WORKSHOP SOBRE A CRIAÇÃO E REFORÇO DE INSTITUIÇÕES NACIONAIS DE DIREITOS HUMANOS EM CONFORMIDADE COM OS PRINCÍPIOS DE PARIS.

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1 WORKSHOP SOBRE A CRIAÇÃO E REFORÇO DE INSTITUIÇÕES NACIONAIS DE DIREITOS HUMANOS EM CONFORMIDADE COM OS PRINCÍPIOS DE PARIS Próximos Passos No seguimento deste workshop, caso seja vosso desejo explorar as opções para a criação ou reforço de um mecanismo nacional de direitos humanos, por favor considerem os seguintes passos: 1. Um Carta Formal Pedindo Assistência Técnica é necessário um pedido formal de assistência técnica. A carta deve ser dirigida à Alta Comissária das Nações Unidas para os Direitos Humanos, Senhora Navi Pillay, através dos seguintes contactos: Ms Navi Pillay High Commissioner for Human Rights 1201 Genebra 10 Switzwerland Uma cópia da carta deve ser enviada ao vosso representante local das Nações Unidas, se existir um no vosso país, e para o Alto Comissariado das Nações Unidas para os Direitos Humanos (ACNUDH), através dos seguintes contactos: Mr. Vladlen Stefanov Chief of National Institutions and Regional Mechanisms Section OHCHR/FOTCD: Tel F: E: vstefanov@ohchr.org 2. Definindo a Assistência O ACNUDH e o PNUD podem trabalhar com o vosso Governo para definir a assistência necessária, os termos de referência e o prazo de entrega. Por exemplo, a assistência poderia consistir num exercício alargado para examinar o contexto interno e sugerir opções/recomendações ao Governo sobre os possíveis modelos para a criação ou reforço de um mecanismo nacional de direitos humanos. 3. Assistência Internacional Coordenada Salvo se lhes formalmente indicado o contrário, o ACNUDH e o PNUD poderiam providenciar uma resposta internacional coordenada à prestação de assistência. Esta assistência envolveria 1

2 em regra as agências relevantes das Nações Unidas, agências doadoras e outras partes interessadas. QUE TIPO DE INSTITUIÇÃO? 4. O que é uma instituição nacional de direitos humanos? Uma Instituição Nacional de Direitos Humanos é um órgão do Estado, por este financiado, com um mandato constitucional e/ou legislativo para promover e proteger os direitos humanos. Os Princípios de Paris exigem que as INDH tenham uma base constitucional ou legislativa, ou ambas. As INDH que atuam em conformidade com os Princípios de Paris são a pedra angular dos sistemas nacionais de proteção dos direitos humanos e cada vez mais reconhecidos como mecanismos de interação entre os sistemas internacional e regional de direitos humanos e o Estado. 5. Modelos de Instituições Nacionais 1 Não obstante os muitos anos de atividade nesta área e o estabelecimento dos Princípios de Paris, continua a não existir um modelo único de INDH, universalmente aceite e aplicado. Embora os Princípios de Paris estabeleçam um padrão mínimo de referência em relação ao mandato e competências das INDH, eles não definem o modelo ou estrutura a adotar. Várias estruturas institucionais estão em rápida evolução e existem tantos modelos quantas as regiões geográficas e os diferentes sistemas jurídicos. Podemos distinguir as instituições nacionais com base na sua estrutura e poderes, tendo em conta o seu mandato, as suas competências e os sistemas jurídicos em que operam. Podemos distinguir as instituições singulares das plurais; aquelas cuja primeira orientação é aconselharem os governos em matérias de políticas de direitos humanos daquelas que tratam queixas dos cidadãos. Uma distinção pode ser feita com base nas tradições Hispânica, Francófona ou da Commonwealth. Podemos também organizá-las por continentes: podemos encontrar instituições coletivas que investigam queixas na maioria dos países africanos e asiáticos; instituições unipessoais nos Defensores del Pueblo na América Latina e Espanha, Ombudsman nos países da Europa do Norte, instituições consultivas na Europa. As várias categorias de instituições existentes serão a seguir analisadas. É importante sublinhar que a categorização é feita a traços largos, de modo a permitir uma compreensão geral dos diferentes tipos das instituições existentes. Estes modelos são meramente representativos e não refletem inteiramente a realidade, que é muito mais complexa. E na realidade as diferenças que existem entre as instituições nem sempre são claras. Além do mais, uma instituição, dependendo dos fatores que se pretenda realçar, pode apresentar-se como sendo de um tipo ou de outro. O mais importante não é a designação da instituição mas o 1 ACNUDH Séries de Formação Profissional nº. 4 Instituições Nacionais de Direitos Humanos: Manual sobre a criação e reforço de Instituições Nacionais para a Promoção e Proteção dos Direitos Humanos. 2

3 facto de o seu mandato, as suas competências e os seus poderes serem conformes com a redação e o espírito dos Princípios de Paris. Ombudsman As INDH que seguem o modelo do Ombudsman estão geralmente estruturadas em torno de uma pessoa singular e têm um mandato para promover e proteger os direitos humanos e investigar as suas violações. Este modelo foi desenvolvido na América Central e do Sul (Defensores del Pueblo) e na Europa Central e de Leste (Defensores Públicos).Um grande número das instituições nacionais aceitaram proceder em conformidade com os Princípios de Paris. A instituição do tipo Ombudsman recebe queixas referentes a situações individuais e está geralmente limitada a fazer Recomendações, embora, mais recentemente, algumas tenham sido dotadas de legitimidade para recorrer aos tribunais ou a tribunais especializados, quando as suas recomendações não tenham sido aceites. Estas instituições podem ter competência ampla em matéria de direitos humanos ou ser especializadas, ou seja, tratar de uma temática específica, como por exemplo os direitos das mulheres. A Assembleia Geral das Nações Unidas, na sua resolução 64/161, encoraja o aumento da cooperação entre instituições nacionais de direitos humanos e associações regionais ou internacionais de Ombudsman. Encoraja ainda os Ombudsman a seguirem os padrões dos instrumentos internacionais e dos Princípios de Paris de forma a reforçarem a sua independência e melhorarem a sua capacidade de atuar como mecanismos nacionais de proteção dos direitos humanos. Comissões de Direitos Humanos Existe um amplo número de INDH que são designadas de Comissões dos Direitos Humanos. Nestas instituições os membros tendem a ser representativos das sociedades em que se encontram e as instituições têm competência para promover e proteger os direitos humanos e a obrigação específica de investigar alegações de violações de direitos humanos. A maioria destas instituições, tal como os Ombudsman clássicos, apenas tem o poder de fazer recomendações. Algumas comissões de direitos humanos têm contudo autoridade para, no seguimento de uma investigação, procurar decisões executórias para reparar uma violação. Algumas comissões de direitos humanos são especializadas: têm atribuições específicas para lidar com questões de direitos humanos, por exemplo, direitos das mulheres, direitos das pessoas portadoras de deficiência ou direitos das minorias étnicas ou raciais. Outras podem apenas ter competência, normalmente aplicada somente ao tratamento de queixas, para tratar alguns tipos de violação de direitos humanos, por exemplo em matéria de discriminação, mas não outros princípios de direitos humanos. Estas instituições especializadas podem ter só poderes de recomendação ou também legitimidade para recorrer aos tribunais ou a tribunais especializados para solicitar decisões executórias. Finalmente, alguns países têm mais do que uma instituição nacional, cada uma com atribuições específicas para uma única matéria (uma Comissão para os Direitos das Mulheres, uma Comissão para a Igualdade Racial e uma Comissão 3

4 para os Direitos das Crianças). Nestes casos, pode acontecer que a proteção específica de cada uma dessas comissões resulte numa proteção ampla de direitos humanos, próxima do mandato que poderia ter uma Comissão com mandato mais amplo. Comissões Consultivas As Comissões Consultivas tendem a ter um conjunto bastante amplo de membros, com a participação de muitos sectores sociais. Apesar de todas terem competência para proteger e promover os direitos humanos, nem todas têm competência para investigar queixas referentes a situações individuais. As Comissões Consultivas tendem a focar-se na prestação de assessoria aos Governos sobre as grandes questões de direitos humanos e na elaboração de relatórios sobre problemas específicos. Estas comissões, tal como a maioria das INDH, só podem fazer recomendações. Institutos ou Centros de Direitos Humanos Um número muito pequeno de instituições pode inserir-se na categoria de centros ou institutos de direitos humanos. Tal como as Comissões Consultivas, estas INDH tendem a ter um conjunto bastante amplo de membros que reúne muitos representantes da sociedade para efeitos de tomada de decisões. Estas INDH não têm em geral competência para investigar queixas referentes a situações individuais. Elas diferem das Comissões Consultivas porque os seus muitos representantes normalmente não participam diretamente na tomada de decisão, que é entregue a um grupo profissional, antes definem a política geral de acordo com a qual o Centro opera. Os Centros de Direitos Humanos tendem a centrar a sua atenção em pesquisa em matéria de direitos humanos. Comissões Híbridas/Ombudsman Um fenómeno mais recente é a criação de instituições que têm atribuições para promover e proteger os direitos humanos e lidar com atos de abuso administrativo, corrupção ou assuntos ambientais. Esta segunda atividade é a atividade típica de um Ombudsman clássico, sem mandato para a proteção de direitos humanos, pois uma infração administrativa, enquanto grave injustiça, não é necessariamente uma violação dos direitos humanos. Para além desta distinção, instituições deste tipo podem corresponder a vários dos modelos aqui descritos. Podem ser do tipo Ombudsman (um órgão singular) ou do tipo Comissão (representação plural). Podem ter apenas competência para fazer recomendações ou ter poderes para procurar decisões executórias. 6. Que vantagens tem uma Instituição Nacional? Tal como acima mencionado, uma instituição nacional é um órgão do Estado. Recebe os seus poderes, competências e financiamento do Estado. Isto implica alguns desafios mas tem também vantagens. Em primeiro lugar, uma instituição nacional estabelecida pelo Estado tem uma capacidade oficial que dá legitimidade e peso às suas ações e decisões. Naturalmente, a extensão dessa legitimidade e o peso da tomada das decisões de uma instituição dependem ambos do mandato oficial que lhe for concedido e da sua disponibilidade para atuar. Não obstante, o 4

5 estatuto de uma instituição nacional dá-lhe uma autoridade que os atores nãogovernamentais simplesmente não têm. Em segundo lugar, uma INDH, enquanto órgão estatal, terá acesso ao governo. As suas recomendações normalmente são aceites. O estatuto de uma instituição nacional enquanto órgão estatal mas independente do controlo do Governo permite-lhe também ser um ponto focal para os direitos humanos, um lugar onde o governo e a sociedade civil se podem juntar para tratar os assuntos de direitos humanos de uma forma positiva. Na realidade, os Governos são os principais responsáveis pelo respeito dos direitos humanos, mas eles nem sempre conseguem encontrar um espaço neutro no qual possam interagir e trocar ideias com outros atores. Ao ratificarem os tratados internacionais os Estados comprometem-se a fazer todos os esforços necessários para assegurar que os direitos estabelecidos nos tratados são plenamente cumpridos. Como entidades independentes, mas estabelecidas pelo governo, as instituições nacionais ocupam uma posição única que lhe permite fazer a ligação entre a sociedade civil e o governo. A disponibilização de um ponto focal para os direitos humanos, além de encorajar o diálogo sobre os mesmos, também encoraja e facilita a possibilidade de colaboração e cooperação em atividades entre os vários atores. Uma instituição nacional estabelecida em conformidade com os Princípios de Paris tem mandato para a promoção dos direitos humanos. A promoção dos direitos humanos é necessária para criar uma cultura nacional na qual a tolerância, a dignidade, a igualdade e o respeito mútuo possam florescer. As instituições nacionais informam as pessoas sobre os seus direitos. Além disso, encorajam a compreensão de que as outras pessoas também têm direitos e de que esses direitos têm de ser respeitados. As INDH são idealmente adequadas para transmitir uma mensagem equilibrada sobre os direitos das pessoas assim como as suas obrigações para com os outros. A sua capacidade de servir como um ponto focal reforça as oportunidades de cooperação e colaboração entre as partes envolvidas na promoção dos direitos humanos. Em contrapartida, isto melhora a possibilidade de criar uma cultura de direitos humanos no país. Uma instituição nacional estabelecida em conformidade com os Princípios de Paris terá também mandato para a proteção dos direitos humanos, procurando assegurar a existência de um quadro jurídico e político que suporte o respeito pelos direitos humanos. Também procurará assegurar a disponibilidade de vias de recurso para fazer face a situações de violação, quando ocorram. Neste último caso, uma instituição nacional procurará não só reparar qualquer mal que tenha sido causado à vítima, mas também procurará vias de recurso para combater a impunidade e assegurar que violações semelhantes não tornarão a ocorrer. Embora o seu papel seja primeiramente corretivo, quando necessário uma instituição também tentará assegurar que aqueles que violam os direitos humanos não o façam impunemente. A sociedade civil beneficia deste papel, na medida em que poderá trazer à atenção da instituição situações importantes que serão depois por esta tratadas e por seu intermédio levadas ao conhecimento do Governo e do público em geral. 5

6 A dualidade deste mandato, tanto de promoção como de proteção dos direitos humanos, é não só um requisito mas também uma vantagem para uma instituição nacional. Isto em parte porque ambas são importantes para assegurar o gozo dos direitos. Mas também porque as duas funções se complementam. Enquanto o principal objetivo da atividade promocional é desenvolver a cultura dos direitos humanos, a promoção dos direitos humanos destina-se em última análise a diminuir tanto o número como a gravidade das violações de direitos humanos que ocorrem. O objetivo da proteção dos direitos humanos é em primeiro lugar e principalmente disponibilizar uma via de recurso eficaz quando existem violações. Mas ao assegurar esta proteção uma instituição nacional está também a divulgar uma importantíssima mensagem de promoção: os direitos humanos são importantes e aqueles que os violam não o fazem impunemente. Finalmente, uma instituição nacional está bem preparada para participar no sistema internacional de promoção e proteção dos direitos humanos, na medida do que for adequado. A sua experiência transforma-as em parceiros muito úteis nos esforços internacionais para definir os novos padrões internacionais de direitos humanos e assegurar a sua efetiva implementação a nível nacional. Quando tiverem sido esgotadas as vias de recurso nacionais, incluindo quando as queixas não possam ser resolvidas a nível nacional, as instituições nacionais podem recorrer ao sistema de comunicações internacionais para procurar uma solução. Embora a sociedade civil possa também desempenhar estas funções, uma instituição nacional pode trazer uma perspetiva única a estas interações. Mais recentemente, as instituições nacionais começaram a ter um papel em áreas não tradicionalmente relacionadas com os direitos humanos. Há um reconhecimento crescente de que a criação de instituições democráticas e mecanismos de boa governação são fundamentais para a realização dos direitos humanos. Com efeito, as instituições nacionais são vistas como uma parte importante dessa abordagem mais ampla. Por seu turno, as instituições nacionais estão também cada vez mais a prestar assessoria ao Estado sobre como podem progredir nessas áreas. Há outras instituições que têm um papel mais direto em situações de conflito, por exemplo, no que se refere à promoção de iniciativas de paz, encorajando esforços para estabelecer os processos de paz e apoiando os acordos de paz. Podem também desempenhar um papel relevante, ao sugerirem e apoiarem processos de justiça transitória e restaurativa em situações de pós-conflito. 7. Como podem as INDH apoiar a nível nacional a implementação dos Direitos Humanos? Uma instituição nacional pode desempenhar vários papéis úteis a nível nacional na implementação dos direitos humanos, já que são a pedra angular de um sistema nacional de proteção direitos humanos forte. As INDH podem ajudar a transpor as normas internacionais para a realidade a nível nacional. As INDH podem efetivamente suprir a falta de poder coercivo dos mecanismos internacionais e complementar as suas ações enquanto 6

7 entidades nacionais com mandato amplo para a promoção e proteção dos direitos humanos. As INDH podem usar a sua perícia e a sua experiência no terreno como uma base para prestar aconselhamento aos governos. Podem fornecer um ponto focal para os direitos humanos no país, um lugar onde o Governo e a sociedade civil podem juntos lidar com as questões de direitos humanos e possivelmente cooperar no trabalho que fazem para melhorar a situação dos direitos humanos no país. Podem promover o nível de compreensão e consciência necessário para criar uma cultura de direitos humanos no país, incluindo através da utilização eficaz dos meios de comunicação social. Podem ajudar a assegurar a proteção dos direitos humanos e, quando houver violações, a disponibilização de vias de recurso. Podem trazer as suas perspetivas aos fóruns e eventos internacionais lidando com assuntos de direitos humanos. Estas perspetivas podem ser únicas uma vez que são independentes do Governo e expressam o ponto de vista de um perito em direitos humanos. As INDH podem também contribuir para assinalar lacunas críticas em matéria de direitos humanos, assegurar o Estado de Direito e a administração da justiça e combater a impunidade. No Estado de Direito, as INDH são fundamentais para a reforma e o fortalecimento das instituições judiciais e de segurança, incluindo a polícia e a Administração Prisional, e todos os setores de um Estado de Direito, incluindo assegurar o cumprimento das ordens vigentes, implementando regulamentos com normas internacionais relevantes e garantindo a existência de sistemas internos de responsabilização. As INDH podem também contribuir para assegurar que a administração da Justiça respeita os padrões de direitos humanos e fornece vias de recurso eficazes, particularmente às minorias e aos grupos mais vulneráveis da sociedade. As INDH podem contribuir para a promoção e proteção dos direitos económicos, sociais e culturais. Elas são vistos como tendo um papel importante de acompanhamento da implementação dos direitos económicos, sociais e culturais. As instituições nacionais podem promover o reconhecimento judicial dos direitos económicos, sociais e culturais. Uma outra área na qual as INDH podem desempenhar um papel é a das detenções arbitrárias. As INDH podem efetuar visitas sem aviso prévio a estabelecimentos prisionais e requerer entrevistas privadas com os reclusos. As famílias dos detidos podem também apelar para as INDH nos casos de irregularidades, se existir um mecanismo de queixas na INDH. A sua ação a nível nacional pode apoiar os esforços do sistema internacional de direitos humanos, especialmente do Grupo de Trabalho em Detenção Arbitrária. 8. Conclusão As instituições nacionais são organizações apoiadas e financiadas pelo Estado, que todavia atuam independentemente do governo, promovendo e protegendo os direitos humanos a nível nacional. Quando estabelecidas em conformidade com os Princípios de Paris podem ter um importante e positivo impacto na situação dos 7

8 direitos humanos de um país. Embora todas as Instituições devam partilhar semelhanças básicas no que diz respeito aos seus mandatos, competências e poderes, existem alguns modelos diferentes de Instituição. O que é mais relevante do que o rótulo atribuído a uma instituição é o facto de o seu mandato, funções e poderes estarem em conformidade com os Princípios de Paris. 8