Licenciamento Ambiental na Indústria de Óleo & Gás Upstream

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1 Licenciamento Ambiental na Indústria de Óleo & Gás Upstream Tendências Luiz Gustavo Bezerra 07/03/2017

2 Sumário Aspectos Gerais Peculiaridades para Upstream Tendências Compensação Ambiental Fraturamento Hidráulico (fracking) Descomissionamento na Indústria Fiscalização: Órgãos Ambientais Margem Equatorial Conclusões 2

3 Aspectos Gerais

4 Licenciamento Ambiental: Normas Gerais Obrigação legal e prévia à instalação de qualquer empreendimento ou atividade potencialmente poluidora ou degradadora do meio ambiente. Procedimento pelo qual o órgão ambiental competente autoriza a localização, instalação, ampliação e operação destes empreendimentos. Principais guidelines previstas nos seguintes textos: Lei 6.938/81, Constituição Federal, Resoluções CONAMA 1/86 e 237/97 e Lei Complementar 140/

5 Etapas do Licenciamento Ambiental (Resolução Conama nº 237/97) Termo de Referência Solicitação de esclarecimentos e complementações Parecer técnico conclusivo e, quando couber, jurídico Elaboração e apresentação de EIA/RIMA Audiência pública, quando couber Deferimento ou indeferimento do pedido de licença (LP) Requisição de licença Análise de documentos, projetos e estudos 5

6 Etapas do Licenciamento Ambiental (Resolução Conama nº 237/97) Elaboração do Plano Básico Ambiental (PBA) Instalação do Empreendimento Parecer técnico conclusivo e, quando couber, jurídico Atendimento às condicionantes Execução de Programas Ambientais e pagamento de compensação exigível Deferimento ou indeferimento do pedido de licença (LO) Requerimento da Emissão de LI Deferimento ou indeferimento do pedido de licença (LI) 6

7 Repartição de competências (LC 140/2011) Competência Federal Empreendimentos localizados no Brasil e em país limítrofe; no mar territorial, na plataforma continental ou na zona econômica exclusiva; em Terras indígenas; em Unidades de Conservação instituídas pela União, exceto em APAs; localizados ou desenvolvidos em dois ou mais Estados; de caráter militar; destinados a pesquisar, lavrar, produzir, beneficiar, transportar, armazenar e dispor material radioativo; que atendam tipologia estabelecida por ato do Poder Executivo Competência Estadual Empreendimentos que não se enquadrarem nos casos de competência federal e municipal; localizados ou desenvolvidos em Unidades de Conservação instituídas pelo Estado, exceto em APAs; Competência Municipal Conforme tipologia definida pelos respectivos Conselhos Estaduais de Meio Ambiente, considerados os critérios de porte, potencial poluidor e natureza da atividade; empreendimentos localizados em Unidades de Conservação instituídas pelo Município, exceto em APAs. 7

8 Conflito de Competência (Histórico) Reconhecimento de possibilidade de duplo licenciamento. ADMINISTRATIVO E AMBIENTAL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. DESASSOREAMENTO DO RIO ITAJAÍ-AÇU. LICENCIAMENTO. COMPETÊNCIA DO IBAMA. INTERESSE NACIONAL. 1. Existem atividades e obras que terão importância ao mesmo tempo para a Nação e para os Estados e, nesse caso, pode até haver duplicidade de licenciamento. (...) 3. Não merece relevo a discussão sobre ser o Rio Itajaí-Açu estadual ou federal. A conservação do meio ambiente não se prende a situações geográficas ou referências históricas, extrapolando os limites impostos pelo homem. (...) 4. Está diretamente afetada pelas obras de dragagem do Rio Itajaí-Açu toda a zona costeira e o mar territorial, impondo-se a participação do IBAMA e a necessidade de prévios EIA/RIMA. A atividade do órgão estadual, in casu, a FATMA, é supletiva. (REsp /SC, Rel. Ministro JOSÉ DELGADO, PRIMEIRA TURMA, julgado em 17/02/2004, DJ 05/04/2004 p. 217) 8

9 Conflito de Competência (Segurança Jurídica) Detalhamento das hipóteses de competência da União e dos Municípios (Estado com competência residual). LC 140/2011 encerra o conflito. Art. 13. Os empreendimentos e atividades são licenciados ou autorizados, ambientalmente, por um único ente federativo, em conformidade com as atribuições estabelecidas nos termos desta Lei Complementar. 1 o Os demais entes federativos interessados podem manifestar-se ao órgão responsável pela licença ou autorização, de maneira não vinculante, respeitados os prazos e procedimentos do licenciamento ambiental. (...) 9

10 Competência para Fiscalização Primária do licenciador: o órgão que fiscaliza é aquele que tem competência para licenciar ou autorizar (princípio do licenciador-fiscalizador primário). Constituição Federal, art. 23: competência comum da União, Estados, Municípios e Distrito Federal para proteger o meio ambiente e combater a poluição em qualquer de suas formas. Outros entes podem tomar medidas para evitar a ocorrência de degradação da qualidade ambiental e exercer sua competência comum para a fiscalização. 10

11 Decreto Federal 8.437/2015 Trouxe a nova regulamentação da Lei Complementar 140/2011 para estabelecer tipologias e empreendimentos licenciados pela União Federal. Diversos setores de infraestrutura foram impactados pela nova regulamentação. TIPOLOGIA HIPÓTESES OBSERVAÇÕES Exploração e produção de petróleo, gás natural e outros hidrocarbonetos Exploração e avaliação de jazidas convencionais localizadas no mar ou em zona de transição terra-mar Exploração e produção em jazidas convencionais localizadas no mar ou em zona de transição terra-mar Exploração e produção a partir de recursos não convencionais localizados em terra, no mar ou em zona de transição terra-mar Compreende as atividades de aquisição sísmica, coleta de dados de fundo (piston core), perfuração de poços e teste de longa duração. Compreende as atividades de perfuração de poços e implantação de sistemas de produção e escoamento. Compreende as atividades de perfuração de poços, fraturamento hidráulico e implantação de sistemas de produção e escoamento. 11

12 Peculiaridades para Upstream

13 Etapas Regulares (Upstream) FASE DE EXPLORAÇÃO LEVANTAMENTOS SÍSMICOS PERFURAÇÃO NÃO DESCOBERTA DESCOBERTA RISCO DE COMERCIALIDADE RISCO GEOLÓGICO AVALIAÇÃO DA DESCOBERTA NÃO COMERCIAL COMERCIAL DESENVOLVIMENTO E PRODUÇÃO 13

14 Principal Legislação Federal Aplicável Resolução CONAMA 23/1994 Exploração e produção (petróleo e gás natural) Resolução CONAMA 350/2004 Aquisição de dados sísmicos marítimos Resolução CONAMA 393/2007 Descarte contínuo de água de processo ou de produção Resolução CONAMA 398/2008 PEI Portaria MMA 422/2011 Exploração e produção (petróleo e gás natural) para o licenciamento federal (offshore) Portaria Interministerial 198/2012 Avaliação Ambiental de Área Sedimentar (AAAS) 14

15 Portaria MMA nº 422/2011 Critérios mais objetivos para o licenciamento Instrumentos de Racionalização e Eficiência: Polígonos de Perfuração Estudos de abrangência regional Avaliação Ambiental de Área Sedimentar (EAAS) Processo Administrativo de Referência (PAR) Processos de licenciamento ambiental único Delimitação de prazos para emissão de licenças. Contexto do Pacote de Portarias de

16 IN IBAMA 15/2014 SIEMA (Sistema Nacional de Emergências Ambientais) Ferramenta informatizada de comunicação de acidentes ambientais, visualização de mapas interativos e geração de dados estatísticos para comunicação imediata. 16

17 Portaria MMA nº 422/2011 Licenças e Estudos Necessários Licença de Pesquisa Sísmica (LPS) Classe 1 (profundidade inferior a 50 metros ou em áreas de sensibilidade ambiental) Classe 2 (profundidade entre 50 e 200 metros) Classe 3 (profundidade superior a 200 metros) EIA/RIMA EAS/RIAS EAS OU INFORMAÇÕES COMPLEMENTARES AO PCAS 17

18 Portaria MMA nº 422/2011 Licenças e Estudos Necessários Licença de Operação (LO) para perfuração Classe 1 (profundidade inferior a 50 metros ou a menos de 50km de distância da costa ou em áreas de sensibilidade ambiental) Classe 2 (profundidade entre 50 e 1000m, a mais de 50km de distância da costa) Classe 3 (profundidade superior a 1000m, a mais de 50km de distância da costa) EIA/RIMA EAP/RIAP EAP/RIAP 18

19 Portaria MMA nº 422/2011 Licenças e Estudos Necessários Licenciamento de Teste de Longa Duração (TLD) LP, LI e LO Licenciamento da Produção, Escoamento de Petróleo e Gás Natural LP, LI e LO TLD que: (i) envolver apenas um poço; (ii) tiver duração máxima de 180 dias; (iii) estiver localizado a mais de 50 km da costa; (iv) estiver localizado em águas com mais de 50 m de profundidade. TLD em demais situações EIA/RIMA EIA/RIMA EATLD/RIATLD 19

20 Portaria Interministerial MME/MMA nº 198/2012 Avaliação Ambiental de Área Sedimentar (AAAS) Avaliação baseada em estudo multidisciplinar, com abrangência regional, utilizado pelo MME e MMA. Escopo: avaliar impactos socioambientais associados à empreendimentos de E&P e classificação da aptidão de áreas. É esperado da AAAS obter recomendações a serem integradas aos processos decisórios relativos à outorga de blocos exploratórios e ao respectivo licenciamento ambiental. Caráter prévio às rodadas ANP para evitar o leilão de blocos não-licenciáveis. As bacias sedimentares de Sergipe-Alagoas e Jacuípe (offshore), na Bahia, e do Solimões (onshore), na Amazônia, serão a primeiras a serem submetidas à Avaliação Ambiental de Área Sedimentar. 20

21 Casos Emblemáticos Devon e Sipetrol: indeferimento de LPPer devido à proximidade com reserva biológica no Sergipe. Interrupção definitiva das atividades. Newfield: indeferimento de licença por localizar-se nas proximidades do Parque Nacional de Abrolhos. Arbitragem com ANP. El Paso: indeferimento de licença ambiental do Campo de Pinaúna, devido à sensibilidade ambiental da área (ocorrência de corais). Abrolhos: discussão judicial decretando a impossibilidade de atividades de exploração de petróleo em um raio de 50 km do Parque Nacional Marinho de Abrolhos. Suspensão dos efeitos da sentença em

22 Rodadas da ANP Rodadas 0 a 3: licitação de blocos sem mapeamento ambiental prévio. Rodada 4: primeiro guia de licenciamento para atividade de perfuração. Rodadas 5 a 9: guias de licenciamento para atividades de sísmica e perfuração. Rodadas 10 e 11: pareceres emitidos pelo GTPEG e por todos os órgãos estaduais competentes. Rodada 12: pareceres emitidos pelo GTPEG e por todos os órgãos estaduais competentes. Rodada 13: competentes. pareceres emitidos pelo GTPEG e por todos os órgãos estaduais 22

23 Legislação Estadual (Exemplos) AM, AL, PI e ES: Normas genéricas para Licenciamento. RN e BA: Normas específicas para Licenciamento. SE: Possui norma que faz referência aos procedimentos da Resolução CONAMA nº23/

24 Compensação Ambiental

25 Compensação ambiental Lei Federal 9.985/2000 (Art. 36) Nos casos de licenciamento ambiental de empreendimentos de significativo impacto ambiental, assim considerado pelo órgão ambiental competente, com fundamento em estudo de impacto ambiental e respectivo relatório - EIA/RIMA, o empreendedor é obrigado a apoiar a implantação e manutenção de unidade de conservação do grupo de proteção integral, de acordo com o disposto neste artigo e no regulamento desta lei 1º O montante de recursos a ser destinado pelo empreendedor para esta finalidade não pode ser inferior a 0,5% (meio por cento) dos custos totais previstos para a implantação do empreendimento, sendo o percentual fixado pelo órgão ambiental licenciador, de acordo com o grau de impacto ambiental causado pelo empreendimento. Limitação imposta com a ADIn pelo STF (09/04/2008): inconstitucionalidade da expressão não pode ser inferior a 0,5%. 25

