32º Encontro Anual da Anpocs. GT 08 - Crime, violência e punição

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1 32º Encontro Anual da Anpocs GT 08 - Crime, violência e punição 1 - Título do trabalho a ser apresentado Estudos de Fluxo da Justiça Criminal: Balanço e Perspectivas 2 - Autoras: Joana Domingues Vargas (UFMG) Ludmila Mendonça Lopes Ribeiro (IUPERJ) Bacharel em direito pela Universidade Federal de Minas Gerais, Administradora Pública pela Escola de Governo da Fundação João Pinheiro e Mestre em Gestão de Políticas Sociais pela mesma instituição. Atualmente é doutoranda em sociologia pelo Instituto Universitário de Pesquisas do Rio de Janeiro e pesquisadora associada do Center for Latin America Studies da Universidade da Flórida. Suas principais áreas de interesse são os temas correlatos à criminalidade, segurança pública e justiça criminal na América Latina em geral e no Brasil em especial. para contato: lribeiro@iuperj.br 1

2 Estudos de Fluxo da Justiça Criminal: Balanço e Perspectivas Resumo O objetivo deste trabalho é realizar um balanço e uma análise reflexiva da produção brasileira na área de estudos de fluxo da justiça criminal. Esta produção é relativamente recente, datando os primeiros estudos de meados da década de 80, quando o aumento da criminalidade violenta e os problemas dela decorrente despertaram a atenção para a atuação das instituições da justiça criminal responsáveis pela sua contenção. A produção na área, embora crescente, vem se defrontando-se com sérias limitações impostas pela falta de dados confiáveis organizados longitudinalmente. Ademais, parte desta produção tem se caracterizado por um certo reducionismo analítico que centra-se apenas na (in)capacidade ou (in)eficiência da justiça criminal em punir. Palavras-chaves: justiça criminal, estudos de fluxo 1 - Introdução Nosso objetivo neste trabalho é realizar um balanço e uma análise reflexiva da produção brasileira na área de estudos de fluxo da justiça criminal. Argumentaremos que tal produção é relativamente recente, datando os primeiros estudos de meados da década de 80, quando o aumento da criminalidade violenta e os problemas dela decorrente despertaram a atenção para a atuação das instituições da justiça criminal responsáveis pela sua contenção. A atuação das instituições da justiça criminal vem sendo percebida, pela população em geral, como ineficiente na prevenção e punição da criminalidade, provocando debate acalorado em torno da questão da impunidade. Diante deste quadro, tem havido forte demanda, especialmente dos gestores de políticas públicas, por estudos que avaliem a efetiva capacidade da justiça criminal de detectar, processar e punir autores de crimes. Nosso argumento é o de que parte da produção recente na área de estudos de fluxo vem adotando uma perspectiva corretiva, caracterizando-se por um certo reducionismo analítico na medida em que centra-se 2

3 apenas na (in)capacidade ou (in)eficiência da justiça criminal em punir. Também destacamos as limitações impostas aos pesquisadores decorrentes dos problemas com as estatísticas oficiais, especialmente quando se busca organizá-las longitudinalmente. O pressuposto teórico deste artigo é, portanto, o funcionamento do sistema de justiça criminal brasileiro. Este pode ser entendido como a conexão entre as polícias (militar e civil), Ministério Público, Defensoria Pública, Judiciário e Sistema Prisional no intuito de processar as condutas capituladas como crime no Código Penal Brasileiro CPB, de acordo com os procedimentos legais estabelecidos no Código de Processo Penal CPP. De acordo com esses marcos legais e organizacionais, a entrada de um fato social dentro do sistema de justiça criminal brasileiro ocorre a partir do registro do crime por uma das agências policiais (Polícia Militar ou Polícia Civil). A esta fase segue-se a instauração do inquérito policial, que nada mais é do que a investigação do delito, a fim de que sejam coletadas provas de autoria (quem praticou o delito) e provas de materialidade (se de fato houve crime) 1. À fase policial, segue-se a fase processual, a qual se inicia com a denúncia formalizada pelo Ministério Público. A esta peça se segue o interrogatório do preso, a oitiva das testemunhas e defesa prévia realizada pela Defensoria ou por um advogado particular. Esta defesa é indispensável porque o sistema de justiça criminal brasileiro opera sob a lógica do contraditório. A fase judicial, por sua vez, culmina em uma sentença que absolve ou condena o suspeito de um determinado crime. Na hipótese de o desfecho do caso ser o de condenação, o caso é encaminhado para o sistema penitenciário, o qual administra uma série de estabelecimentos que possuem como objetivo prover as condições mínimas para que o sentenciado cumpra a sua pena privativa de liberdade. Tendo como pressuposto o funcionamento do sistema de justiça criminal brasileiro, o objetivo deste artigo é analisar a produção bibliográfica nacional no que se refere à 1 Como identificar quem praticou o delito é, sem sombra de dúvida, uma das atividades mais difíceis de ser realizada, alguns analistas (Sapori, 2007; Misse e Vargas, 2007) entendem que esta é a fase crucial do sistema e que, uma vez que esta é concluída com propriedade, as chances de o caso alcançar a fase de julgamento tornam-se substancialmente maiores. No entanto, esta temática será melhor abordada no capítulo seguinte. 3

