidade regional por meio das dimensões sócio-econômica e cultural. 4
A integração do Programa Arpa ao PAS acontece inicialmente a partir do seu princípio metodológico de consulta e envolvimento aos diversos setores da sociedade regional e nacional, princípio este corroborado pelo Arpa em todas as suas fases e componentes. E as contribuições do Arpa permeiam todos os cinco eixos temáticos adotados como prioridades pelo PAS: produção sustentável com tecnologia avançada; novo padrão de financiamento; gestão ambiental e ordenamento territorial; inclusão social e cidadania e infra-estrutura para o desenvolvimento. Com especial ênfase no ordenamento territorial que contempla a criação e consolidação de unidades de conservação na região. 2.1.2 O Programa Arpa e o Plano de Ação para a Prevenção e Controle do Desmatamento na Amazônia Legal (PPCDAM) A gravidade do avanço do desmatamento na Amazônia brasileira e a natural complexidade das soluções efetivas para o problema fez com que o governo estruturasse uma iniciativa interministerial, sob a coordenação da Casa Civil da Presidência da República, que elaborou o Plano de Ação para Prevenção e Controle do Desmatamento na Amazônia (PPCDAM). Considerado por alguns como o braço operacional do PAS, o PPCDAM se caracteriza pelo pragmatismo e pela integração no enfrentamento do desmatamento na região amazônica. As contribuições e interfaces com o Programa Arpa vão desde a sintonia entre os objetivos gerais, passam pelo alinhamento das diretrizes e culminam principalmente, com a aposta do PPCDAM no ordenamento fundiário e territorial através da criação e consolidação de unidades de conservação como uma das principais alavancas para a redução do desmatamento na região. 2.1.3 O Programa Arpa e o Plano Nacional de Áreas Protegidas O Governo considera também que o Programa Arpa representa um importante instrumento para o Brasil cumprir o seu Plano Nacional de Áreas Protegidas (PNAP) 7. Em 2004, diante da adoção do Programa de Trabalho sobre Áreas Protegidas da CDB (Decisão VII/28), aprovado na COP-7, o Ministério do Meio Ambiente e organizações da sociedade civil brasileira assinaram um protocolo de intenções objetivando construir e implementar uma política abrangente para as áreas protegidas no Brasil. O resultado do trabalho foi o Plano Nacional de Áreas Protegidas que define princípios, diretrizes, objetivos e estratégias para o Brasil estabelecer um sistema abrangente de áreas protegidas, ecologicamente representativo e efetivamente manejado, integrando paisagens terrestres e marinhas mais amplas até 2015. O Programa Arpa colabora no cumprimento de diversas diretrizes do PNAP, como a de assegurar a representatividade dos diversos ecossistemas e a de promover a articulação dos diferentes segmentos da sociedade para viabilizar e potencializar as ações de conservação da biodiversidade. 7 Brasil, 2006b. 5
2.1.4 O Programa Arpa e o Plano Nacional sobre a Mudança do Clima (PNMC) A responsabilidade assumida pelo Brasil como signatário da Convenção-Quadro das Nações Unidas sobre Mudança do Clima (CQNUMC) 8, principalmente quando se compromete com a redução sustentada das taxas de desmatamento em todos os biomas brasileiros encontra no Programa Arpa um importante apoio para a sua consecução. Um recente estudo demonstrou que somente a criação de 13 UCs na região amazônica no período de 2003 a 2007 com o apoio do Programa Arpa evitará, até 2050, a emissão de 0,43 bilhões de toneladas de carbono na atmosfera 9, valor que seria significativamente aumentado se toda a contribuição do Arpa fosse considerada. A expansão futura do SNUC na Fase II do Arpa e a melhoria na gestão das UCs em áreas sob intensa pressão de desmatamento, como por exemplo na região da Estação Ecológica da Terra do Meio, poderão aumentar ainda mais a contribuição do Programa para a redução das taxas de desmatamento na Amazônia Legal. 2.2 O Programa Arpa no âmbito dos Programas Ambientais constantes no PPA 2008-2011 O Governo tem como premissa que a viabilização da Estratégia de Desenvolvimento proposta para o Brasil só será possível se houver o planejamento e o alinhamento da ação governamental no horizonte de curto, médio e longo prazos. Nesse contexto, o Planejamento Plurianual (PPA) é um instrumento de planejamento mediador entre o planejamento de longo prazo e os orçamentos anuais que consolidam a alocação dos recursos públicos a cada exercício. O PPA é portanto o instrumento de planejamento das ações de Governo para o período de quatro anos, vinculando a alocação dos recursos com as orientações assumidas. Diversos programas constantes do PPA 2008 2011 tem uma interface direta com os objetivos do Arpa e apresentam grande potencial de sinergia como pode ser verificado no Anexo 8.2. 