Programa de Apoio Aos Municípios em Tributação Imobiliária

Transcrição

1 Oficina sobre Aspectos Legais e Jurídicos em Relação À Tributação Imobiliária e Gestão Territorial Diretrizes, Conclusões e Recomendações (Mesa-redonda Conclusiva) Nota: Após os debates, foi realizada uma dinâmica com o objetivo de resumir as principais conclusões sobre os temas examinados segundo as percepções dos participantes. É apresentada a seguir a síntese das principais diretrizes, conclusões e recomendações resultantes desta dinâmica. Embora as questões tenham sido exaustivamente debatidas à luz de princípios constitucionais e normas jurídicas, opiniões manifestadas durante a mesa conclusiva da oficina não necessariamente estão enquadradas ao entendimento jurídico preponderante. PAINEL I: Tributação Imobiliária na Esfera Municipal 1. Legalidade, formalidades e formas de instituir a contribuição de iluminação pública - Há consenso no Supremo Tribunal Federal sobre a constitucionalidade da cobrança da Contribuição de Iluminação Pública. Independentemente da legalidade da cobrança, sugerese a análise da eficiência do instrumento para o financiamento do serviço em pauta. - Devido à natureza do instrumento, distinta de uma taxa, o valor da Contribuição de Iluminação Pública não deve ser estabelecido diretamente em função do custo do serviço. Da mesma forma, não é necessária a vinculação entre custo de serviço e arrecadação. - Formas usuais de instituir o instrumento incluem a vinculação do tributo ao consumo privado de energia ou ao valor do imóvel. Alternativamente, o tributo pode ser determinado por valor fixo. É, também, admissível reduzir o valor da contribuição para famílias de baixa renda. - Quanto ao momento da cobrança, é importante buscar a melhor conveniência para o município, bem como a coerência entre base de cálculo e a forma de recolhimento do tributo. - Alternativas viáveis incluem a cobrança associada à conta de energia elétrica privada, junto ao IPTU, ou ainda um sistema misto. 2. Competência tributária dos municípios em relação ao Imposto Territorial Rural (ITR): - Através da Lei /2005) foi facultado aos municípios o direito de celebrar convênio com a União visando receber as atribuições de lançamento, fiscalização e arrecadação do 1

2 ITR. A competência municipal é opcional, sendo, contudo limitada ao cadastramento e à avaliação das áreas, e à fiscalização e à arrecadação do imposto. - Vantagens na divisão das competências tributárias com a União incluem o conhecimento e domínio sobre território municipal, a formação de um cadastro territorial único, a melhoria da gestão fiscal e urbana e o impacto em termos de receita. - Houve consenso sobre a importância de assegurar aos municípios a autonomia no lançamento tributário. Entretanto, foi reconhecida a necessidade de aprimorar a capacidade técnica no que tange as atividades de cadastramento, avaliação de imóveis e fiscalização. - Entretanto, há fatores que desmotivam os municípios na gestão fiscal do ITR, tais como: elevado custo operacional resultante do cadastramento e avaliação das áreas, indefinições jurídicas, conflitos de interesses e baixo grau de autonomia. Por exemplo, preocupa a falta de segurança jurídica a respeito da competência dos municípios para questionarem os valores declarados que servem de base para o lançamento do imposto. Outra fragilidade envolve a questão da falta de competência dos municípios de realizar a execução fiscal no caso de não pagamento. - Uma das alternativas amplamente discutidas para minimizar parte dos problemas mencionados seria o repasse integral das competências tanto da administração quanto da instituição do ITR aos municípios, integrando o IPTU e ITR em um único imposto sobre bens imóveis. 3. Cobrança pelo uso do espaço público - A cobrança pelo uso do espaço público deve ser instituída através de uma concessão ou permissão de uso, na qual é determinado o preço público a ser pago pelas empresas que utilizam o espaço e são definidas as regras a serem respeitadas pelas empresas visando a ordenação do território. - A natureza da relação entre as partes é contratual. Ou seja, não há o caráter de compulsoriedade na cobrança. - As várias alternativas discutidas para determinar o preço da concessão de uso incluem fórmulas que consideram, entre outros elementos, o espaço físico ocupado pela rede ou, preferencialmente, a faixa de domínio, o valor da terra no percurso por onde passa a rede e a natureza do serviço. Visando facilitar a instituição da cobrança, uma alternativa é a de fixar o preço por metragem linear. - O cadastramento das redes é imprescindível para a gestão racional do espaço público. - De toda a forma, o preço da concessão deve estar relacionado ao tipo de serviço, inclusive é prerrogativa do município escolher quais os tipos de serviço que devem ser passíveis de cobrança. - Estabelecer uma distinção entre os valor das redes aéreas e e subterrâneas foi considerado importante. Neste sentido, o instrumento poderia ser um fator importante para incentivar o uso subterrâneo. 2