4 temática fluxo de processamento do sistema de justiça criminal brasileiro, enfatizando espacialmente o formato que este fluxo assume dependendo do delito em análise, da metodologia utilizada para a reconstrução do processamento de papéis e pessoas pelo sistema e, ainda da localidade na qual o estudo foi realizado. Nestes termos, este artigo encontra-se divido em cinco seções. A primeira é a própria introdução enquanto a segunda apresenta a temática fluxo da justiça criminal, enfatizando o que se pode compreender por este tema. A terceira seção analisa as dificuldades relacionadas à realização de estudos desta natureza, enquanto a quarta apresenta os pressupostos metodológicos a serem observados na consecução deste tipo de estudo e ainda como os diversos estudos já realizados sobre esta temática na seara nacional podem ser classificados em termos da metodologia adotada por cada um desses. A quinta seção detalha cada uma dessas pesquisas, bem como o formato do fluxo encontrado por cada uma delas, tendo em visto o tempo, o espaço e especialmente o crime que cada qual desses estudos analisou. A sexta e última procura fazer uma síntese desses estudos especialmente em razão de sua importância e da ausência de um sistema de informações que permita a contínua realização deste tipo de pesquisa. 2 O que são estudos sobre fluxo do sistema de justiça criminal? Uma das temáticas mais relevantes no que se refere ao direito em ação é a relativa à capacidade do sistema judicial em processar todas as demandas que chegam ao seu conhecimento. Neste cenário, as organizações policiais, as promotorias e os tribunais de justiça 2 emergem com particular importância, uma vez que são esses os órgãos responsáveis pela aplicação do direito. 2 Importante salientar que apesar de a polícia militar ser colocada como uma das portas de entrada para o sistema de justiça criminal brasileiro, na medida em que o processamento do delito propriamente dito se incia com a abertura do inquérito policial, para fins desta análise, apenas a Polícia Civil será considerada como porta de entrada para o sistema. Por outro lado, como as saídas do sistema prisional são difíceis de ser mensuradas por estudos de fluxo, posto que as sentenças, em regra, demandam um tempo bastante longo e diversificado para serem 4

5 A problemática atual dos sistemas de justiça criminal diz respeito a sua incapacidade de processar adequadamente os delitos que chegam ao seu conhecimento, algo que ocorre especialmente pela viabilização do arquivamento do caso antes da fase de sentença. O efeito perverso deste problema é o fato de ele contribuir para a disseminação da idéia de impunidade, seja pela diminuta possibilidade de punição, ou ainda, pela probabilidade de a punição acontecer em um horizonte muito distante do tempo presente. Em um cenário como este, estudos que visem a avaliação da produção decisória do sistema de justiça criminal emergem como análises de particular importância. Estudos como esses permitem verificar, em um primeiro plano, o percentual de casos que perpassam todas as fases do processamento e os determinantes desta sobrevivência até a fase final de processamento. Este tipo de estudo permite calcular o percentual de casos que se encerra em fases determinadas do fluxo e ainda os fatores explicativos da passagem do caso pelas fases de esclarecimento, processamento, sentenciamento e condenação, que são, na realidade, os principais gargalos do sistema de justiça criminal. A reconstituição do fluxo de pessoas e procedimentos que atravessam as diferentes organizações que compõem o sistema de justiça criminal viabiliza, portanto, em um primeiro plano, a reconstituição do funil da impunidade, verificando a probabilidade de casos registrados na Polícia alcançarem uma sentença no judiciário em um dado intervalo de tempo. Em um segundo plano, estes estudos viabilizam a mensuração de determinadas taxas e, por conseguinte, a avaliação da produção decisória das principais agências que integram o sistema de justiça criminal (Tabela 01). cumpridas, também para fins desta análise, a sentença (de condenação) será entendida como o estágio final de processamento do caso no âmbito do sistema de justiça criminal. 5

6 Tabela 01 Taxas que os estudos sobre fluxo do sistema de justiça criminal permitem calcular De acordo com a agência e com o significado das informações Taxa Significado Agência Taxa de Esclarecimento Taxa de Processamento Taxa de Sentenciamento Taxa de Condenação Percentual de inquéritos esclarecidos, levando em consideração o total de Polícia ocorrências registradas Civil Percentual de processos iniciados, levando em consideração o total de crimes registrados / Percentual de processos iniciados levando em consideração o total de ocorrências registradas / Percentual de processos iniciados, levando em consideração o total de inquéritos cuja autoria foi Ministério esclarecida Público Percentual de processos que alcançaram a fase de sentença, levando em consideração o total de ocorrências registradas / Percentual de processos que alcançaram a fase de sentença, levando em consideração o total de processos iniciados Judiciário Percentual de condenações, levando em consideração o total de ocorrências registradas / Percentual de condenações, levando em consideração o total de sentenças proferidas Judiciário A grande importância dos estudos sobre fluxo do sistema de justiça criminal relaciona-se ao fato de esses permitirem não apenas a reconstituição do formato de funil que o processamento criminal possui posto que este se inicia com um grande número de casos reportados à polícia e termina, depois de seleções sucessivas, com um pequeno número de casos sentenciados mas, a análise dos determinantes do encerramento do caso em uma das quatro fases citadas, quais sejam: esclarecimento, processamento, sentenciamento e condenação. Ou seja, os estudos de fluxo são importantes na medida em que permitem a reconstituição do funcionamento do sistema de justiça criminal. Como consequência deste primeiro mapeamento, este tipo de estudo é necessário porque viabiliza o cálculo do percentual de casos que segue de uma fase à seguinte. Esses percentuais, por sua vez, permitem ao pesquisador avaliar a eficiência do sistema no processamento das causas e ainda calcular a probabilidade de punição pela prática de um dado crime. Esta cifra, em última instância, seria a maior avaliação do sistema e de sua capacidade dissuasória sobre a intenção de um dado cidadão em cometer o crime, posto que desvela a certeza (ou não) da punição pela transgressão de dadas regras. 6

7 3 Porque os estudos sobre fluxo do sistema de justiça criminal ainda são raros no âmbito das ciências sociais brasileira? Uma vez pontuada a utilidade dos estudos sobre fluxos, cumpre destacar o porque de tais estudos não serem realizados com muita frequência no cenário brasileiro. A principal delas diz respeito a inexistência de um sistema oficial de estatística que congregue informações sobre todas as fases do fluxo da justiça criminal, ou seja, desde a fase policial até a fase do sistema prisional. A ausência de um sistema como este torna-se ainda mais dramática em um cenário no qual o pesquisador possui diversas dificuldades em coletar informações sobre a forma como cada qual das agências do sistema processa os casos que são levados ao seu conhecimento e os desdobramentos que esses mesmos casos têm nas demais agências que compõem o sistema (Adorno e Izumino, 2000). Soma-se a estes dois problemas o fato de que apenas as agências que realizam as fases iniciais ou finais do fluxo possuem dados razoavelmente organizados para uma boa análise estatística. De acordo com Andrade et al (2003), esses estudos, geralmente, são aqueles que tem como base ou o sistema de informações sobre mortalidade, que contabiliza informações sobre as vítimas ou aqueles que tem como base o sistema das polícias civis e militares, os quais sumarizam as principais características sobre os autores ou suspeitos de autoria do fato delituoso e, em alguns casos, sobre as vítimas desses. De acordo com Andrade et al (2003), o Sistema de Informações sobre Mortalidade (SIM) do DATASUS contém os dados de mortalidade no Brasil, sendo disponibilizado por município e unidade da federação mensalmente e anualmente desde A fonte primária de informações do SIM é o atestado de óbito, através do qual é registrada a causa do óbito segundo a classificação internacional de doenças (CID10). Além da causa de mortalidade, existem ainda diversas outras informações da vítima, mas que, em sua maior parte, não são bem preenchidas, inviabilizando o seu uso. Os dados policiais, por sua vez, são de dois tipos: os disponibilizados nos boletins de ocorrência realizados pela Polícia Militar e os dados dos inquéritos policiais realizados 7

8 pela Polícia Civil. As informações contidas nos boletins de ocorrência da Polícia Militar são bem mais limitadas que as informações contidas nos inquéritos da Polícia Civil, mas, em geral, são mais acessíveis, tendo, portanto um maior grau de utilização pelos pesquisadores. Por outro lado, os estudos que têm como base a porta de saída do fluxo geralmente utilizam como fonte de dados as informações das administrações penitenciárias de cada estado. Os sistemas penitenciários estaduais se consubstanciaram como fontes de dados para alguns trabalhos realizados nesta temática na medida em que ao longo dos anos 1980 e 1990 realizaram diversos sensos penitenciários, reunindo dados bastante confiáveis sobre quem são os criminosos que perpassam todas as fases do sistema (Lemgruber, 2000). Contudo, a utilização apenas das informações relativas às fases iniciais e finais do sistema de justiça criminal não permitem a reconstituição do fluxo do sistema e, por conseguinte, o entendimento do que ocorre com os casos registrados na polícia até o momento em que eles ingressam no sistema prisional ou ainda o que faz com que um caso seja encerrado em quaisqer das fases intermediárias do fluxo de processamento. Na tentativa de coleta de dados relativos ao fluxo completo do sistema de justiça criminal, que não existem de maneira sistematizada, Adorno e Izumino (2000), relataram as diversas dificuldades encontradas pelos pesquisadores, sendo a primeira delas relacionada a própria autorização que o gerente do sistema tem que dar para que o pesquisador possa ter acesso aos dados. Quando as barreiras superiores são vencidas, mediante expressa autorização das autoridades encarregadas de administrar o sistema de justiça criminal, há inúmeras outras que necessitam ser enfrentadas. Uma delas, por sinal muito poderosa, é o poder de que desfrutam os funcionários dos cartórios ou dos escritórios de documentação de cada qual das agências do sistema. Em regra, eles não podem negar autorização superior. Porém, caso não lhes interesse que o trabalho seja executado, pelas mais diferentes razões, eles criam obstáculos intransponíveis que impedem o trabalho regular de coleta de dados. Não disponibilizam espaço, evitam atender às demandas formuladas, informam que hoje ou 8

9 amanhã não será possível pesquisar pois haverá um evento qualquer e o espaço somente estará disponível dentro de alguns dias, mesmo até semanas (Adorno e Izumino, 2000). Ainda de acordo com os mesmos autores, um outro problema sério diz respeito à qualidade dos dados registrados. Em inúmeras situações parece haver um esmero até exagerado, no que concerne por exemplo, às formalidades legais e administrativas. Tudo indica que, sobre elas, pesam os mais rigorosos controles. Em outras situações, contudo, as informações são bastante precárias. De modo geral, salvo exceções, os processos judiciais não logram ir muito além do que foi apurado nos inquéritos policiais. Se os inquéritos são mal elaborados, carentes de informações básicas que permitam identificar a possível autoria de um crime, os processos judiciais não vão muito além vez que os recursos investigativos dos tribunais de justiça são bastante limitados. Uma vez superados os obstáculos relacionados à coleta de informações que permitam a realização de pesquisas empíricas sobre o sistema de justiça criminal tem início os problemas relacionados a interpretação do que esses dados querem dizer e das realidades que eles revelam. As análises relacionadas à temática fluxo do sistema de justiça criminal não escapam a estas dificuldades de compreensão do que os dados significam. Assim, no intuito de evitar alguns desses problemas ou de se incorrer em falácias, algumas precauções ou recursos metodológicos devem ser utilizados, sendo que esses serão apresentados detalhadamente na seção subsequente. 4 Pressupostos e metodologia para a realização das análises sobre fluxo do sistema de justiça criminal O primeiro pressuposto para a realização de um estudo sobre fluxo do sistema de justiça criminal diz respeito à modalidade de delito a ser enfatizada pela análise. De acordo com Vargas (2007) esta escolha inicial é importante na medida em que crimes distintos 9

10 demandam procedimentos diferenciados por parte das agências que integram o sistema de justiça criminal. Por exemplo, no Brasil, os casos de crimes dolosos contra a vida possuem um procedimento mais longo e distinto do descrito na introdução deste artigo, o qual diz respeito ao processamento dos delitos em geral. Nesses casos, os acusados devem ser, necessariamente, julgados pelo Tribunal do Júri, não admitindo, portanto, qualquer acordo de culpa ou de sentença antes que o procedimento bifásico seja encerrado. Ou seja: o julgamento pelo Tribunal do Júri, processo que se aplica apenas aos crimes intencionais contra a vida humana e se inicia por uma sentença judicial proferida por um juiz (pronúncia), após a realização da produção de informações, indícios e provas, durante o inquérito policial e a instrução judicial, comum a todos os processos judiciais criminais. Neste caso, após interrogar novamente o réu, o juiz relata aos jurados, oralmente, os procedimentos anteriores, podendo defesa e acusação apresentar testemunhas para serem ouvidas. Este processo é também regido pelo contraditório e pela ampla defesa, em processo que exige a presença do réu, inclui um prolongado debate oral e que termina pelo veredicto dos jurados (Kant de Lima, 2004: 52). Sistemática distinta do procedimento comum e ainda do procedimento do Tribunal do Júri é a empregada no âmbito dos Juizados Especiais Criminais JECRIM. A constituição destas instâncias, com a possibilidade de negociação de acordos para a solução do caso através de modalidades outras que não a sentença que absolve ou condena o autor do delito por sua realização teve como objetivo viabilizar que as antigas varas criminais pudessem atuar com maior prioridade sobre os crimes de maior potencial ofensivo, como é o caso do delito de homicídio. De acordo com o art. artigo 61 da Lei n /95 que cria os Juizados Especiais Criminais, tais instâncias possuem competência para o processamento das infrações de menor potencial ofensivo, quais sejam: todas as contravenções penais (previstas ou não no Decreto-lei n /41) e os crimes a que a lei comine pena máxima não superior a dois anos de prisão (a partir da alteração inserida pela lei /01), desde que tais crimes não se sujeitem a procedimento especial. 10