2.2.1 O Programa Arpa no âmbito dos Programas Ambientais constantes nos PPAs 2008 2011 estaduais Embora o processo de planejamento a longo prazo não esteja uniformemente consolidado nos estados da Amazônia, os Planos Plurianuais (PPAs) dos estados do Acre, Rondônia, Amazonas e Tocantins propõem metas e resultados ou prevêem ações e recursos que são compatíveis com as proposições do Programa Arpa. Nas unidades da federação que integram o arranjo institucional do Programa Arpa como parceiros executores, os objetivos estratégicos ou os Planejamentos Plurianuais evidenciam os temas, os resultados ou as ações que são comuns e nos quais a atuação conjunta e integrada pode potencializar o alcance dos resultados pretendidos (Anexo 8.2). 8 Brasil, 2008c. 9 Soares et alii, 2007. 6
3 Objetivos Gerais do Programa O Programa Arpa tem como objetivo geral assegurar a conservação de uma amostra representativa da biodiversidade do bioma Amazônia e a manutenção de serviços ambientais na região, inclusive aqueles relacionados com a mitigação e adaptação às mudanças climáticas, através do apoio à expansão e consolidação do Sistema Nacional de Unidades de Conservação, buscando aliar as populações beneficiárias e residentes em seu entorno na gestão destas áreas. O Programa Arpa assume o desafio de apoiar a proteção de, pelo menos, 60 milhões de hectares de florestas na Amazônia por meio do suporte à consolidação de unidades de conservação já existentes e à criação, implementação e consolidação de novas unidades. Esta meta será alcançada através de quatro objetivos específicos: Apoiar a criação, nas esferas federal, estadual e municipal, de 45 milhões de hectares de unidades de conservação de uso sustentável (reservas extrativistas e reservas de desenvolvimento sustentável) e de proteção integral (parques, reservas biológicas e estações ecológicas). Apoiar a consolidação e a gestão das unidades de conservação criadas no âmbito do programa e de outros 15 milhões de ha em unidades de conservação pré-existentes. O processo de consolidação promoverá a aliança dos povos e comunidades tradicionais com as políticas de proteção e conservação do bioma Amazônia, a gestão integrada das áreas protegidas e o desenvolvimento das competências dos diversos atores envolvidos na gestão. Desenvolver mecanismos capazes de acessar, gerar e gerenciar os recursos financeiros necessários à manutenção das unidades de conservação, incluindo o estabelecimento e gestão de um fundo fiduciário de capitalização permanente cujo rendimento será usado para financiar perpetuamente os custos de manutenção e proteção das unidades de conservação consolidadas pelo Programa Arpa. Estruturar um sistema de gerenciamento capaz de conduzir e apoiar a implementação do programa considerando a eficiência na utilização dos recursos e a eficácia no alcance dos resultados. O Programa Arpa é desenhado para ser executado em 3 fases interdependentes e contínuas em um horizonte de tempo de 13 anos. Na Fase I do programa, executada durante os 6 primeiros anos, o Arpa teve como desafios: Contribuir para o estabelecimento do Sistema Nacional de Unidades de Conservação (SNUC). 7
Identificar as áreas prioritárias para a criação de Unidades de Conservação (unidades de conservação). Prover condições para a intensificação do processo de criação de novas unidades de conservação. Constituir um fundo fiduciário para o financiamento das atividades de administração e proteção das unidades de conservação. Desenvolver estudos para identificação de mecanismos inovadores de geração de renda e elaboração de estratégia de ação. Desenhar um sistema de monitoramento e avaliação da biodiversidade com indicadores de monitoramento ambiental identificados e sob execução. De acordo com os mecanismos de supervisão e monitoramento utilizados durante a primeira fase do programa, todas as metas estabelecidas foram alcançadas e algumas até superadas. Com isso, a Fase II do Programa Arpa, objeto deste Documento de Governo e prevista para o período de 2010 a 2013, assume uma grande relevância para o sucesso no longo prazo do programa, considerando-se dois aspectos principais: A tarefa de consolidar os expressivos