3 - Foi mencionada a importância de respeitar o critério da razoabilidade (visando não inviabilizar a operação final das empresas prestadoras de servço) e da universalidade. A hipótese de distinção entre empresas públicas e privadas foi rejeitada. - Deve ser assegurada a coerência entre o preço estabelecido e a cobrança de outras concessões ou permissões de uso instituídas pelo poder público municipal. - Foi também reconhecida necessidade de seguir as formalidades legais para garantir a cobrança, tais como o critério da transparência no cálculo do preço público, publicidade, isonomia no tratamento de empresas, etc. 4. Incidência: ITR x IPTU - Respeitados os parâmetros estabelecidos no CTM, o critério da localização, em detrimento do critério da destinação 1, foi considerado a melhor alternativa a ser defendida pelos Municípios perante os tribunais para definir a incidência tributária do IPTU. O critério da destinação foi extensivamente criticado na medida em que pode contribuir para a subtilização de áreas no espaço urbano e incentivar à especulação imobiliária. - Neste sentido, o Plano Diretor deve contemplar a definição das áreas urbanas e rurais. - A unificação entre o IPTU e ITR foi novamente defendida, inclusive como uma forma de reduzir fraudes fiscais decorrentes do modo diverso com que são administrados o ITR e o IPTU. PAINEL II - Quantificação e Distribuição da Carga Tributária 1. Entendimento jurídico preponderante sobre a base de cálculo do IPTU e do ITBI - Em ambos os casos, é o valor venal do imóvel entendido como o "valor de mercado" do imóvel que é definido como o preço mais provável pelo qual um imóvel pode ser comercializado em condições normais de mercado. - A eventual distinção entre a estimativa de valor venal para fins de IPTU e ITBI é gerada pela data da avaliação e pelo grau de precisão da estimativa de valor. Para fins de IPTU, o valor venal do imóvel deve ser presumido pela Administração municipal em 1o de janeiro do exercício correspondente ao lançamento. No caso do ITBI, esse diferencial não deve existir e a incidência é sobre o efetivo valor de mercado apurado na transferência e confrontado com o valor base estabelecido pela PGV que para todos os efeitos se constitui como um valor de referência. Quanto ao grau de precisão da estimativa, maior imprecisão tende a 1 O conflito jurídico resulta da aplicação do Decreto Lei 57/66 que estabelece a não incidência do IPTU com base na destinação da propriedade (utilização do imóvel em exploração extrativa vegetal, agrícola, pecuária ou agroindustrial) em contraste com as disposições do artigo 32 do Código Tributário Nacional (CTN) que prevê o lançamento do tributo com base no critério de localização. Art 15. O disposto no art. 32 da Lei nº 5.172, de 25 de outubro de 1966, não abrange o imóvel de que, comprovadamente, seja utilizado em exploração extrativa vegetal, agrícola, pecuária ou agro-industrial, incidindo assim, sobre o mesmo, o ITR e demais tributos com o mesmo cobrados. 3