26 Compensação ambiental Decreto 6.848/2009 (âmbito federal) Alteração do antigo Decreto 4.340/02. Grau de Impacto ( GI ) entre 0% a 0,5% (meio por cento). Fatores de cálculo: impacto sobre a biodiversidade, comprometimento de áreas prioritárias e influência em unidades de conservação. Valor de Referência ( VR ) consiste na soma dos investimentos para implantação do empreendimento. Desconta-se: (i) programas de mitigação; (ii) encargos e custos de financiamento, garantias e seguro do empreendimento. Cálculo: VR x GI. Resolução CONAMA 371/2006, IN IBAMA 8/2011 e IN ICMBio 10/2014: procedimentos para pagamento e celebração dos TCCAs. 26

27 Compensação ambiental Execução Direta x Indireta (TCU) Pagamento em dinheiro: execução indireta Adoção de medidas: execução direta Em 2013, o TCU entendeu (preliminarmente) pela inexistência de respaldo legal para que a compensação ambiental fosse cumprida sob a forma de aporte de recursos. Entre : lapso temporal que permitia que o empreendedor optasse. Abril de 2016: decisão final do TCU, fixando o entendimento de que a compensação ambiental somente pode ser cumprida na modalidade direta. 27

28 Compensação ambiental Temas Atuais Discussão sobre incidência em casos de EIA/RIMA e/ou estudos menos complexos. Metodologia imposta pelo Decreto Federal 6.848/2009 e discussão sobre aplicabilidade em processos estaduais. Critérios para definição do Grau de Impacto e a discricionariedade técnica do órgão licenciador. Recurso contra o cálculo: efeitos práticos e aplicabilidade jurídica. 28

29 Compensação ambiental Temas Atuais Processos desordenados e sem previsibilidade (e.g. compensações ambientais sendo cobradas anos após o encerramento de campanhas exploratórias). Conflitos entre órgãos gestores de UCs e órgão licenciador: descompasso no relacionamento governamental. Discussão sobre aplicabilidade de SELIC vs. IPCA. Questionamento do Ministério Público quanto à efetividade das obrigações (e.g. cumprimento dos TCCAs). 29

30 Recomendações Práticas O licenciamento ambiental, apesar de ser um processo eminentemente técnico, deve ser acompanhado também do ponto de vista jurídico: Revisão de estudos ambientais, evitando deficiências do ponto de vista normativo Mitigação dos riscos de judicialização Monitoramento de riscos de autuação e preparação preventiva para defesa Evitar perda de oportunidades de recursos (ex. cálculo de compensação ambiental) ou de pedidos de reconsideração (ex. estudos inexigíveis do ponto de vista legal) De modo geral: auxiliar o órgão ambiental a fazer seu próprio trabalho, de maneira que o processo tenha a maior segurança jurídica possível para evitar / mitigar impactos de futuros questionamentos do MP 30

31 Recomendações Práticas Audiência pública etapa crítica do licenciamento ambiental Tal como as demais etapas do processo, é imprescindível o acompanhamento do ponto de vista jurídico Realização de simulados e treinamentos prévios Mapeamento e realização de background check de stakeholders, notadamente membros do Ministério Público e de organizações nãogovernamentais Monitoramento de veículos de comunicação Em casos de alta sensibilidade, monitoramento de eventuais medidas judiciais objetivando suspensão da audiência / do processo Observância dos ritos da audiência conforme prescrições normativas: novamente, auxiliar o órgão ambiental a fazer seu próprio trabalho 31

32 Fraturamento Hidráulico

33 Principais Impactos Gerenciamento do Flowback Risco para a potabilidade Intenso uso dos Recursos Hídricos Qualidade do ar Impactos Disposição dos efluentes produzidos e da lama Emissões de Carbono e Metano Abalos Sísmicos 33