11 Nesses casos, o Ministério Público poderá propor ao autor do fato a realização de um tipo de acordo denominado de transação penal. Caso o acusado aceite esta negociação há a aplicação imediata de pena restritiva de direitos ou multa, a não ser no caso de o acusado ser reincidente ou de não indicarem os antecedentes, a conduta social e a personalidade do agente, bem como os motivos e as circunstâncias, ser necessária e suficiente a adoção da medida (Azevedo, 2001). A lei , de 07 de agosto de 2006, por sua vez, retirou dos Juizados Especiais Criminais a competência pelas infrações de menor potencial ofensivo cometidas contra a mulher no âmbito doméstico ou familiar. Nesses casos, o processamento e o julgamento ocorre perante os Juizados de Violência Doméstica e Familiar contra a Mulher. De acordo com Gomes e Bianchini (2006), o processamento de tais instâncias é diferenciado do processamento do JECRIM porque, nesses casos, não cabe transação penal. Ou seja, o procedimento aplicado será o previsto no Código de Processo Penal e em se tratando de lesão corporal leve a ação penal será de iniciativa pública incondicionada (casos em que o início da ação penal é independente da vontade da vítima em processar o autor do fato). Portanto, os estudos sobre o fluxo de papéis e pessoas no âmbito do sistema de justiça criminal devem se centrar em apenas um tipo de delito porque crimes diferenciados podem implicar modalidades distintas de processamento e, por conseguinte, funis da impunidade diversos. Ou seja: Se, de acordo com os códigos e com as atividades práticas dos operadores da Justiça Criminal, para cada tipo de delito corresponde uma maneira singular de tratamento dos casos, pode-se pensar que a natureza do delito intervém de maneira decisiva na configuração que o fluxo assume. Partindo deste pressuposto, comparar fluxos de diferentes crimes é menos elucidativo do que comparar fluxos de crimes de mesma natureza, tratados por diferentes sistemas de Justiça. (Vargas, 2007: 64). No que se refere a metodologia de coleta e análise de dados sobre o processamento de um dado delito, os estudos sobre fluxo do sistema de justiça criminal podem assumir três desenhos diferenciados: longitudinal ortodoxo, transversal e longitudinal retrospectivo. O método tradicional de reconstituição do fluxo de papéis e pessoas dentro do sistema de justiça criminal é o estudo longitudinal ortodoxo. Este tipo de análise consiste no 11

12 acompanhamento de um conjunto de ocorrências policiais de cada tipo de crime 3 (Registros de Ocorrência) ao longo de um certo período. Este acompanhamento tem por objetivo verificar o percentual de casos que progride às fases subsequentes e ainda os que são arquivados antes do previsto. Por outro lado, este acompanhamento individual e progressivo do caso à medida que ele avança nas diversas fases do sistema de justiça criminal permite verificar, diretamente, quantos e quais chegam a virar inquéritos, processos e condenações (Cano, 2006). Porém, os sistemas de informação das agências de segurança pública no Brasil não foram desenhados para monitorar o fluxo de casos ao longo de diversas instituições (Polícia, Ministério Público, Judiciário). Como cada instituição usa suas próprias categorias e seus próprios códigos de identificação, há uma dificuldade enorme de identificar o mesmo caso em várias instituições. Em sendo dessa forma, a utilização da metodologia longitudinal ortodoxa fica condicionada à disponibilidade do pesquisador em acompanhar um determinado conjunto de casos durante um certo espaço de tempo para ver o que acontece com esses casos. Geralmente, os estudos longitudinais ortodoxos fixam um limite até o qual o conjunto de casos será acompanhado (limite este, geralmente, fixado em anos). Durante o período em que os pesquisadores acompanham o conjunto de casos, eles procuram registrar as passagens dos casos às fases subsequentes, as características do processo e ainda as razões para o encerramento do caso antes do previsto. São exemplos de estudos realizados no Brasil a partir desta sistemática de análise 4 (Tabela 02): 3 Esta ressalva é importante porque, tal como destacado na seção anterior, crimes distintos podem suscitar formatos, modelos e tempos de processamento diferenciados. E, em sendo dessa forma, apenas se pode compreender e comparar fluxos de processamento tendo como base crimes semelhantes. Soma-se a isso que o fato de que o funil da impunidade é sempre reconstituído a partir de um crime específico e não a partir do somatório de um determinado número de delitos. Soma-se a isso o fato de que alguns desses estudos tem como objetivo verificar se a impunidade do sistema de justiça criminal é distinta de acordo com o delito em análise. E, para tanto, funis distintos devem ser reconstruídos antes de serem comparados. 4 Cada um desses estudos será apresentado em detalhe na seção subsequente. Contudo, no sentido de deixar claro qual é a metodologia utilizada por cada um desses, esses estudos serão primeiramente classificados de acordo com a metodologia empregada por eles. 12

13 Tabela 02 Estudos sobre fluxo do sistema de justiça criminal realizados no Brasil a partir do emprego da metodologia longitudinal de acompanhamento de um conjunto de casos desde o seu registro na polícia durante um certo período de tempo Ano de Estudo Natureza do delito Ano de registro da ocorrência na polícia encerramento do estudo Soares et al (1996) Homicídio Homicídio contra criança e Castro (1996) adolescente Vargas (2004) Estupro Tavares et al (2003) Homicídios dolosos Rifiotis (2006) Homicídios dolosos Ministério Público do Estado de Pernambuco (2007) Homicídio doloso A principal limitação à realização de estudos como estes diz respeito ao fato de eles demandarem muito investimento financeiro e temporal, já que o pesquisador deve acompanhar pessoalmente e durante um espaço razoável de tempo (já que o processamento da justiça criminal brasileiro é caracterizado como moroso) o que acontece com aquele conjunto de casos. Assim, uma alternativa a esse estudo longitudinal ortodoxo é a aplicação de um desenho de pesquisa transversal, que comece por calcular o número de casos de cada tipo de crime que são processados anualmente por cada uma das agências que compõem o sistema de justiça criminal, quais sejam: Polícias, Ministério Público e Judiciário. Em estudos como este, a pesquisa coleta as informações relativas a um determinado crime naquele ano, quais sejam: o número de ocorrências registradas pela polícia, o número de inquéritos abertos, o número de denúncias oferecidas, o número de julgamentos e o número de sentenças e o número de condenações registradas naquele ano (Cano, 2006). A desvantagem do desenho transversal em relação ao longitudinal ortodoxo é a impossibilidade de se conhecer quais casos denunciados originalmente correspondem a quais casos em cada uma das instituições subseqüentes. Por exemplo, as denúncias por homicídio oferecidas pelos promotores durante um certo ano correspondem a crimes cometidos durante vários anos e, com isso, mudanças pontuais (como, por exemplo, um força tarefa para encerrar o processamento de todos os casos que se encontravam em uma dada vara criminal em um dado ano) não são captadas. 13

14 Ou seja, o desenho transversal permite conhecer os números de crimes, inquéritos, denúncias, processos e sentenças de um ano, mas, não permitem saber quais peças são relativas a quais crimes praticados em que anos. Isto provoca uma perda de precisão, particularmente nos estágios intermediários do sistema. Mais importante ainda, se houver alguma mudança nos prazos normais relativos a um certo estágio ou a uma instituição como um mutirão na Polícia ou no Ministério Público para acelerar inquéritos atrasados, num curto período de tempo todas as estimativas serão enviesadas. Em contraste, o desenho transversal é muito mais simples de desenvolver e permite trabalhar com o conjunto total dos casos, ao invés de apenas com uma amostra. Da mesma forma, essa estratégia permite trabalhar não apenas com um ano, mas com uma série temporal de vários anos. Até o ano de 1984, o método mais utilizado para a reconstituição do funil do sistema de justiça criminal era o longitudinal ortodoxo. No entanto, neste ano, com o início da pesquisa anual da ONU intitulada United Nations Surveys of Crime Trends and Operations of Criminal Justice Systems, o desenho transversal passou a ser a base metodológica de estudos que tinham como objetivo avaliar a produção decisória dos sistemas de justiça criminal em uma perspectiva comparada. Isso porque, este survey consiste no repasse de um formulário à agência maior de encarregada de prevenção ao delito e controle da criminalidade em cada país para que esta preencha o número de ocorrências registradas na polícia, número de inquéritos policiais encerrados, número de processos iniciados, número de sentenças e número de condenações segundo a natureza do delito e o ano de produção de qual dessas peças. A partir destas informações, as Nações Unidas podem calcular, para os mais diversos países, a taxa de esclarecimento, processamento, sentenciamento e condenação de cada sistema de justiça criminal 5. Com isso, apesar de o método ideal para calcular a impunidade do sistema de justiça criminal ser o de dados organizados no formato longitudinal ortodoxo, a dificuldade de construção de bancos de dados que integrem as 5 Ainda hoje o Brasil não preenche este formulário sob o argumento de que não possui tais informações. 14

15 informações das diversas agências que compõem o sistema para cada evento criminal faz com que a alternativa seja a utilização do desenho transversal. No Brasil são estudos que empregam a metodologia transversal de reconstituição do funil do sistema de justiça criminal (Tabela 03): Tabela 03 Estudos sobre fluxo do sistema de justiça criminal realizados no Brasil a partir do emprego da metodologia transversal de contagem dos casos de acordo com a natureza do delito e a organização integrante sistema Estudo Natureza do delito Período referência Coelho (1988) Crimes contra o patrimônio Contravenções 1942 a 1967 Adorno (1994) Todos os crimes 1970, 1982 Adorno (2002) Homicídio 1999 Cano (2006) Homicídio Misse e Vargas (2007) Homicídio Sapori (2007) Homicídio Por fim, tem-se o desenho longitudinal retrospectivo. Este desenho pode ser entendido como a análise em profundidade dos casos encerrados em um determinado ano no intuito de viabilizar o monitoramento do fluxo retrospectivamente de trás para frente até chegar ao estágio inicial. Este tipo de estudo é utilizado especialmente nas análises que tem como objetivo o cálculo do tempo e a melhor compreensão das características dos casos que alcançam a fase de sentença. No entanto, na medida em que esta abordagem trabalha primordialmente com casos cujo processamento foi completo (posto que perpassou todas as fases do fluxo), este tipo de metodologia termina por ser pouco comum aos estudos relacionados a fluxo, se conformando como o ponto de partida para os estudos que possuem como foco o tempo da justiça criminal. Portanto, como bem conclui Cano (2006), apesar de ser a abordagem ortodoxa a mais adequada para a reconstituição do fluxo de papéis e pessoas no âmbito do sistema de justiça criminal, as dificuldades relacionadas ao acompanhamento dos casos no sistema tem colocado a utilização do desenho transversal, complementado com uma análise longitudinal retrospectiva de uma amostra de casos que chegam no estágio final como a alternativa mais viável para a construção do fluxo do sistema de justiça criminal brasileiro. 15

16 5 - O fluxo do sistema de justiça criminal brasileiro: uma revisão das pesquisas já publicadas sobre este tema Procurando neste momento detalhar melhor os estudos já realizados sobre este tema no Brasil e utilizando uma perspectiva histórica para o alcance de tal propósito, é possível afirmar que esta temática foi introduzida no cenário nacional através do trabalho de Edmundo Campos Coelho intitulado Administração da Justiça Criminal no Rio de Janeiro: e publicado inicialmente no ano de Este trabalho teve como objetivo realizar uma descrição das taxas de produção do sistema de justiça criminal do município do Rio de Janeiro para o período 1942 a Para tanto, o autor valeu-se das estatísticas coletadas por força de lei (Decreto-lei de 31/12/1941) e publicadas pelo Serviço de Estatística, Demografia, Moral e Política do Ministério da Justiça. Assim, os dados utilizados pelo autor referem-se aos resultados, ano a ano, de 1942 a 1967, dos e processos por crimes e contravenções na justiça criminal da cidade do Rio de Janeiro, sendo importante salientar que o autor não teve acesso às informações relativas à fase policial. Assim, a partir da análise das informações relativas à fase judicial de processaento, Coelho (2005: 315), constatou que apenas uma parcela dos indiciados e implicados em crimes e contravenções chega ao último estágio de processamento da justiça criminal, e uma proporção ainda menor é finalmente sentenciada a penas privativas de liberdade. Este efeito funil pode ser exemplificado tomando como referência o ano de 1967, quando aproximadamente 16% dos indiciados em inquéritos policiais e 35% dos implicados em processos por contravenções são sentenciados a penas privativas de liberdade (Gráfico 01). 6 O trabalho foi re-publicado no ano de 2005, a partir da organização dos artigos do autor, já falecido, em uma coletânia comemorativa. Para fins deste artigo, este é o trabalho com o qual estaremos trabalhando. 16

17 Gráfico 01 Fluxo de processamento na justiça criminal do Rio de Janeiro Todos os crimes contra o património Ano de 1967 Fonte: Coelho (2005: 317) Desagregando essas informações, Coelho (2005) pôde perceber ainda que o delito de homicídio é aquele que possui a menor taxa de condenação, já que do total de processos distribuídos na justiça criminal da capital, no período analisado, apenas 54,7% recebem uma condenação. Apesar de esta conclusão ser bastante interessante no que diz respeito à incapacidade do sistema de justiça criminal brasileiro em processar os delitos em geral e os homicídios em especial ocorridos na cidade do Rio de Janeiro no período compreendido entre os anos de 1942 e 1967, até a década de 1990, este era o único trabalho produzido a partir dos dados oficiais. Esta temática foi novamente introduzida no cenário nacional a partir do trabalho de Adorno (1994). De acordo com esta pesquisa, no Estado de São Paulo, em 1970, do total de crimes cuja autoria foi esclarecida, 75% dos autores foram denunciados; 27% condenados; e 48% absolvidos. Em 1982, essas proporções reduziram-se respectivamente para 65%, 22% e 43%. Enquanto a instauração de inquéritos penais, no período de , cresceu 191,4% e as ações penais, 148,5%; os inquéritos arquivados cresceram 17

18 326,2%. Do mesmo modo, a extinção de punibilidade cresceu de 3,4% para 6,3% (Gráfico 02). Gráfico 02 Fluxo de processamento da justiça criminal do Estado de São Paulo para os anos de 1970 e 1982 Todos os crimes cujo processo criminal se iniciou no Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo Fonte: Adorno (1994) Resultados semelhantes foram encontrados por Soares et al (1996) para o Rio de Janeiro. A pesquisa por ele coordenada acompanhou diversos casos de homicídio ocorridos na cidade do Rio de Janeiro durante o ano de 1992 e, com isso, foi possível verificar que apenas 8,1% dos homicídios dolosos registrados pela polícia naquele ano chegaram a fase do processo judicial. Dada a pequena capacidade de esclarecimento da autoria dos delitos (já que a maioria dos 91,8% casos restantes sequer saíra da delegacia), os autores afirmaram que o funcionamento do sistema de justiça criminal da cidade do Rio de Janeiro era não apenas moroso, como ainda, bastante ineficiente (Soares, 1996: 231). O quadro do Rio de Janeiro era, por sua vez, bastante semelhante ao que se observaria nos anos subsequentes em São Paulo. De acordo com Castro (1996), de cada 100 homicídios praticados contra crianças e adolescentes no período compreendido entre os anos de 1991 e 1994, apenas 1 alcançava uma condenação. 18

19 Inclusive, como bem destaca Adorno (2002), essa tendência parece ter-se mantido ao longo da década, pois, no ano de 1999, transitaram pelo I Tribunal de Júri da capital cerca de 10 mil processos para apuração de responsabilidade penal em homicídios. Contudo, aproximadamente 70% desses foram arquivados sem o devido julgamento do caso. Mas, foi especialmente a partir da publicação do trabalho de Vargas no ano de 2004, que este tema (fluxo do sistema de justiça criminal) se consolidou como campo relevante das ciências sociais brasileiras. Este estudo analisou longitudinalmente 444 Boletins de Ocorrência BOs de estupros registrados na Delegacia de Defesa da Mulher DDM de Campinas no período entre 1988 e A partir do acompanhamento destes casos por todas desde suas fases iniciais até o ponto de processamento no qual esses se encontravam no ano de 2004, a autora constatou que o fluxo do crime de estupro, em Campinas, inicia-se com uma grande base para, em seguida, assumir a forma de um funil, sendo que a maior filtragem é a operada na fase policial, quando 71% dos BOs iniciais são arquivados. Uma segunda seleção ocorre antes da fase judicial. Nesta, prosseguem 55% dos inquéritos instaurados. Dos casos denunciados, 58% resultam em condenação, mas esta percentagem representa apenas 9% dos registros iniciais (Gráfico 03). Gráfico 03 Fluxo do sistema de justiça criminal para o delito de estupro Casos registrados em Campinas entre os anos de 1988 e 1992 e julgados até o ano de 2000 Fonte: Vargas (2004) 19

20 Tavares et al (2003), por sua vez, acompanhou os casos de homicídios dolosos contra a vida registrados na cidade de Marabá (Pará) durante os anos de 1999 e De acordo com as autoras, no ano de 1999, foram noticiadas 27 ocorrências (perfazendo 30 vítimas), enquanto no ano de 2000 foram registradas 33 ocorrências (perfazendo 34 vítimas). Até o ano de 2003, desses 60 homicídios dolosos registrados, 27 tiveram o inquérito policial aberto e apenas em um caso o inquérito policial foi encerrado. Ou seja, até o ano de 2003, dos 60 casos registrados entre 1999 e 2000 na cidade de Marabá, apenas um teve a fase de inquérito encerrada. O Laboratório de Estudos da Violência (LEVIS) da Universidade de Santa Catarina também realizou uma pesquisa sobre esta temática, cujo título é: Fluxo da justiça criminal em casos de homicídios dolosos na Região Metropolitana de Florianópolis entre os anos de 2000 e Os dados coletados pela equipe indicaram que no período de 2000 a 2003, na Região Metropolitana de Florianópolis, foram registrados 452 homicídios. Desses, 196 foram esclarecidos pela polícia e analisados pela equipe. Ao final, 183 casos resultaram em processos penais e 37 foram julgados (Gráfico 04). Ou seja, somente 8% dos homicídios ocorridos entre 2000 e 2003 tinham sido julgados até o ano de 2006 (Rifiotis, 2006). Gráfico 04 Fluxo do sistema de justiça criminal para os crimes de homicídio doloso Registrados entre os anos de 2000 e 2003 na cidade de Florianópolis Fonte: Rifiotis (2006) 20

21 Outro estudo realizado recentemente é o denominado Violência Endêmica Homicídios na cidade do Recife: dinâmica e fluxo no sistema de justiça criminal. Coordenada por Ratton e Cireno e financiada pelo Ministério Público do Estado do Pernambuco, esta pesquisa teve como objetivo principal identificar os gargalos do sistema de justiça criminal para o delito de homicídio na cidade de Recife. De acordo com os autores, entre os anos de 2003 e 2004, na cidade do Recife, foram registradas 2114 ocorrências de homicídio doloso. Dessas 712 se transformaram em inquérito policial, sendo que 322 foram denunciados pelo Ministério Público e 28 foram julgadas. No entanto, até a data de 08/11/2005, apenas 17 casos haviam sido condenados (Gráfico 05). Gráfico 05 Fluxo do sistema de justiça criminal para os crimes de homicídio doloso Registrados entre os anos de 2003 e 2004 na cidade de Recife Fonte: Ministério Público de Pernambuco (2007: 77) A pesquisa coordenada por Cano (2006), por sua vez, utilizou as informações coletadas junto ao Instituto de Segurança Pública, órgão da Secretaria de Segurança Pública do Estado do Rio de Janeiro - ISP e ao Tribunal de Justiça do Estado do Rio de Janeiro TJERJ para os anos de 2002, 2003 e 2004 na tentativa de reconstituir o fluxo do sistema de justiça criminal para o delito de homicídio na cidade do Rio de Janeiro. 21

22 Utilizando-se de tais dados, o autor pôde comparar o número de sentenças condenatórias e o número de homicídios dolosos registrados a cada ano, realizando, portanto, o formato longitudinal transverso para a reconstituição do fluxo do sistema. Os resultados indicaram que, no ano de 2004, aproximadamente 10% dos casos de homicídio doloso registrados no Estado do Rio de Janeiro se encerraram com uma condenação. Apesar de este percentual parecer pequeno ele é substancialmente maior do que o percentual verificado para os anos de 2002 e 2003 (Gráfico 06). Gráfico 06 Taxa de condenação - Razão entre o número de homicídios dolosos registrados pela Polícia Civil e Número de condenações proferidas pelos Tribunais do Júri na cidade do Rio de Janeiro Período compreendido entre os anos de 2002 a 2004 Fonte: Cano (2006) Já o estudo de Misse e Vargas (2007) teve como propósito avaliar a produção decisória do sistema de justiça criminal para o delito de homicídio, enfatizando, especialmente, a importância do esclarecimento da autoria do delito. Isso porque, uma vez que o crime foi esclarecido, ou seja, que o suspeito de sua autoria foi encontrado e, por conseguinte, o inquérito policial foi encerrado, dificilmente este processo não será iniciado. De acordo com os autores, existem duas formas de se calcular esta taxa de esclarecimento. A primeira é a partir da razão entre o volume de ações iniciadas em um determinado ano e o volume de registros policiais para o mesmo crime computados naquele mesmo ano. Assim, utilizando como fonte de dados os registros de ocorrência policial para o delito de homicídio doloso, organizados pelo Instituto de Segurança Pública ISP e o número de processos criminais de homicídio doloso iniciados no 22

23 TJERJ, foi possível aos autores calcular a taxa de esclarecimento para este crime ao longo do período compreendido entre os anos de 2000 e Estes resultados encontram-se sumarizados no Gráfico 07. Gráfico 07 Taxa de esclarecimento para os crimes de homicídio doloso Razão entre os processos iniciados no TJERJ as ocorrências registradas na Polícia Civil Rio de Janeiro, 2000 a 2005 Fonte: Misse e Vargas (2007) Os dados sumarizados por Misse e Vargas (2007) parecem revelar que a taxa média de esclarecimento do crime de homicídio doloso, na cidade do Rio de Janeiro, para o período compreendido entre os anos de 2000 e 2005 é de 14%. Analisando os valores para cada ano, é possível afirmar que há um decréscimo no percentual de casos de homicídio que tiveram a sua autoria conhecida e, por conseguinte, tiveram o seu processo criminal iniciado. Este baixo percentual de casos esclarecidos poderia também estar ocultando a perda dos casos que apesar de encerrados pela polícia, posto que tiveram a sua autoria conhecida, não implicaram em um processo criminal no judiciário. Então, uma outra maneira de analisar a taxa de esclarecimento para um determinado delito é através da razão entre o número de ocorrências registradas pela polícia e o número de inquéritos remetidos à justiça. Tal método é utilizado por Sapori (2007) e os dados coletados por ele, para a cidade de Belo Horizonte, encontram-se sumarizados na Tabela