resultados alcançados na primeira fase apoiando a consolidação das áreas protegidas criadas e na manutenção do importante papel que o programa ocupou no aporte eficiente de recursos para a implementação destas unidades de conservação; O desafio colocado pelo programa de contribuir de forma contínua com a manutenção das áreas protegidas criadas e consolidadas, mediante a captação de recursos, a capitalização de um fundo fiduciário e a implementação de instrumentos de geração de receita. A continuidade do Programa Arpa em sua Fase III, bem como a perenidade do seu apoio às áreas protegidas no longo prazo, dependem da sua capacidade de construir estes resultados na Fase II. A Fase III do programa, prevista para 2014 a 2016, caracterizar-se-á pela ênfase na efetiva consolidação das áreas protegidas criadas e estabelecidas nas fases anteriores e na transição do uso dos recursos de doação e cooperação para recursos provenientes de fontes governamentais e de mecanismos complementares desenvolvidos no âmbito do próprio Arpa. 3.1. Princípios e Diretrizes do Programa Arpa Descentralização e participação Para que as ações propostas sejam efetivas e os resultados alcançados sejam sustentáveis, o programa adota o princípio fundamental da gestão descentralizada e participativa, assegurando aos estados e municípios as decisões que cabem a eles serem tomadas, bem como à sociedade organizada, às comunidades locais e do entorno de unidades de conservação e às ONGs, o direito de influenciarem no processo decisório do programa. 8
Para tanto, o arranjo institucional contempla a participação e o envolvimento de representações dos atores relevantes nas seguintes instâncias: Comitê do Programa, Fórum Técnico e Grupos de Trabalho, além do apoio à constituição dos Conselhos Gestores das unidades de conservação apoiadas. Gestão Integrada de unidades de conservação Assegurando todas as possibilidades de proteção ambiental previstas no Sistema Nacional de Unidades de Conservação, o programa procura enfatizar a conformação de grandes áreas de proteção por intermédio de conjuntos integrados de unidades de conservação de diferentes categorias, no formato de mosaicos. No cumprimento deste princípio o Programa Arpa pretende potencializar o alcance dos seus objetivos e metas de criação e consolidação de um conjunto de unidades de conservação, ao incorporar novas áreas, e pretende ainda trabalhar com foco na otimização dos recursos direcionados, através da integração das ações e esforços de consolidação e proteção destas áreas. Sustentabilidade financeira das Unidades de Conservação A premissa de que o conjunto de unidades de conservação luta de forma desigual pelo direcionamento dos recursos orçamentários dos governos federal, estaduais e municipais com outras prioridades transforma a identificação de novos mecanismos e instrumentos que garantam a sustentabilidade financeira de Unidades de Conservação em um princípio estratégico que norteia o planejamento e as ações do programa. O Programa Arpa acredita no potencial de geração de receita das áreas protegidas de forma alinhada aos marcos regulatórios existentes e às políticas públicas da área ambiental. A constituição e a gestão do Fundo de Áreas Protegidas (FAP) aliado á implementação de mecanismos locais no nível das unidades de conservação e sistêmicos no nível do sistema de unidades de conservação representam apostas do Programa Arpa para a equalização das necessidades de recursos para a criação e a consolidação das áreas protegidas com a disponibilidade de destes recursos. Outra aposta do programa é o apoio às alternativas de gestão (gestão compartilhada, co-gestão, gestão integrada, entre outras) como forma de se potencializar os resultados da consolidação das unidades e não menos importante, de se obter eficiência na utilização dos recursos. Compatibilização e Integração com as Políticas Públicas para a região Amazônica A compreensão da complexidade do desafio colocado pelo desenvolvimento sustentável da Amazônia e consequentemente da abrangência das soluções requeridas faz com que o Programa Arpa opte necessariamente pela compatibilização com demais ações em desenvolvimento pelos governos federal, estaduais e municipais na região e pela atuação de forma integrada com as políticas públicas em implementação. O programa é executado em articulação com os demais programas e projetos setoriais em desenvolvimento no país e na região, sendo que a complementaridade entre as ações de projetos implementados, especialmente aqueles sob a orientação do MMA, é permanentemente buscada. 9