34 Reservas Globais de Gás de Folhelho Em trilhões de metros cúbicos Fonte: Reuters Graphic 34

35 Reservatórios no Brasil Bacias com Potencial para Gás de Xisto Fonte: ANP e MME 35

36 Resolução ANP 21/2014 Necessária a aprovação prévia para a realização da operação com 60 dias de antecedência. Divulgação dos compostos químicos utilizados na fórmula a ser injetada. Vinculação da autorização da ANP à validade do licenciamento ambiental realizado pelo órgão competente. Escopo mais relacionado à utilização dos produtos e enfoque regulatório. 36

37 Contencioso (12ª Rodada) Seis ACPs ajuizadas em face dos Concessionários (Operadores e Não-Operadores) visando a suspensão dos efeitos da 12ª Rodada nos Estados do PI, AC, SE, PA, SP e BA até a elaboração da AAAS e da existência de Resolução CONAMA específica para a atividade. 1 Sentença e 5 Liminares favoráveis ao MPF já proferidas. ANP: AAAS não é o meio adequado para conferir segurança à exploração por fraturamento hidráulico, sendo aplicável à aptidão de áreas. MPF: AAAS não garante a absoluta segurança da exploração de recursos não convencionais, mas resultará em maior segurança ambiental para as áreas suscetíveis aos efeitos das atividades de E&P desse tipo de gás. Impasse interpretativo sobre instrumentos do licenciamento ambiental. 37

38 Descomissionamento na Indústria do Petróleo

39 Características Etapa crítica em virtude de pouco interesse econômico envolvido. Custos adicionais e ocasionalmente imprevistos. Descomissionamento pode superar as receitas de exploração e produção. Regime da responsabilidade civil ambiental e da reparação integral do meio ambiente. Status quo ante. Recolhimento de linhas, dutos e estruturas fixas. Remoção total de substâncias e materiais potencialmente poluentes (óleos e combustíveis, asbestos, PCBs, tintas antiincrustantes, cantos vivos, entre tantos outros). 39

40 Manutenção de Estruturas Matéria The Economist, 14/06/2014. Reefer madness: Turning oil rigs into reefs saves money and marine life. Yet many greens oppose it Gastos em energia e recursos para remoção são significativos. More than 490 platforms in American waters have become reefs in the past three decades. The federal Bureau of Safety and Environmental Enforcement urges states to issue reefing permits. 40

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42 Legislação Aplicável Ausência e necessidade de legislação sobre questões ambientais, sociais e políticas envolvidas. Instrução Normativa IBAMA nº 22/2009: apresentação de Plano Logístico de Descomissionamento ao IBAMA. Resolução ANP nº 27/2006, Anexo Único, Item 4.7: Se a remoção de uma Instalação de Produção não for recomendada por razões de segurança ou de proteção ambiental, conforme justificativa técnica ou conforme determinado pelo órgão ao qual compete o controle ambiental na área e, quando couber, pela Autoridade Marítima, as instalações deverão estar livres de produtos que possam causar poluição ou trazer riscos à saúde humana Próximos passos? Construção de legislação aplicável (ANP, IBAMA e demais stakeholders) com contribuição da indústria. Interface ANP x IBAMA Questionamentos (Ministério Público) 42

43 Fiscalização: Órgãos Ambientais

44 Fiscalização: Órgãos Ambientais Levantamento de autuações administrativas em face de Operadores. 227 autuações identificadas em face de Operadores entre os anos de Total: R$ 236 milhões. Diversas autuações não identificadas nos registros do IBAMA. Órgãos estaduais com pouca informação disponibilizada. Levantamento geral IBAMA (TRF-1): 70% das autuações do órgão são revertidas ou reduzidas no Poder Judiciário. 44

