Debate Concorrência no Setor Portuário Legislação portuguesa deveria acompanhar a espanhola

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1 3/28/2016 Debate Concorrência no Setor Portuário Legislação portuguesa deveria acompanhar a espanhola O estudo da Autoridade da Concorrência sobre o setor portuário foi discutido por especialistas num debate organizado pela Transportes em Revista. O documento tem o mérito de caracterizar de forma exaustiva o setor, embora as suas conclusões e recomendações estejam longe de ser pacíficas. Há quem concorde e também quem discorde frontalmente. Para ultrapassar as limitações da diretiva comunitária sobre concessões portuárias admite-se a sua substituição por um modelo de lease land, como sucede no norte da Europa ou mais recentemente em Espanha. OS PAÍSES CUJO MODELO de operação portuária se baseia na figura da concessão, que predomina nos países do sul da Europa, e particularmente em Portugal, estão em desvantagem em relação aos países do norte da Europa, onde predomina o modelo de land lease, afirmou o presidente da Autoridade de Mobilidade e Transportes, João Carvalho, no debate promovido pela Transportes em Revista, sobre a Concorrência no Setor Portuário. O responsável adiantou que, nalguns países do norte da Europa, os contratos de operação portuária podem, em alguns casos, ser prorrogados até cem anos, potenciando condições de atratividade muito relevantes para o investimento privado em terminais portuários. João Carvalho recordou que Espanha procedeu a uma alteração da legislação para um modelo de land lease em 2014, que veio permitir contratos com operadores de terminais portuários com uma duração de 50 ou 75 anos. «O atual quadro legislativo espanhol oferece condições mais atrativas para os operadores privados», refere João Carvalho, acrescentando que para ultrapassar a «disparidade existente de regras de concessão de operação portuária em vigor em Espanha e em Portugal, será igualmente de avaliar uma eventual alteração da legislação nacional no sentido de acompanhar a legislação espanhola para garantir um nivelamento do playing field ou equacionar medidas alternativas que possam ser postas em prática, em tempo útil, para combater o desnivelamento originado pela opção legislativa espanhola».

2 O presidente da AMT considera que a análise dos elementos centrais da concorrência do sistema portuário nacional deverá levar em conta a identificação dos mercados relevantes a nível nacional, ibérico e europeu. Relativamente ao mercado da operação portuária nacional, João Carvalho defende que o ajustamento do modelo de rendas das administrações portuárias, em especial no que se refere à redução das rendas variáveis cobradas no âmbito dos contratos de concessão, deverá assegurar uma redução efetiva de custos da operação portuária, a qual se deverá refletir ao longo de todos os níveis da cadeia de valor, sem retenções, «de forma a repercutir-se positivamente junto do utilizador final do porto, geralmente o carregador».

3 Paulo Gonçalves, da Autoridade da Concorrência, concorda que a redução das rendas das concessões portuárias apenas faz sentido se beneficiar o cliente final, defendendo uma diminuição da componente variável das mesmas. O responsável da Autoridade da Concorrência entende que os prazos das concessões «devem ter a duração estritamente necessária para que os operadores obtenham a recuperação do investimento efetuado, admitindo que os investimentos de raiz em terminais portuários devem ter prazos superiores do que na renovação de contratos de concessões já existentes». Paulo Gonçalves considera ainda que um mercado com poucos operadores será pouco concorrencial e defendeu a liberalização do acesso aos mercados dos serviços portuários, uma vez que exigem níveis de investimento inferiores.