Populações e Unidades de Conservação no Programa Arpa O Governo brasileiro é signatário das principais convenções internacionais que limitam e condicionam o deslocamento compulsório de populações implicando ou não em reassentamentos. Além disso, a legislação nacional é bastante restritiva em relação a este instrumento de ordenamento do espaço, estando limitado, basicamente, aos casos de desapropriação por interesse público. A Lei que instituiu o Sistema Nacional de Unidades de Conservação (SNUC, Lei n. 9.985 de 18 de julho de 2000) contempla a possibilidade de reassentamento de populações tradicionais em virtude do passivo social existente com relação a algumas unidades de conservação de proteção integral que, criadas antes da Lei do SNUC, não consideraram devidamente a situação de populações locais quando da definição de seus limites. O Programa Arpa adota como princípio fundamental na criação, consolidação e manutenção de unidades de conservação o pleno envolvimento da sociedade local, regional e nacional. Nesse sentido, o programa procura fazer com que sejam garantidos mecanismos de participação das populações tradicionais, quilombolas e povos indígenas, seus representantes e organizações interessadas nas ações que serão desenvolvidas, conforme definido na metodologia de consulta para o processo de criação e consolidação de unidades de conservação para esse programa. O programa considera ainda que a existência de populações em perímetros de unidades de conservação em implantação e/ou consolidação é fato recorrente e, assim, utiliza-se das prerrogativas de assegurar a efetiva participação da sociedade em processos de criação e gestão de unidades de conservação e de envolver e integrar estas populações em iniciativas de geração de renda de forma alinhada aos objetivos de conservação. Nos casos de divergências ou conflito de interesses entre os objetivos das unidades de conservação postulantes ao apoio do Programa Arpa e populações tradicionais, o referido apoio ficará condicionado a um processo de conciliação dos interesses, de forma que os direitos dos povos e comunidades tradicionais permaneçam resguardados. O Programa Arpa contará com o auxilio de grupos de trabalho formados especificamente para analisar as conseqüências de seu apoio na resolução ou acirramento do conflito, bem como para buscar soluções conciliatórias que propiciem a inclusão da unidade de conservação no programa. 3.2 Categorias de unidades de conservação contempladas no Programa Arpa As unidades de conservação apoiadas pelo Programa Arpa abrangem três categorias de unidades de conservação de proteção integral e duas categorias de unidades de conservação de uso sustentável, de acordo com a Lei N 9.985, de 18 de julho de 2000: Unidades de conservação de proteção integral: o Parque Nacional, Estadual ou Municipal o Reserva Biológica. o Estação Ecológica. 10
Unidades de conservação de uso sustentável: o Reserva Extrativista. o Reserva de Desenvolvimento Sustentável. As unidades de conservação sob estas cinco categorias podem ser estabelecidas pelo governo nas esferas federal, estadual ou municipal. No caso das unidades de conservação estaduais e municipais, o apoio do Programa Arpa é condicionado à adesão de estados ou municípios ao Arpa, por meio da assinatura de termo de cooperação entre os órgãos estaduais ou municipais e o Funbio executor financeiro do programa, com interveniência do Ministério do Meio Ambiente. 3.3 Critérios Orientadores para Inclusão no Programa Os critérios que orientam a inclusão de unidades de conservação no Programa Arpa são: Ser de categoria de manejo elegível; Ter sido criada com consulta pública, reuniões públicas ou outros meios de oitiva da população local e outras partes interessadas para subsidiar a definição da localização, da dimensão e dos limites mais adequados para a unidade de conservação, para aquelas que o foram depois da promulgação da Lei do SNUC (Lei No 9.985/2000); Estar localizada em um dos polígonos prioritários para a conservação da biodiversidade definidos pelo Mapa de Áreas Prioritárias para a conservação, Uso Sustentável e Repartição de Benefícios da biodiversidade Brasileira do Governo Federal. Estar localizada predominantemente dentro do bioma Amazônia definido pelo mapa do IBGE, 2004 Ser recomendada pela Estratégia de Conservação e Investimento ECI. No caso de existência de conflitos sócio-ambientais com terras indígenas, territórios remanescentes de quilombos ou outros povos e comunidades tradicionais serão estruturados grupos de trabalho específicos no âmbito arranjo institucional de programa com o propósito de identificar soluções e formas que possibilitem a inclusão da unidade de conservação no programa com o devido respeito aos direitos constitucionais e legais destas populações. 