45 Recomendações Por quê defender? Autos de infração: sempre apresentar defesas e recursos, independentemente do valor da multa. O pagamento da multa pode ser utilizado como argumento para caracterizar o reconhecimento da infração consequências negativas nas demais esferas de responsabilização Pagar a multa não encerra o processo: IBAMA prossegue com instrução simplificada, sendo possível, inclusive, que a multa seja majorada mesmo após o pagamento O longo lapso temporal comumente observado na tramitação de processos administrativos federais abre a possibilidade de prescrição intercorrente Enquanto perdurar o processo administrativo, eventual majoração por reincidência de auto de infração posterior será sempre passível de questionamento Mesmo em casos em que a infração seja evidente, há sempre a possibilidade, por exemplo, de redução da multa ou sua conversão 45

46 Margem Equatorial (Oportunidades e Desafios)

47 Características Fronteira exploratória em virtude da baixa quantidade de dados e do conhecimento geológico insuficiente. Riscos associados à proximidade dos blocos com áreas ambientalmente sensíveis: Recifes de 9,5 mil km², uma área 20% maior que a região metropolitana de São Paulo. Maior área de manguezal do mundo, localizada entre o Pará e Maranhão. Habitats endêmicos à reprodução e rota migratória de diversas espécies sob risco de extinção, como tartarugas e peixes-boi marinhos. Águas agitadas e fortes correntezas na direção do Caribe e Guiana Francesa elevam o desafio da exploração destas Bacias. PEI (mitigação do risco ambiental, mas também evitar conflitos internacionais). Laboratório de Ensaio: Portaria 422/

48 Margem Equatorial Bacias e Operadores 48

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50 Margem Equatorial Viabilidade Econômica Os altos custos levam os operadores da Margem Equatorial a optarem por estudos compartilhados. Exemplo: acordo entre Petrobras e Total para realização de estudos conjuntos nas áreas exploratórias da Margem Equatorial. Estudos conjuntos nas áreas exploratórias da Margem Equatorial e na área sul da Bacia de Santos, aproveitando a sinergia existente entre as duas companhias, já que cada uma detém destacado conhecimento geológico nas bacias petrolíferas situadas nas duas margens do Atlântico (Fonte: Dez/2016) Estudo Ambiental de Caráter Regional compartilhado por três Operadores (FZA-M-59, FZA-M-57, FZA-M- 86, FZA-M-88, FZA-M-125, FZA-M-127 e FZA-M-90) BP, Total e Queiroz Galvão. Escopo: avaliação conjunta de meio físico, biótico e socioeconômico. Aproximadamente 30 processos de licenciamento ambiental (fase exploratória) e 38 processos para levantamento de dados sísmicos em andamento. 50

51 Conclusões

52 Conclusões Licenciamento ambiental visto como empecilho para desenvolvimento. DILIC vs. CGPEG Uma possível solução: criação de Banco de Dados PL 3.729/2004, Artigo 8º 1º As condicionantes ambientais devem ser acompanhadas de fundamentação técnica por parte da autoridade licenciadora, que aponte a relação com os impactos ambientais da atividade ou empreendimento identificados no processo de licenciamento ambiental. 2º Empreendimentos ou atividades com áreas de influência sobrepostas total ou parcialmente podem, a critério da autoridade licenciadora, ter as condicionantes ambientais executadas de forma integrada. 3º As condicionantes estabelecidas na forma do caput não poderão obrigar o empreendedor a praticar atos exclusivos do poder público. 52

53 Conclusões Regulamentação pendente: fracking e descomissionamento. AAAS (14ª Rodada Exploratória e 2ª e 3ª Rodadas Pré-Sal). Atuação do Ministério Público Federal. Poder de Polícia dos órgãos ambientais: atuação contínua permanente. 53

54 SÃO PAULO PAULISTA Al. Joaquim Eugênio de Lima São Paulo SP Brasil T SÃO PAULO FARIA LIMA Rua Campo Verde 61 3º andar São Paulo SP Brasil T BRASÍLIA SHS Q6 Bloco C Cj. A sala Brasília DF Brasil T RIO DE JANEIRO Praia do Flamengo º andar Rio de Janeiro RJ Brasil T NEW YORK 712 Fifth Avenue 26 th floor New York NY USA T LONDON 5 th floor, 32 Cornhill London UK EC3V 3SG T 44 (0)