4 existir no IPTU pois são empregadas técnicas de avaliação em massa nas estimativas de valor. - De toda a forma, o valor deve ser estabelecido com base em critérios técnicos. O debate sobre o quantum deve ser concentrado sobre a definição da alíquota. Ou seja, a avaliação do imóvel é uma atividade de natureza técnica que não deve ser usada para a consecução da política fiscal. 2. Tipos de diferenciação fiscal admissíveis no lançamento do IPTU e do ITBI - IPTU: Diferenciação em função do uso e da localização, e progressividade em função do valor. Progressividade no tempo para o cumprimento da função social da propriedade. A diferenciação foi introduzida através da Emenda Constitucional 29/2000. Antes de emenda entrar em vigor, não era admitida tal procedimento. - ITBI: Vedação ao uso da progressividade das alíquotas; diferenciação é admissível para cumprimento de objetivos extrafiscais. É comum a redução da alíquota para imóveis financiados pela Caixa Econômica Federal. 3. Vantagens da aplicação de alíquotas diferenciadas para o IPTU - Uso: (i) Proteção à função social da propriedade para uso residencial; (ii) Incentivo ao uso / aproveitamento eficiente do imóvel; (iii) Estímulo a ocupação das áreas urbanas; (iv) Melhor integração entre a política fiscal, urbana e ambiental. - Localização: (i) Incentivo à utilização de bairros ou áreas específicas; (ii) Melhor integração entre políticas fiscal, urbana e ambiental. Quando o objetivo é o de tributar de forma mais intensa imóveis localizados em zonas com melhor infra-estrutura urbana, foi discutido que seria mais eficiente aplicar a progressividade de alíquotas em função do valor na medida em que o valor do imóvel reflete diretamente a sua localização. - Valor: (i) Justiça fiscal na medida em que faz com que famílias com maior capacidade contributiva participem mais proporcionalmente das despesas públicas. Foi manifestada a preocupação sobre a capacidade do valor do imóvel de refletir diretamente a capacidade contributiva. Não obstante eventuais imperfeições, foi entendido que o valor do imóvel é na grande maioria dos casos um forte indicativo da capacidade contributiva. PAINEL III - Incidência e Benefícios Fiscais 1. Legalidade de conceder anistia / remissão fiscal - Embora haja legalidade na concessão de anistia (exclusão das penalidades pecuniárias) e remissão (perdão do crédito tributário), foi questionada a legitimidade das medidas. 4

5 - Os efeitos contraditórios destas medidas incluem o desestimulo ao bom pagador, e o estabelecimento de iniqüidades tributárias. De toda a forma, a remissão deve ser feita de acordo com o artigo 172 do Código Tributário Nacional juntamente com o artigo 14º da Lei de Responsabilidade Fiscal. Por outro lado, a isenção deve ser estabelecida de acordo com critérios objetivos e impessoais definidos pela administração e aprovados por lei municipal. - Em ambos os casos, há a preocupação com renúncia de receita, sendo importante indicar como o valor do benefício fiscal será compensado. 2. Imunidade aos templos religiosos - Embora a imunidade aos templos religiosos deveria ser aplicada para imóveis de propriedade das instituições religiosas utilizados para as atividades destas instituições, o STF têm sido favorável à extensão desta imunidade para todas as instalações entendidas como vinculadas aos templos religioso. 3. Deferimento do IPTU - Considerou-se viável do ponto de vista legal a instituição de um benefício visando acumular o crédito de IPTU para quitação no momento da transferência do imóvel no caso de viúvas sem capacidade econômica ou outros grupos passando por uma situação decorrente de vulnerabilidade temporal. 4. Tributação de imóveis informais antes da regularização - É possível tributar os imóveis informais na medida em que o IPTU incide sobre a posse, desde que se trate de posse mansa e pacífica, passível de usucapião, e posse velha (ano e dia). - Não se enquadra nesta categoria a posse por invasão nas quais há conflitos, a posse clandestina (às escondidas) e a posse precária (locatário e similares). No caso de haver tributação pela posse, há divergência de entendimento sobre a responsabilidade do proprietário em caso de inadimplência. As seguintes hipóteses foram examinadas: (i) incluir ambos proprietário e possuidor como sujeito passivo, e executar ambos; (ii) eleger ou o posseiro ou o proprietário como sujeito passivo e manter a coerência na execução fiscal; (iii) A definição do sujeito passivo deve ser realizada em função do conteúdo econômico associado ao momento específico do lançamento tributário. 5. Lançamento do IPTU em nome do promitente comprador - A viabilidade de lançamento do IPTU em nome do promitente comprador está condicionada ao registro da promessa de compra e venda no cartório de Registro de Imóveis no qual o promitente comprador é identificado como titular de domínio útil. 5