3.4 Estratégia de Conservação e Investimento Em 2006, com as metas de criação de unidades de conservação com o apoio do Programa Arpa praticamente alcançadas e a previsão de desembolso de 40% dos recursos de investimento (aqueles não destinados ao Fundo de Áreas Protegidas) até o final daquele ano, foi preciso avaliar a necessidade de prorrogação da fase I e de uma avaliação das metas. 11
Com mais da metade dos recursos de investimento ainda disponíveis, poderia parecer que não haveria problemas para o alcance das metas de consolidação de unidades de conservação. Entretanto, com mais de 50 UCs apoiadas ou candidatas ao apoio do programa Arpa, e uma velocidade crescente de desembolso, a preocupação com o crescimento do programa além da disponibilidade de recursos surgiu entre os parceiros do programa. Os critérios inicialmente assumidos para a inclusão de UCs no programa (ser de categoria elegível, ter sido criada com consulta pública, não ter conflitos com terras indígenas, e estar localizada em um dos polígonos prioritários para a conservação da biodiversidade) foram considerados insuficientes para garantir a sustentabilidade do apoio em longo prazo. Para prevenir problemas futuros, e atender às preocupações de todos os interessados, a Unidade de Coordenação do Programa (UCP) propôs a criação de uma Estratégia de Conservação e Investimento, um documento baseado em um estudo de representatividade ecológica (complementar aos polígonos do Mapa de Áreas Prioritárias para a Biodiversidade versão oficializada em 2004), das ameaças às UCs, dos recursos disponíveis, e das previsões de capitalização e utilização dos recursos do FAP 10. Essa Estratégia, aprovada pelo Comitê do Programa Arpa em 2006, estabeleceu as prioridades do Programa para os anos de 2007 e 2008. A ECI 2006 foi utilizada para priorizar o apoio a UCs e para apoiar a negociação das metas das UCs nos Planos Estratégicos Plurianuais (PEPs) 2007-2009. Para a fase II do Programa Arpa, a Estratégia de Conservação e Investimento passará por um processo de revisão, de acordo com as necessidades atuais do programa. Ao mesmo tempo em que se buscará selecionar novas áreas e UCs para apoiar processos de criação e de consolidação, visando o atendimento das prioridades levantadas pelo Mapa de Áreas Prioritárias para a Biodiversidade de 2007, será identificada a melhor combinação de avanços a serem apoiados pelo programa para maximizar sua efetividade.uma mudança importante é que a ECI deixará de ser uma seleção de UCs associada a orçamentos e metas e passará a ser a própria ferramenta de seleção, adquirindo um caráter mais dinâmico. 4 Principais Resultados da Fase I A Fase I, cuja execução total dos recursos alocados se dará em dezembro de 2009, é avaliada como exitosa em função dos resultados apresentados. Os principais resultados são 11 : Apoio ao estabelecimento e consolidação de 62 unidades de conservação perfazendo uma área de 32 milhões de ha, sendo 31 unidades de conservação de proteção integral e 31 de uso sustentável (lista e Mapa no Anexo 8.3). Apoio à criação de 44 unidades de conservação abrangendo uma área de 23.981.642 ha, sendo 13 unidades de conservação de proteção integral com 10 UCP, 2006; Weigand, 2007 11 UCP, 2009; Bath, 2009 12
uma área de 13.195.911 ha e 31 unidades de conservação de uso sustentável com uma área de 10.785.731 ha. 18 unidades de conservação de proteção integral que abrangem uma área de 8,5 milhões de ha, criadas antes de março de 2000, estão recebendo apoio do programa, sendo que 12 delas se consolidarão no final de 2009. Criação e implementação do sistema informatizado de coordenação e gerenciamento do Programa Arpa: SisARPA. Seis unidades de conservação de proteção integral tiveram a avaliação de sua gestão validada pelo Programa Nacional de Gestão Pública e Desburocratização GESPUBLICA do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão. O Fundo de Áreas Protegidas FAP capitalizado com cerca de US$ 29,7 milhões. 14 projetos comunitários em execução no entorno de seis unidades de conservação de proteção integral. 13