4 Prazos das concessões O presidente da Associação dos Portos de Portugal, Vitor Caldeirinha, afirma, por sua vez, que as concessões dos terminais portuários não devem ter um prazo limite, mas, sim, um prazo mínimo para garantir o «retorno do investimento ao operador privado, com um prazo adicional para cobrir outros eventuais investimentos de continuidade». Mais crítica é a visão dos carregadores. Pedro Galvão Viegas, do Conselho Português de Carregadores, refere que o aumento do prazo das concessões só deve ocorrer se isso for favorável para a competitividade e a redução da fatura portuária, criticando a política de maximização das receitas das administrações portuárias, que procura obter o maior encaixe inicial possível em rendas variáveis e fixas. Pedro Galvão Viegas defende que a redução das rendas variáveis por parte das administrações portuárias deverá ser repercutida na diminuição da fatura portuária, devendo a monitorização ser efetuada pela Autoridade de Mobilidade e Transportes, organismo que deverá promover a criação de um Conselho Tarifário. Relativamente à redução dos prazos das concessões portuárias proposta no estudo da Autoridade da Concorrência, o responsável do Conselho Português de Carregadores entende que isso só será positivo se não aumentar a fatura portuária, se for sustentável em simultâneo com a redução das rendas e se mantiver a eficiência nos portos, assim como os níveis de serviço. O Conselho Português de Carregadores advoga a criação de um critério para regaste antecipado da concessão caso o concessionário não cumpra os objetivos negociados e a evolução futura das concessões, tendo por base a taxa de remuneração do capital. Paulo Paiva, da APAT, também concorda com as cláusulas de rescisão nos contratos de concessão, defendendo, no entanto, que a duração dos mesmos deve ser alargada, à semelhança do que se pratica em Espanha e no norte da Europa, para permitir aos concessionários fazerem a recuperação dos investimentos. Miguel Gomes, da Associação dos Armadores da Marinha Mercante, concorda igualmente que os resultados positivos devam ser reinvestidos nos portos para permitir a redução da fatura portuária, não devendo ser utilizados para pagar dividendos ao Estado. Critica, no entanto, uma eventual redução dos prazos de concessão porque implicaria uma diminuição dos investimentos e um «inevitável aumento dos preços a praticar». O também administrador da Transinsular salienta que o estudo da Autoridade da Concorrência tem a virtualidade de demonstrar a importância dos portos nacionais para o desenvolvimento da economia e das empresas, mas «padece de dois erros metodológicos capitais que o afetam de modo transversal»: baseia-se numa amostra reduzida de inquéritos recebidos que foi extrapolada para um universo demasiado grande e dá como adquirido aprioristicamente que os portos nacionais têm problemas de concorrência e que o setor portuário funcionaria melhor num mercado fracionado do que num mercado concentrado e regulado.

5 «Para manterem elevados níveis de qualidade, eficiência e eficácia, os portos portugueses, necessitam de grandes investimentos, sendo os prazos de retorno desse investimento muito alargados, pelo que não se entende a tendência do estudo ao propor que o prazo das concessões seja reduzido, quando deveria ser aumentado à semelhança do que acontece nos outros países europeus», afirma Miguel Gomes. «Não nos parece razoável sugerir a atomização dos agentes dentro dos portos como meio de garantir a sua eficiência quando a tendência é a concentração para a necessária obtenção de economias de escala», acrescenta. «A especialização dos terminais parece-nos condição absolutamente crítica para a eficiência e a eficácia dos portos». O presidente da AAMC salienta que não se deve confundir posição dominante no mercado com situações em que a concentração é necessária para que o operador ganhe massa critica e envergadura financeira para investir na modernização dos terminais. Miguel Gomes entende que não há congestionamento dos portos em Portugal. «É essencial que os portos estejam próximos da sua capacidade máxima porque só assim se consegue a rentabilização dos ativos necessária à sua competitividade. Não existem restrições no acesso à atividade portuária: as concessões são atribuídas por concurso internacional como acontece com todas as concessões de transportes em geral, e portuárias em particular, em todo o mundo». O presidente da AAMC diz desconhecer «qualquer risco ou discriminação no acesso às infraestruturas portuárias». Papel omisso dos agentes de navegação Para o presidente da AGEPOR Associação dos Agentes de Navegação de Portugal, Rui d Orey, o estudo da Autoridade da Concorrência é um «trabalho muito interessante para o setor, com uma caracterização exaustiva e muito completa da realidade», salientando que os «portos têm um papel que ultrapassa (e muito) o seu contributo direto para a atividade económica e para a criação de emprego». Considera, no entanto, que é «omisso» relativamente ao papel dos agentes de navegação, que são os representantes dos armadores e os «naturais promotores da concorrência, pois está no seu ADN a busca para os seus representados e clientes de alternativas e melhores soluções». Rui d Orey refere ainda que o estudo da Autoridade da Concorrência dá uma maior relevância para o benefício ao carregador em vez da Economia. O presidente da AGEPOR acrescenta que também «não é feita qualquer análise sobre se os terminais de uso privativo poderiam contribuir para um aumento do ambiente de concorrência nos portos, alargando o seu âmbito de prestação de serviços, deixando de ser exclusivamente privativos». Segundo o responsável da AGEPOR, o estudo também indica que há poucas substituições entre portos por parte dos armadores e agentes de navegação, mas o que se tem verificado é uma tendência para um aumento dessa prática. «As greves de 2012 e 2013 provaram que Leixões e Sines foram, de facto, alternativas ao porto de Lisboa, que não recuperou a sua posição anterior. A substituibilidade é maior do que parece ser concluído pelo estudo». Rui d Orey não concorda que os clientes tenham pouco poder

