Questões de concorrência nos sistemas de gestão de resíduos. Miguel Moura e Silva 20 de abril de 2016

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1 Questões de concorrência nos sistemas de gestão de resíduos Miguel Moura e Silva 20 de abril de 2016

2 Tema proposto Embalagens e resíduos de embalagens: vantagens e desvantagens para a existência de segunda licença. A concorrência nos sistemas de gestão de resíduos Registo de produtores e mecanismos de compensação. Dois objetivos, a solução? Preocupações concorrenciais com os sistemas coletivos de gestão O interesse público: Concorrência, eficiência e ambiente 1

3 Plano da Apresentação Autoridade da Concorrência: Missão, poderes e relação com os reguladores Concorrência e Eficiência / Eficiência e boa gestão de recursos ambientais Intervenção pública e concorrência A UEAP e a Avaliação de Impacto Concorrencial A análise concorrencial no quadro do Sistema de Gestão de Resíduos de Embalagens Concorrência potencial Problemas concorrenciais Questões relevantes no licenciamento 2

4 Autoridade da Concorrência Missão: assegurar a aplicação das regras de promoção e defesa da concorrência no respeito pelo princípio da economia de mercado e de livre concorrência, tendo em vista o funcionamento eficiente dos mercados, a afetação ótima dos recursos e os interesses dos consumidores. Essa missão traduz-se em duas áreas principais de atuação: a aplicação das regras de concorrência; promoção de uma cultura de concorrência em Portugal. O primeiro objetivo de uma política de concorrência, e de uma autoridade da concorrência, deve ser dissuadir comportamentos anti-concorrenciais e defender um contexto legal pró-concorrencial. O contexto legal em que as empresas operam é fundamental para garantirmos mercados concorrenciais. 3

5 Autoridade da Concorrência Poderes: Sancionatórios: processos de aplicação das regras de concorrência nacionais e da União Europeia; Supervisão: controlo de concentrações; realização de estudos, inspeções e auditorias; Regulamentação: elaboração de regulamentos; emissão de recomendações e diretivas genéricas; avaliação de impacto concorrencial de iniciativas de cariz legislativo e infra-legislativo; propor a criação ou revisão do quadro legal e regulatório. 4

6 Autoridade da Concorrência No desempenho dos seus poderes sancionatórios, de supervisão e regulamentares, a AdC coopera com autoridades e serviços públicos integrantes da administração direta, indireta ou autónoma do Estado, bem como as entidades administrativas independentes (artigo 9.º dos Estatutos da AdC, aprovados pelo DL 125/2014): As entidades reguladoras setoriais e a AdC cooperam mutuamente nos termos da lei-quadro das entidades reguladoras e do regime jurídico da concorrência, sem prejuízo do estabelecimento de outras formas de cooperação que se revelem adequadas a garantir a aplicação deste regime. 5

7 Concorrência - benefícios A concorrência é um motor de eficiência económica e de inovação, potencia a produtividade e a competitividade das empresas, promove o bem-estar dos consumidores e contribui para o crescimento económico. É a concorrência nos mercados que, ao elevar a exigência sobre as empresas, proporciona incentivos à redução de custos e à inovação, com vista à conquista de clientes e de mercados. A rivalidade entre empresas proporciona preços mais baixos, melhor qualidade, maior inovação e variedade de escolha de bens e serviços, em benefício dos consumidores. 6

8 Concorrência: Eficiência e Ambiente Por um lado, uma política eficiente de gestão de resíduos baseia-se em mercados que funcionem e, por isso, a política de concorrência pode contribuir para uma melhor política ambiental. Por outro lado, a adoção de instrumentos eficientes, baseados no mercado, para atingir objetivos ambientais, também garante que os problemas de concorrência são reduzidos ao mínimo, uma vez estabelecido um sistema de gestão de resíduos. (DG COMP, 2005, DG Competition Paper Concerning Issues of Competition in Waste Management Systems, 7

9 Intervenção pública e a Concorrência Através das políticas públicas, nomeadamente pela produção legislativa e regulamentar, o Estado deve criar condições para uma livre concorrência. É muitas vezes o próprio Estado que introduz restrições à concorrência, ainda que de modo não intencional. Já em 2009, a OCDE alertou os seus membros para as barreiras à concorrência presentes na própria legislação e recomendou aos governos que criassem mecanismos institucionais de avaliação concorrencial das políticas públicas. As intervenções das entidades públicas que, na defesa de um determinado interesse público ou objetivo de política pública, alteram as condições concorrenciais nos mercados devem considerar este impacto através de análises de custo-benefício. 8

10 Estado/Concorrência/Crescimento Autoridade da Concorrência Cultura de Concorrência Outras Entidades Públicas Aplicação da Lei da Concorrência Maior concorrência no mercado Produção legislativa e regulamentar que promova a concorrência Preços (custos) mais baixos Mais inovação Maior diversidade Maior eficiência e produtividade nos sectores afetados Mais crescimento económico = Mais bem-estar Fonte: Adaptado de OECD Competition Committee (2013), Factsheet on Competition and Growth 9

11 UEAP: Criação A Autoridade da Concorrência elegeu como uma das suas prioridades contribuir para instituir uma cultura de contínua avaliação de impacto das políticas públicas na concorrência, em colaboração estreita com o Governo, o Parlamento, as Entidades Reguladoras e outras entidades públicas. Neste sentido, a Autoridade da Concorrência criou, internamente, a Unidade Especial de Avaliação de Políticas Públicas (UEAP), que se propõe analisar o impacto das intervenções públicas sobre o funcionamento eficiente dos mercados. A criação de um procedimento interno de avaliação de impacto concorrencial de políticas públicas contribui para a eficiência e eficácia da intervenção pública, disponibilizando às entidades decisoras mais um elemento de informação sobre o impacto das medidas por si adotadas. 10

12 UEAP: Âmbito de intervenção A UEAP propõe-se realizar a Avaliação de Impacto Concorrencial (AIC) das intervenções públicas sobre a concorrência: numa perspetiva ex-ante, de avaliação prévia de propostas legislativas ou regulamentares; numa perspetiva ex-post, de avaliação sucessiva de normas legais aplicadas a nível central, regional ou sectorial. O papel institucional da AdC neste quadro é de contribuir para uma decisão pública mais informada, identificando os possíveis impactos negativos na concorrência e propondo, se for o caso, medidas pelas quais tais impactos possam ser minimizados ou mesmo evitados. Dois objetivos, a solução? 11

13 Atividade da UEAP por áreas de incidência Produtos de Tabaco Educação Auditoria Telecomunicações Ambiente Profissões Liberais Ind. Gráfica Energia 12

14 AIC: Tipo de impacto Recorrendo à experiência adquirida na análise de mercados e dos elementos que alteram o livre jogo da concorrência, atendendo ainda à prática de outros países em que já se implementaram procedimentos semelhantes, considera-se que da intervenção pública podem resultar quatro tipos de impactos sobre a concorrência: A.Limitação do número ou variedade de fornecedores; B.Limitação da capacidade dos fornecedores de concorrerem entre si; C.Diminuição do incentivo aos fornecedores para concorrerem; D.Limitação das opções dos clientes e da informação disponível. 13

15 AIC: Procedimento Identificação da política pública a avaliar: - por requerimento de um organismo público - por proposta de uma entidade pública - por iniciativa própria da AdC Análise atendendo aos impactos esperados aplicação de checklist SIM ALGUMA DISTORÇÃO NA CONCORRÊNCIA? NÃO Identificação e descrição dos impactos esperados Identificação de alternativas que mitiguem o impacto concorrencial salvaguardando o objetivo de política pretendido Apresentação de parecer para ponderação pelo órgão público de decisão STOP Disponibilidade para acompanhamento e avaliação ex-post 14

16 A análise concorrencial no quadro do Sistema de Gestão de Resíduos de Embalagens Mercados relevantes e concorrência Embaladores / Importadores PF (Prestação Financeira) Transferência de responsabilidade (captação de produtores) Preço com Eco-valor Entidades Gestoras Contrato de recolha/triagem VC (Resíduos urbanos < 1100 l) Consumidores SGRU Sistemas de gestão de Resíduos Urbanos HORECA Sistema de recolha própria VR Mercado de Retoma Recolha seletiva Recolha Indiferenciada Fileiras de materiais Fabricantes Recicladores Retomadores Triagem PF = VC VR + Custos Operacionais 15

17 Concorrência potencial no Sistema de Gestão de Resíduos de Embalagens Entre entidades gestoras Entre retomadores Entre operadores de gestão de resíduos No mercado de captação de embaladores e importadores Na colocação de resíduos no mercado de retoma Na contratação de OGR para a rede de recolha própria Concorrência Eficiência operacional e dinâmica Preços eficientes Vantagens e desvantagens para a existência de segunda licença. 16

18 Preocupações concorrenciais Práticas anticoncorrenciais: - Abuso de posição Dominante: Exclusão de concorrentes; Encerramento de mercado. [Artigo 11.º da Lei 19/2012, de 8 de maio] - Acordos entre empresas, práticas concertadas, ou decisões de associações de empresas: Fixem, direta ou indiretamente, o preço; Limitem ou controlem a produção, distribuição o desenvolvimento técnico ou os investimentos; Repartam os mercados ou as fontes de abastecimento; Avaliação de Impacto Concorrencial: (A) Limitação do número ou variedade de fornecedores; (B) Limitação da capacidade dos fornecedores de concorrerem entre si; (C) Diminuição do incentivo aos fornecedores para concorrerem; (D) Limitação das opções dos clientes e da informação disponível. Tendo por referência a metodologia de avaliação de impacto concorrencial desenvolvida pela OCDE, disponível em: [Artigo 9.º e 10.º da Lei 19/2012] 17

19 Questões relevantes no licenciamento Condições de entrada de novas Entidades Gestoras e.g., símbolo. (A) Limitação do número ou variedade de fornecedores - mais provável se a proposta normativa: Conceder direitos exclusivos a um único fornecedor de bens ou de serviços; Estabelecer regimes de licenças, permissões ou autorizações como requisitos de atividade; Limitar a possibilidade de fornecimento de bens ou prestação de serviços a certo tipo de fornecedores; Aumentar significativamente os custos de entrada ou de saída do mercado; Criar barreiras geográficas que limitem a capacidade das empresas para fornecerem bens e serviços, ou para realizarem investimentos; 18

20 Questões relevantes no licenciamento Relação entre as entidades gestoras e os SGRUs (regulação da Contribuição financeira); O enquadramento das redes de recolha própria; Relação entre as entidades gestoras e o canal Horeca, os retomadores e os outros operadores de gestão de resíduos; As atividades (complementares) a desenvolver na gestão de resíduos urbanos de grande produtores. (B) Limitação da capacidade dos fornecedores de concorrerem entre si - mais provável se a proposta normativa: Restringir a possibilidade de os vendedores determinarem os preços dos respetivos bens ou serviços ; Fixar padrões de qualidade do produto que beneficiem apenas alguns fornecedores ou fixar padrões de qualidade que excedam o nível escolhido por determinados consumidores bem informados;. 19

21 Questões relevantes no licenciamento Relação entre entidades gestoras: Câmara de compensação; Registo de produtores e mecanismos de compensação O registo de produtores e a troca de informação. (C) Diminuição do incentivo aos fornecedores para concorrerem - se a proposta normativa: Estabelecer um regime de autorregulação ou de co-regulação; Exigir ou estimular a publicação de dados sobre quantidades de produção, preços, vendas ou custos das empresas; Isentar um determinado sector ou grupo de fornecedores da aplicação da legislação geral de concorrência. 20

22 Intervenção da AdC no licenciamento A pedido do Ministro da Economia, foi emitido parecer relativamente ao projeto do atual DL 48/2015; A AdC não tem competência em matéria de licenciamento; Intervenção na sequência de solicitação da APA e, posteriormente, a título oficioso, na sequência da comunicação de novos projetos de despacho por uma das candidatas; Pareceres da AdC nesta matéria não são nem obrigatórios nem vinculativos; A intervenção visa contribuir para a eficiência e eficácia da intervenção pública, disponibilizando às entidades com competência para o licenciamento mais um elemento de informação sobre o impacto concorrencial das medidas que tencionam adotar; Não prejudica outras formas de intervenção em sede de práticas restritivas e/ou controlo de concentrações. 21

23 Miguel Moura e Silva mmsilva@concorrencia.pt