4.1 Lições Aprendidas Quadro 1: Lições aprendidas na Fase I do Programa Arpa Lições Aprendidas Recomendações para a Fase II Arranjo Institucional Arranjo institucional público-privado do Arpa se mostrou inovador, adequado e compatível com os objetivos do programa. A estratégia do programa de instituição de Comitês em seu arranjo institucional precisa ser aprimorada. O Comitê de Mediação de Conflitos não desempenhou adequadamente seu papel, não tendo sido oportunamente acionado pelo CP. O Painel Científico de Aconselhamento (PCA) se mostrou pouco ativo. As discussões on line não funcionaram a contento, a compatibilização da agenda dos conselheiros para participarem de reuniões do PCA se mostrou como um fator dificultador para realização de reuniões mais freqüentes. O Comitê do Programa (CP) poderia ter sido melhor utilizado na análise crítica dos rumos do programa e na construção de decisões de alto nível. O arranjo institucional deve ser mantido e ajustado para a fase II do programa. Na segunda fase, deve-se buscar uma estrutura de instâncias para a gestão do programa mais simplificada, estimulando uma participação mais efetiva de seus membros. Assegurar maior foco à atuação do CP, com caráter mais estratégico para a gestão do programa, e com a elaboração de pautas e envio de subsídios para as reuniões de forma prévia. Captação de Recursos A estratégia de captação de recursos, através da constituição de um Comitê de Captação, adotada na primeira fase do programa não se mostrou suficiente. A ausência de um perfil mais executivo para o Comitê de Captação e de regras claras para o processo de captação de recursos foram os principais responsáveis pelo desempenho verificado. Recomenda-se a profissionalização do processo de captação de recursos com a designação de uma instância responsável por coordenar as ações empreendidas pelas diversas instituições que compõem o arranjo institucional do Arpa. Comunicação Uma boa comunicação interna e externa é fundamental para o pleno êxito de um programa complexo como o Arpa. O GT de comunicação instituído na fase II não funcionou adequadamente, visto que o tema comunicação não recebeu a atenção necessária e as diretrizes para o funcionamento do grupo não estavam claras. Na segunda fase a comunicação deverá receber maior atenção com a definição de uma estratégia para a disseminação interna e externa de informações. 14
Lições Aprendidas Recomendações para a Fase II Fluxo de Recursos e Execução Financeira A flexibilização dos mecanismos de aporte de recursos, como a conta vinculada, aumentou significativamente a execução do programa. A falta de regras claras quanto aos prazos e a quantidade de recursos que poderiam ser investidos para que as unidades de conservação atingissem os marcos referenciais dificultou o cumprimento das metas de consolidação de unidades de conservação previstas na fase I. A elaboração de POAs com valores elevados e incompatíveis com a capacidade de execução das unidades de conservação e dos órgãos gestores teve como conseqüência prazos muito extensos para a aprovação dos POAs na primeira fase do Arpa. Na primeira fase, o gerenciamento efetivo do Arpa foi dificultado pela ausência de relatórios gerenciais de fácil acesso contendo informações precisas da execução físicofinanceira do programa. As indecisões na escolha de uma metodologia abrangente de monitoramento e as dificuldades institucionais de implementação do monitoramento ambiental fizeram com que os mecanismos de avaliação da efetividade da conservação da biodiversidade ficassem prejudicados. A existência e difusão de regras claras para utilização dos recursos de doação contribuem significativamente para melhoria na execução do programa. No início da primeira fase do Arpa, o desconhecimento de tais regras resultou na baixa execução do programa. Com a paulatina definição de regras a execução avançou. Na segunda fase, esta flexibilização será mais importante ainda para a execução e para a maximização dos benefícios advindos dos recursos de doação. Deve-se proativamente negociar e pactuar, com os doadores, regras de procurement mais adequadas à realidade amazônica onde atua o Programa Arpa. Recomenda-se o estabelecimento e a divulgação dos tetos financeiros e de prazos coerentes para o cumprimento dos marcos referenciais de consolidação das unidades de conservação. Para a segunda fase recomenda-se a revisão dos tetos financeiros