6 6. Tratamento fiscal sustentável para as famílias de baixa capacidade contributiva - Alternativas para minimizar a carga tributária incidente sobre famílias de baixa capacidade contributiva incluem a isenção total ou parcial, ou a aplicação de alíquotas reduzidas. - Os benefícios de estabelecer um valor, mesmo que simbólico, para o pagamento do IPTU incluem a conscientização do cidadão sobre direitos e deveres (promoção da cidadania). - A preocupação de manter a eficiência administrativa esteve presente dos debates (não cobrar quando o custo é maior que a receita gerada), assim como a necessidade de respeitar o mínimo existencial, sempre em relação ao imóvel (o critério NÃO é pessoal). PAINEL IV: Base Legal para o Desempenho de Atividades da Administração Tributária Cadastro, Avaliação de Imóveis e Arrecadação dos Tributos 1. Priorização de áreas ou grupos de imóveis e contribuintes a cadastrar, avaliar ou cobrar - A priorização das atividades relacionadas à administração tributária é factível do ponto de vista legal. Preferencialmente, a priorização deve ser fundamentada em critérios relacionados ao aumento do grau de eficiência e/ou equidade fiscal, tais como elegendo áreas ou imóveis cujo cadastro e/ou as avaliações estão mais desatualizadas. - Importante lembrar que há, inclusive, flexibilidade temporal para o lançamento e a cobrança em nível administrativo, respeitados o período definido para a decadência do lançamento e prescrição do crédito tributário. - De toda a forma, há fatores a serem respeitados, tais como: a manutenção de isonomia e a coerência em termos de lançamento com a prática vigente no município. 2. Formas de promover a adimplência - Iniciativas como a implantação do CADIN Municipal - Cadastro dos Inadimplentes - e publicação de lista de devedores, foram consideradas problemáticas devido à eventual fragilidade jurídica e ao risco de indenização por danos morais na medida em que os cadastros, em geral, não apresentam segurança quanto ao seu grau de atualização e precisão. Embora estas ações possam eventualmente gerar resultados pragmáticos em curto prazo, elas são de difícil gestão e tendem a gerar revoltas fiscais. - A adimplência foi entendida como parte de um processo no qual é fator determinante a prestação de serviços adequados, o lançamento de tributos com equidade, e a administração tributária eficaz. - Medidas complementarem incluem ações visando facilitar o pagamento dos impostos e manter o contribuinte informado, ou ainda valorizar o bom pagador. 2. Regra preponderante quando há incompatibilidade entre a legislação municipal, legislação nacional e normas técnicas - Do ponto de vista tributário, a hierarquia é a Constituição, o CTN e as demais leis. As regras nacionais têm prevalência sobre as leis municipais. 6

7 - Em caso de Leis Municipais contradizerem normas técnicas, acredita-se que os conceitos de Direito Privado devem ser mantidos quando confrontados com regras de Direito Tributário. Haverá, neste sentido, um campo a ser explorado quando há evidências de que a aplicação da normativa municipal não atende a fundamentos estabelecidos em normas técnicas. PAINEL V: Temas complementares - Contribuição de Melhoria - A Contribuição de Melhoria é um instrumento de característica polêmica. Seu campo de arbítrio deve ser delimitado. - É de particular importância a definição dos critérios de divisibilidade do valor da contribuição compatíveis com a valorização decorrente da benfeitoria. - A arrecadação global deve ser limitada ao custo da obra. 7