6 negocial, uma vez que os operadores não praticam os preços máximos, pois têm dificuldade em fazer passar aumentos de preços. O presidente da AGEPOR concorda com a transparência da fatura portuária que deve ser compreensível para os clientes. «Mas não se subscreve o que se considera ser uma tendência do estudo em querer transformar os preços em somatório de custos. Os preços da maioria dos bens e serviços não são um somatório transparente dos bens e serviços que incorporam mas tão somente isso mesmo, um preço. Além de que o custo dos serviços portuários é complexo e não pode em muitos casos ser individualizado. É por essa razão que nos contentores deixou de ser comprado diretamente pelos carregadores, como era no passado. Aliás, ainda continua a ser comprado diretamente naqueles casos em que o carregador é único no navio. É o caso dos granéis sólidos e granéis líquidos. Nestes casos, o armador não intermedeia. O armador só intermedeia quando daí há benefícios de escala e previsibilidade de custos para o carregador». A Associação Nacional de Empresas Concessionárias de Áreas Portuárias tece duras críticas ao estudo elaborado pela Autoridade da Concorrência. Segundo Carlos Figueiredo, a «análise ao desempenho do setor portuário é, em nossa opinião, distorcida e injustificadamente negativa», adiantando que a adoção do «pressuposto, não provado, que o incremento da concorrência seria a solução para as ineficiências que a Autoridade da Concorrência entende existirem no setor». A Associação Nacional de Empresas Concessionárias de Áreas Portuárias contesta algumas das conclusões do estudo, designadamente a redução dos prazos de concessão, a prorrogação de concessões e as rendas cobradas pelas Adminsitrações Portuárias. «A redução dos prazos de concessão vai no sentido contrário do que está a fazer em todo o mundo, cujos prazos até têm vindo a ser alargados», afirma Carlos Figueiredo. Relativamente à concorrência, o responsável desta associação refere que neste mercado estão presentes os maiores operadores internacionais de contentores, sendo que a sua posição está longe de constituir um domínio de mercado. Em 2013, o maior operador mundial, a PSA Internacional, tinha um taxa de penetração de 8,2 por cento, seguindo-se a Hutchison Port Holdings, com sete por cento, a APM Terminals, com 5,5 por cento, a DP World, com 5,1 por cento e a CMHI, com 3,6 por cento. Carlos Figueiredo chamou ainda a atenção para a reduzida dimensão do mercado portuário nacional em comparação com os principais portos europeus. Em 2014, o sistema portuário português movimentou menos de 90 milhões de toneladas, um valor pouco superior ao do porto de Marselha, mas muito distante dos valores de Hamburgo, Antuérpia ou Roterdão. «A Diretiva Europeia relativa às concessões dos portos vai servir apenas para Portugal porque os países do norte da Europa alteraram os seus modelos para land lease, que permitem prazos mais prolongados, o que levanta um problema de competitividade ao sistema portuário nacional», salienta Carlos Figueiredo.

7 Prós & Contras: EBITBA em questão A segunda parte do debate sobre a Concorrência no Setor Portuário, organizado pela Transportes em Revista, contou com um painel onde estiveram presentes Urbano Gomes, em representação da TCL Terminal de Contentores de Leixões, Jaime Vieira dos Santos, da Comunidade Portuária de Leixões, Tiago Sousa D Alte, professor da Universidade da Católica, Amadeu Rocha, da APDL Administração dos Portos do Douro e Leixões, Paulo Moutinho das Neves, da TERTIR, e Gonçalo Vieira, da Portucel Soporcel e presidente da Comunitária Portuária de Aveiro. E foi precisamente este último a causar polémica no debate ao afirmar que este estudo da Autoridade da Concorrência apresenta os principais constrangimentos no setor. Gonçalo Viera entende que a amostra do estudo é «bastante representativa» porque foram obtidas 27 respostas ao inquérito da Autoridade da Concorrência, incluindo 11 de carregadores e 16 de armadores e agentes de navegação. «Muito provavelmente esses 11 carregadores representam cerca de 70 a 80 por cento da carga movimentada em Portugal pelos portos. Dos 16 armadores, cinco a seis armadores fazem 70 por cento do que se movimenta em Portugal a partir do portos. Este estudo não é um enfoque nos benefícios para o carregador e não para a Economia porque a Economia são os carregadores. Os carregadores identificam-se com as principais conclusões do estudo: falta de concorrência no setor interportos, elevada concentração, com dois players a fazerem mais de 90 por cento da carga contentorizada e as margens EBITBA, que evidenciam margens confortáveis neste capítulo. Se compararmos com muitas empresas do PSI 20, como uma Portucel, uma Altri, uma Cimpor, entre muitas outras, estamos a falar de valores completamente diferentes. Por exemplo, o Grupo ETE tem uma margem EBITBA de 48 por cento e a Portucel de 23 por cento. Isto quer dizer que alguma coisa está mal». Opinião diferente tem Paulo Moutinho das Neves, do Grupo TERTIR, ao afirmar que «não