24 Tabela 04 Taxa de esclarecimento para os crimes de homicídio doloso Número de inquéritos iniciados e remetidos à justiça pela delegacia de homicídios da cidade de Belo Horizonte Período compreendido entre os anos de 2000 e 2005 Homicídio doloso Ocorrências registradas Inquéritos remetidos à justiça Taxa de esclarecimento % % % % % % Fonte: Sapori (2007: 182) Os dados sumarizados por Sapori (2007) 7, indicam que a média das taxas de esclarecimento da cidade de Belo Horizonte é, aproximadamente, 15%. Este valor, por sua vez, é bastante próximo ao encontrado por Misse e Vargas (2007) na análise do mesmo fenômeno, durante o mesmo período de tempo, mas, tendo como escopo a cidade do Rio de Janeiro. Assim sendo, é possível afirmar que a taxa média de esclarecimento para o delito de homicídio, no período compreendido entre 2000 e 2005, é algo em torno de 14,5%. Por fim, cumpre destacar que, atualmente, a pesquisa longitudinal ortodoxa de maior abrangência no cenário nacional está sendo realizada sob a coordenação do Núcleo de Estudos da Violência da Universidade de São Paulo. Esta pesquisa, que possui o título de Identificação e Medida da Taxa de Impunidade Penal, é parte de um projeto mais amplo, o qual pretende avaliar a crise na justiça brasileira (Pazinato, 2004). O universo empírico de investigação desta pesquisa são todas as ocorrências de homicídio doloso tentado e /ou consumado, registradas no município de São Paulo entre primeiro de janeiro de 1991 e 31 de dezembro de De acordo com Izique (2003), os dados coletados pela equipe indicam que do total de crimes, violentos e não violentos, que foram registrados durante o período (338,7 mil crimes registrados) apenas 21,8 mil foram objeto de inquérito policial. Desse montante, os pesquisadores estimam que 40% venham a ser arquivados. Se essas estatísticas se 7 Com exceção do ano de 2002 que possui um percentual infinitamente superior ao dos demais anos e que, por isso, pode ser considerado ou como caso desviante ou como percentual que deveria ser novamente confirmado junto às delegacias de polícia da capital mineira dada a discrepância de seu valor em relação dos demais percentuais dos anos anteriores e subsequentes. 24

25 confirmarem, apenas 13 mil crimes se traduzirão em denúncia encaminhada ao Ministério Público e acolhida pela autoridade judiciária e, com isso, espera-se que apenas 5% dos crimes analisados redundem em pena. Portanto, a revisão dos estudos brasileiros realizados sobre o tema permite concluir que: a) as taxas de sentenciamento / condenação, especialmente para o delito de homicídio, sofreram um substancial decréscimo no período compreendido entre os anos de 1968 (dada do primeiro cálculo do percentual de condenações) e o ano de 2004 (data do último cálculo do percentual de condenações) Tabela 05 e b) a maior filtragem do sistema de justiça criminal tem lugar no período compreendido entre o encerramento do inquérito policial e início do processo judicial, especialmente, em razão das dificuldades relacionadas ao esclarecimento da autoria do delito. Tabela 05 Percentual de crimes registrados pela polícia que alcançam uma condenação no judiciário de acordo com o local e ano de realização da pesquisa, sem identificação específica do delito analisado por cada qual Percentual de crimes registrados pela polícia Local (cidade) Ano de referência para o cálculo que alcançam uma condenação no judiciário Rio de Janeiro % São Paulo % São Paulo % São Paulo % Rio de Janeiro % Rio de Janeiro % Florianópolis % Recife % Rio de Janeiro % Fonte: Pesquisas realizadas sobre o tema no cenário nacional Esses dados apontam ainda para o fato de que, até o início dos anos 1990, as taxas de condenação do sistema de justiça criminal brasileiro, especialmente, para o delito de homicídio eram substancialmente maiores do que nos anos subsequentes a este marco. Contudo, excetuando-se a cidade de Recife, nos últimos anos, a taxa de condenação do delito de homicídio tem se situado no patamar de 10%. Assim, apesar de as metodologias de cada qual dessas análises serem bastante diferenciadas, o que esses dados parecem apontar é a existência de uma regularidade, em termos de funcionamento da justiça criminal, para o delito de homicídio. 25

26 6 - Considerações Finais O objetivo deste artigo foi analisar a produção bibliográfica das ciências sociais brasileira sobre a temática fluxo do sistema de justiça criminal, apontando as diferenças e regularidades metodológicas e conclusivas entre esses estudos. Uma vez definido os conceitos que estaríamos manipulando nesta revisão bem como os pressupostos teóricos e metodológicos que orientam este tipo de estudo, procuramos apresentar cada uma destas pesquisas com o maior nível de detalhamento possível. A análise destes trabalhos, por sua vez, nos permite afirmar que, se até o início da década de 1990, poucas eram as pesquisas realizadas sobre esta temática, nos últimos anos, esta área cresceu não apenas em termos do número de trabalhos publicados como ainda no que diz respeito à diversidade de métodos empregados para a mensuração das taxas de esclarecimento, processamento, sentenciamento e condenação. Como conclusões relevantes, em termos de padrões destes estudos, cumpre destacar o fato de que a maioria destas análises se refere a casos de homicídio. Entre as principais razões destacadas para este caso tem-se o fato de que o número total de casos de homicídio que acontecem ano a ano tende a ser razoavelmente conhecido, dado que tanto a polícia civil como o sistema de informações sobre mortalidade registram este fato. Com isso, o ponto de partida das análises sobre fluxo, qual seja, o total de crimes que ocorreu em um dado lugar em dado momento do tempo, tende a ser bem conhecido não apenas pelas agências que compõem o sistema de justiça criminal como ainda pelos próprios pesquisadores da área, facilitando o início do processo de reconstituição do próprio fluxo. Por outro lado, é importante salientar que, na medida em que essas análises foram realizadas em diversos estados da federação, foi possível ainda traçar um panorama regional em detrimento de um retrato nacional que muitas vezes não é capaz de articular as especificidades locais ao que se encontra previsto nos códigos legais. Esta diversidade 26