considerando-se a curva de aprendizado do programa e a necessidade de aumento da eficiência. Recomenda-se a consolidação dos mecanismos de monitoramento físico e financeiro e reformulação do Sistema de Gerenciamento Financeiro para que essas informações se tornem disponíveis e atualizadas. Na segunda fase, recomenda-se a utilização de um sistema de monitoramento ambiental que seja abrangente a todas as unidades de conservação apoiadas pelo programa, combinando avaliações in situ e o acompanhamento remoto, possibilitando desta forma um efetivo monitoramento dos esforços de proteção planejados para o programa. Estabelecer um abrangente e adequado programa de comunicação interna do Arpa para disseminar as regras e condições para execução dos recursos. 15
Lições Aprendidas Recomendações para a Fase II Participação da Sociedade Civil Os mecanismos de participação da sociedade civil no Arpa devem ser aprimorados. Embora se reconheça a existência diversos mecanismos participativos dentro do programa (Comitê do Programa, oficinas temáticas, conselhos gestores das unidades de conservação), existe a necessidade da institucionalização desta participação nos diversos níveis do programa. Recomenda-se institucionalizar a participação da sociedade civil no programa, aumentando seu envolvimento e comprometimento com o alcance das metas planejadas. Governança e Relacionamento Institucional A baixa institucionalização do Arpa junto ao Governo Federal e aos Governos Estaduais gera baixo compromisso com as contrapartidas exigidas pelo programa. Ainda que a contribuição do Arpa seja muito relevante, a resolução da questão fundiária está além da governabilidade do programa. Fortalecer a atuação institucional da Unidade de Coordenação do Programa com o objetivo de aumentar a internalização do programa nas esferas federal, estadual e municipal. Recomenda-se ainda sistematizar os mecanismos de acompanhamento das contrapartidas governamentais. Estabelecer marcos referenciais de consolidação das áreas protegidas coerentes aos objetivos do programa. Instrumentos de Gestão Na primeira fase do Arpa o alcance das metas de consolidação e de estabelecimento de unidades de conservação foi prejudicado pela falta de padrões de trabalho claros para alguns marcos referenciais do programa. As metodologias preconizadas para planos de manejo resultaram em processos de planejamento demorados, de alto custo e muitas vezes não condizentes com a realidade. O desempenho do marco referencial de infraestrutura mínima foi prejudicado pela ausência de protótipos de baixo custo aplicados a realidade amazônica. Os conselhos consultivos das seis UCs beneficiadas pelos projetos comunitários não foram mobilizados pelos gestores das unidades de conservação para conhecer, avaliar e monitorar os projetos aprovados e executados. Planos de manejo mais concisos e voltados para a realidade deverão ser buscados na fase II do programa. Para a segunda fase sugere-se que o Arpa estabeleça claramente as atividades/insumos passíveis de financiamento pelo programa, cabendo aos órgãos gestores a complementariedade caso a complexidade dos modelos de planos previstos demandem insumos adicionais. O mesmo deve se dar com a infraestrutura. O programa deverá apresentar os protótipos de estruturas que se dispõe a financiar. Deve-se conscientizar os gestores das unidades de conservação apoiadas bem como os respectivos conselhos gestores sobre o seu envolvimento e compromisso com as metas do programa. 16
5 Proposta para o Programa Arpa Fase II Na Fase II, prevista para o período de 2010 a 2013, o Programa Arpa pretende: Atualizar a Estratégia de Conservação e Investimento para garantir a seleção e apoio às unidades de conservação, constituindo um conjunto representativo da biodiversidade amazônica. Apoiar a criação de 13,5 milhões de ha de unidades de conservação na Amazônia. Apoiar a consolidação de 32 milhões de ha de unidades de conservação, dos quais 6,5 milhões de ha em unidades de conservação pré-existentes e ainda não apoiadas pelo programa. Capitalizar o Fundo de Áreas Protegidas (FAP) em US$ 140 milhões ao final da fase II. Estruturar e iniciar a operação do FAP, com vistas a torná-lo uma fonte complementar de recursos financeiros para a manutenção das unidades de conservação consolidadas com o apoio do programa. O detalhamento das estratégias, indicadores, metas e pressupostos do programa para a Fase II está demonstrado na Matriz Lógica abaixo (Quadro 2). 17