8 faz sentido comparar o EBITBA do Grupo ETE com o da Portucel porque são negócios totalmente diferentes pela sua natureza e com riscos diferentes». Formação do preço Uma das questões debatidas foi a da formação do preço na movimentação portuária. Para a Portucel, o preço é muito importante porque está associado a mais duas variáveis, segundo refere Gonçalo Vieira. «A eficiência e produtividade têm de ter implicações no preço. Se temos operações de contentores que movimentavam 25 contentores por hora e passaram a movimentar 30 contentores, é evidente que houve aumento de produtividade. Como Portucel, esperamos que o aumento de produtividade seja refletido numa redução de custo». Por seu lado, Jaime Vieira dos Santos, da Comunidade Portuária de Leixões, defende que o aumento da produtividade e a redução do tempo de espera dos navios nos portos tem uma relação direta nos custos. Citando o mais recente relatório da UNCTAD, afirma que «cada dia de carga a menos em porto representa uma redução de 2,1 por cento nos custos. Como os navios passam menos tempo em porto, isto também contribui para baixar os preços. A Comunidade Portuária de Leixões tem procurado implementar operações mais rápidas. Ou há qualidade nas operações de modo a reduzir o tempo de trânsito ou os carregadores têm custos adicionais sem se aperceberem disso. Além disso, precisamos de um Estado com qualidade, que seja um bom regulador e não um Estado que crie problemas de ineficiências nos nossos portos». Amadeu Rocha, da Administração dos Portos do Douro e Leixões, concorda que o preço é um fator decisivo na escolha de um porto, embora não seja o único. «O tempo de trânsito e a fiabilidade do serviço são fatores para escolha de um porto», afirma o responsável. «Por outro lado, o preço paga serviço e para garantir esse tempo de trânsito e a fiabilidade de serviço é necessário investir. Os investimentos fazem-se através do preço e das tarifas. Quando se melhoram tempos de estadia de navios em porto e tempos de rotação de um camião ou de um comboio em porto, está-se a passar diretamente ganhos de eficiência para os utilizadores do porto. O preço é importante, mas não chega. Há mercados mais sensíveis ao preço e outros menos, onde prevalecem mais as condições de eficiência, tempo e qualidade do serviço».

9 Relativamente à concorrência entre portos, o jurista Tiago Sousa D Alte, da Universidade Católica, entende que a Autoridade da Concorrência tem encarado os portos nacionais numa lógica de mercado relevante de porto a porto. «Em processos de notificação prévia de operações de concentração, a Autoridade da Concorrência encarou sempre como mercado relevante o porto. Não encara como mercado relevante o País e muito menos o mercado europeu. Isso significa que para dar luz verde a operações de concentração, a AdC sempre entendeu que o mercado relevante é o porto (Leixões, Aveiro, Lisboa, Setúbal, Sines)», afirma. Contudo, o jurista constata que numa reflexão mais recente da Autoridade da Concorrência sobre o mercado portuário nacional se verificou uma alteração na análise. «Isso constitui uma inflexão na análise? Afinal, existe um mercado portuário nacional ou um mercado porto a porto? A Autoridade da Concorrência não pode ter uma dupla apreciação quanto ao mercado relevante. Pessoalmente penso que o mercado relevante extravasa o próprio porto. Os portos

10 disputam as cargas, sendo o preço um fator relevante. O estudo da Autoridade da Concorrência tem de considerar que na operação portuária em Portugal existe um potencial de concorrência dentro de cada porto para que o carregador possa optar entre dois terminais. Hoje em dia, os portos portugueses têm algum fenómeno de concentração dentro da cada porto. Entre os portos que compõem o sistema portuário nacional existe concorrência, assim como com outros portos da Península Ibérica ou mesmo do norte da Europa. Disputamos carga com Roterdão, por exemplo». Por fim, Urbano Gomes, em representação do TCL Terminal de Contentores de Leixões chamou a atenção que qualquer empresa é uma sociedade entre acionistas e «também aí a Autoridade da Concorrência falha porque trata todas as empresas onde estão presentes os grupos ETE e Mota-Engil como se dominassem as empresas em causa. A Autoridade da Concorrência esquece-se que em quase todas as concessões detidas pelo Grupo ETE, este tem sócios. Muitos desses sócios são seus clientes. Esquece-se ainda que no Terminal de Contentores de Leixões, o Grupo ETE está presente com a Mota-Engil. A sociedade TCL não é propriamente a mesma coisa que a sociedade Liscont, onde a Mota-Engil tem um sócio alemão». in TR 155 Por: Carlos Moura Pedro Fonte: