Direcção-Geral da Saúde

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1 Assunto: Avaliação Ambiental Estratégica Recomendações para a integração e apreciação da Componente Saúde Humana nos Planos Municipais de Ordenamento do Território Nº: 36/DA DATA: Para: Contacto na DGS: Unidades Locais de Saúde e Departamentos de saúde Pública Divisão de Saúde Ambiental 1) INTRODUÇÃO De acordo com a OMS, a saúde deve ser considerada não apenas no sentido estrito de ausência de doença, mas num sentido mais abrangente, de bem-estar físico, mental e social, sendo influenciada por factores hereditários, biológicos, de estilos de vida e pelo ambiente social e físico. Para esta Organização, o ambiente deve ser entendido em sentido lato físico, psicológico, social e estético, englobando a habitação, o desenvolvimento urbano, o uso dos solos e os transportes 1. É a partir deste conceito alargado de saúde, onde o ambiente constitui um determinante fundamental, que o correcto ordenamento do território surge como elemento essencial para assegurar o bem-estar e a segurança física das populações, em geral, e a protecção da saúde, em particular. A consideração explícita da componente da saúde no quadro legislativo da Avaliação Ambiental Estratégica 2 constitui um passo significativo, uma vez que se reconhece a importância da saúde no âmbito da questão ambiental. Ao ser realizada na fase de planeamento ou programação a Avaliação Ambiental Estratégica pode ser utilizada como um instrumento de antecipação dos efeitos e impactes na saúde decorrentes de medidas previstas adoptar, nomeadamente ao nível do território municipal. 1 Environment and Health. The European Charter and Commentary. Copenhaga, OMS Gabinete Regional para a Europa, Decreto-Lei nº 232/2007, de 15 de Junho. Alameda D. Afonso Henriques, Lisboa - Portugal - Tel Fax: geral@dgs.pt 1

2 Assim, o desenvolvimento da temática Saúde nos instrumentos de ordenamento do território 3, para além dos aspectos relacionados com a rede de equipamentos de Saúde já habitualmente contemplados, deve incluir o aprofundamento dos efeitos do ambiente envolvente na saúde humana. Entenda-se ambiente envolvente como as condições naturais e construídas, do território abrangido por determinada figura de planeamento. Habitualmente descurados nos instrumentos de planeamento e gestão territorial, pretende-se que esses efeitos sejam realçados, à escala municipal, evidenciando a sua relevância e inter-relação. Existem, de facto, diversas vantagens em considerar de forma explícita a saúde na análise de impactes ambientais (segundo Partidário & Jesus citando Broeder, 2007): -a inclusão da saúde na previsão de impactes previne problemas em fases posteriores; - a saúde é um elemento necessário da sustentabilidade; - a saúde é uma preocupação fundamental da população envolvida; - os ganhos em saúde constituem uma poderosa vantagem política. Porém, é necessário referirmo-nos à quase ausência de metodologias apropriadas para o seu devido aprofundamento, tanto mais que alguns dos determinantes em saúde apresentam uma elevada subjectividade e são de apreciação complexa. Cabe ao sector da saúde aproveitar a oportunidade criada com os procedimentos de Avaliação Ambiental Estratégica, e promover avanços na discussão técnicocientífica, tanto mais que a saúde humana é uma componente fundamental do desenvolvimento sustentável ao nível local e regional sendo por isso importante contribuir para um maior aprofundamento da relação com os restantes descritores ambientais. Com as orientações propostas na presente, a Direcção-Geral da Saúde pretende contribuir para um correcto ordenamento do território municipal, na perspectiva de que a qualidade de vida das populações passa em primeira instância pela sua saúde e bem-estar. 3 Decreto-Lei nº 380/99, de 22 de Setembro, alterado pelo Decreto-Lei nº. 316/2007, de 19 de Setembro. Alameda D. Afonso Henriques, Lisboa - Portugal - Tel Fax: geral@dgs.pt 2

3 2) ORIENTAÇÕES GERAIS A realização dos levantamentos e estudos de diagnóstico que constituem o fundamento técnico dos Planos Municipais de Ordenamento do Território (de acordo com o definido nos artº2º e 4º do DL nº 380/99, de 22.09, alterado pelo DL nº. 316/2007, de 19.09) devem ser realizados de forma adequada, de modo a que seja possível um ajustamento das propostas de intervenção (a realizar atendendo aos art.º 85º, 88º e 91º, do Decreto-Lei referido anteriormente), tendo em vista a protecção da saúde humana. Apoiando-se grande parte em princípios de eficiência ecológica, as propostas de ordenamento do território e urbanismo que visam prevenir e minimizar os efeitos adversos do ambiente sobre a saúde e maximizar os efeitos benéficos, contribuem para uma actuação sustentável em termos ambientais. O desenvolvimento das questões relacionadas com a Saúde pode ser realizado nos diversos Planos Municipais de Ordenamento do Território (PMOT) em capítulo específico ou incluído noutros capítulos, desde que sejam referidas de forma explícita as relações com a saúde da população. Importante é que sejam identificados correctamente os diversos itens que possuem interligações com a saúde, e de que modo essa interligação ocorre. Para o efeito, é necessário atender aos determinantes em saúde, os quais podem ser categorizados 4 como: Factores genéticos Comportamento pessoal e estilos de vida Influências na comunidade que podem manter ou prejudicar a saúde Condições de vida e de trabalho Acesso a serviços de saúde Condições socioeconómicas Condições culturais Condições ambientais gerais 4 in Alameda D. Afonso Henriques, Lisboa - Portugal - Tel Fax: geral@dgs.pt 3

4 No âmbito dos Planos Municipais de Ordenamento do Território considera-se que os determinantes em saúde podem ser agrupados em três grupos principais que devem permitir responder a um conjunto de questões pertinentes, em concreto: 1) ambiente físico - Quais as condições específicas do meio envolvente (natural e construído) a que a população está exposta? - Quais os aspectos do ambiente físico que mais afectam o conforto e saúde da população? 2) estilos de vida - Qual a constituição sócio-demográfica da população e qual o peso relativo de cada grupo? - Quais as condições existentes facilitadoras ou inibidoras da adopção de estilos de vida saudáveis? 3) condições de vida - Quais as condições de base territorial que enquadram o desenrolar da vida familiar e do ciclo de vida dos indivíduos? - Quais as áreas territoriais e quais as situações sociais existentes que são facilitadoras do desenvolvimento de doenças e acidentes? Para o efeito, devem ser aprofundados temas específicos, cujo desenvolvimento dependerá do tipo de plano e da área territorial em causa, dando origem a diferentes tipos de propostas, de acordo com a escala do plano. 3) ORIENTAÇÕES ESPECÍFICAS PARA O CONTEÚDO MATERIAL DOS PLANOS MUNICIPAIS DE ORDENAMENTO DO TERRITÓRIO Os quadros que se seguem apontam, para cada tipo de plano de ordenamento do território à escala municipal, os temas a desenvolver e o tipo de propostas que podem ser formuladas, tendo em vista a promoção e protecção da saúde da população. Alameda D. Afonso Henriques, Lisboa - Portugal - Tel Fax: geral@dgs.pt 4

5 1) Ambiente físico Objectivos da análise Temas Propostas a desenvolver Plano Director Municipal Plano de Urbanização Plano de Pormenor - Apreciar as condições do meio envolvente (natural e construído) a que a população está exposta. - Identificar aspectos críticos para o conforto e saúde da população - Perfil climático e condições de conforto higrotérmico (médias e frequência de extremos, variações espaço-territoriais) - Riscos naturais (inundações, fogos florestais, temperaturas extremas, deslizamento de vertentes, etc.) - Recursos naturais (ex. águas termais, águas balneares) -Infra-estruturas e condições sanitárias gerais (níveis de cobertura, áreas não servidas) -Qualificação do espaço público (condições de mobilidade e deslocação, disponibilidade de áreas verdes públicas, áreas desqualificadas) 1 - A criação de novas áreas urbanas ou expansão das existentes deve incluir a necessidade de demonstrar tratar-se de áreas com boas condições micro-climáticas propícias à ocupação humana, à promoção da saúde e bem-estar das populações. 2 - Na delimitação e regulamentação das Classes e Categorias de Espaço deverá ter-se em conta as áreas de maior risco potencial, nomeadamente não permitindo a sua edificação ou prevendo densidades reduzidas com grandes restrições na forma de ocupação. 3- Propor ocupações do solo que respeitem o ciclo da água e permitam uma utilização adequada dos recursos hídricos que minimize os problemas de saúde pública, bem com o aproveitamento adequado de águas termais e de águas balneares. 4 - Prever medidas urbanísticas que favoreçam a circulação do transporte público, a circulação em veículos não motorizados e a circulação pedonal. 1- Propor medidas que permitam minimizar problemas de saúde relacionados com factores climáticos, nos aglomerados onde é expectável maior desconforto higrotérmico, nomeadamente ao nível duma adequada orientação solar dos edifícios; da natureza dos materiais de construção e das técnicas utilizadas; da colocação de árvores nos espaços públicos; etc. 2 -Criação/recuperação de espaços verdes e ajardinados que permitam a utilização individual ou colectiva. 3 Desenvolver rede de circuitos pedonais e de transportes urbanos em condições de segurança e conforto, incluindo: - vias específicas por modo de transporte (nomeadamente ciclovias e faixas Bus ); - organização do estacionamento em articulação com transportes e deslocação pedonal; - criação de locais adequados de articulação modal. 1 As propostas de desenho urbano deverão assegurar que as implantações, cérceas e afastamentos entre edifícios permitam adequada orientação solar e ventilação assim como a minimização de situações de ruído. 2 -Criação de percursos urbanos que sejam facilitadoras das deslocações pedonais e evitem os acidentes, nomeadamente : - ligações adequadas entre espaços públicos, equipamentos e locais comerciais; - disponibilidade de informação sobre percursos e tempos de deslocação; - locais apropriados de paragem e descanso mesmo para pessoas com dificuldades de mobilidade. Alameda D. Afonso Henriques, Lisboa - Portugal - Tel Fax: geral@dgs.pt 5

6 2) Condições sócio-demográficas e estilos de vida Objectivos da análise Temas Propostas a desenvolver Plano Director Municipal Plano de Urbanização Plano de Pormenor - Apreciar a constituição sóciodemográfica e a preponderância de cada grupo; - Apreciar as condições existentes para o desenvolvimento de estilos de vida saudáveis - Estrutura sóciodemográfica (grupos demográficos, grupos étnicos, prevalência de deficiências, tendências evolutivas) - Hábitos e comportamentos ao nível de recreio e lazer (locais de convívio social, prevalência de obesidade, taxa de turistas/visitantes, ) - Relações sociais e organizacionais (isolamento social, segurança urbana, organização comunitária ) 5 - Prever medidas que atendam às necessidades dos grupos mais vulneráveis, nomeadamente ao nível da rede de equipamentos sociais para crianças, idosos, deficientes, grupos étnicos, etc. 6 Desenvolver propostas que conduzam ou facilitem a adopção de estilos de vida saudáveis, nomeadamente ao nível do desporto e das actividades de lazer ao ar livre. 4- Criação/recuperação de equipamentos lúdicos/recreativos que promovam o convívio e diversão, evitem os acidentes e protejam da exposição excessiva ao Sol, atendendo às necessidades dos vários grupos etários e sociais. 5 Prever medidas que facilitem a deslocação de pessoas com mobilidade reduzida. 3 - Prever medidas que facilitem a deslocação de pessoas com mobilidade reduzida, incluindo rebaixamento de passeios e criação de rampas. Propor a adopção de meios mecânicos quando necessário. 4- Desenvolver soluções de segurança urbana que respondam a necessidades físicas e psicológicas dos residentes e visitantes, incluindo sinalização viária, iluminação nocturna, vigilância policial. Alameda D. Afonso Henriques, Lisboa - Portugal - Tel Fax: geral@dgs.pt 6

7 3) Condições de vida Objectivos da análise Temas Propostas a desenvolver Plano Director Municipal Plano de Urbanização Plano de Pormenor - Apreciar as condições de base de enquadramento da vida familiar - Identificar áreas e situações propiciadoras ao desenvolvimento de doenças e acidentes - Rede de cuidados de saúde (equipamentos públicos e privados, meios complementares) - Parque habitacional (níveis gerais de conforto e de precariedade, bairros degradados, ) - Condições sociais (grupos vulneráveis, causas de morte, ) - Riscos em saúde pública (fenómenos de poluição, níveis de ruído, acidentes viários, etc.) 7 - Propor medidas que permitam melhorar as condições de acesso da população aos vários níveis de cuidados de saúde. Quando estiver prevista ou programada a instalação de novos serviços de saúde no concelho, propor localização adequada tendo em conta a dimensão e o nível hierárquico. 8 - Propor medidas de intervenção no parque habitacional, em geral, e nas áreas degradadas, em particular, que contribuam para a promoção da saúde nas áreas residenciais. 9 Estabelecer normas que garantam o principio fundamental de compatibilidade de usos, de forma a evitar situações geradoras de incomodidade, insalubridade e insegurança. 6- Considerar as medidas urbanísticas necessárias para um funcionamento correcto e eficaz dos serviços de saúde existentes e previstos, nomeadamente quanto à sua acessibilidade. 7 - Propor medidas urbanísticas que diminuam os pontos de conflito e de congestionamento viário, e que permitam diminuir o número e a gravidade dos acidentes viários. 8 - Promover acções que previnam a degradação e insalubridade de imóveis públicos e privados, dotando-os dos actuais requisitos de acessibilidade, higiene e conforto. 9 Promover medidas específicas ao nível da habitação e áreas envolventes, que atenda às características locais e contribuam para a promoção da saúde dos residentes e diminuam as insuficiências sanitárias e de segurança existentes. 5 - Propor medidas adequadas que permitam minimizar os factores poluentes (ruído, fumos, poeiras, etc.), nomeadamente no que respeita a afastamentos, colocação de árvores e arbustos, incompatibilidade de usos, aspectos construtivos, etc. 6 - Criação de condições de habitabilidade e de mobilidade interior nos edifícios residenciais que apresentem condições precárias e insalubres. Alameda D. Afonso Henriques, Lisboa - Portugal - Tel Fax: geral@dgs.pt 7

8 4) ORIENTAÇÕES ESPECÍFICAS PARA A EMISSÃO DE PARECERES Em Portugal, o enquadramento legal da Avaliação Ambiental Estratégica é efectuado pelo Decreto-Lei nº 232/2007, de 15 de Junho, o qual transpôs para a ordem jurídica interna a Directiva nº2001/42/ce, de 27 de Junho, que prevê a avaliação dos efeitos de determinados planos e programas no ambiente, bem como a Directiva nº 2003/35/CE, de 26 de Maio, que estabelece a participação do público na elaboração de alguns planos e programas relativos ao ambiente. Podem ser solicitados pareceres às entidades competentes em três momentos do processo decisório (1- antes da decisão de avançar com a Avaliação Ambiental; 2- antes da elaboração do Relatório Ambiental para determinar o seu âmbito e alcance; 3 - para apreciação do conteúdo do Relatório Ambiental). Assim, dependendo dos casos, as entidades podem ser chamadas a pronunciarse para um mesmo plano apenas num ou nos três momentos referidos. Não será demais lembrar que é importante assegurar coerência e continuidade nos pareceres emitidos. Atendendo a que à medida que se avança no processo decisório a profundidade e extensão da informação fornecida é gradualmente crescente, considera-se que, naturalmente, os pareceres emitidos também deverão ser gradualmente aprofundados, culminando na apreciação do Relatório Ambiental. Em termos gerais, propõe-se que os pareceres emitidos pelas autoridades de saúde se baseiem na seguinte estrutura metodológica: i Introdução Neste ponto deverá ser efectuado um enquadramento legal do Plano em apreciação, devendo ser referido, em termos genéricos, os objectivos previstos na legislação correspondente a esse tipo de Plano. Poderá ainda ser adequado efectuar a justificação da abordagem realizada, face a documentos orientadores existentes, nomeadamente da Organização Mundial da Saúde, da União Europeia e desta Direcção-Geral da Saúde. Alameda D. Afonso Henriques, Lisboa - Portugal - Tel Fax: geral@dgs.pt 8

9 ii Descrição sumária do Plano Neste ponto deverá ser efectuada uma descrição sucinta do conteúdo do Plano em apreciação, explicitando diversos aspectos que permitam a compreensão do alcance geral da intervenção, nomeadamente, qual o âmbito geográfico de incidência, características gerais da intervenção prevista, a população abrangida, planos ou projectos de âmbito superior que condicionem o plano em apreciação, etc. Deverão ser sintetizados os efeitos ambientais e territoriais, previstos ou potenciais, que explicitamente tenham incidência sobre a qualidade de vida das populações. iii Apreciação do Relatório Ambiental A apreciação a efectuar deve centrar-se em dois aspectos, a saber: a) análise qualitativa dos factores do plano que influenciam a saúde humana. Neste capítulo propõe-se que se proceda a uma verificação dos aspectos relevantes do plano que efectiva ou potencialmente passam influenciar a saúde das populações, em complemento da abordagem efectuada no ponto anterior sobre a qualidade de vida. Neste contexto, é importante ter presente que a actuação preventiva sobre os determinantes da saúde assume um grande potencial para reduzir o peso da doença e promover a saúde da população em geral. Considera-se, por isso, que a metodologia a seguir poderá centrar-se na apreciação dos determinantes da saúde, avaliando o modo como a capacidade de resiliência das comunidades humanas pode vir a ser influenciada, na sequência das propostas formuladas, dando particular atenção aos grupos mais vulneráveis. Estes devem ser identificados em conformidade com as especificidades do plano em apreciação, incluindo habitualmente as crianças, os idosos, os doentes crónicos, os sem abrigo e em alguns casos as mulheres e os não residentes (emigrantes, turistas, etc.). Alameda D. Afonso Henriques, Lisboa - Portugal - Tel Fax: geral@dgs.pt 9

10 Em termos práticos, poderá optar-se por atender às questões enunciadas anteriormente, relativamente aos grupos de determinantes (ambiente físico, estilos de vida, condições de vida), considerando quer os estudos de diagnóstico quer as propostas formuladas para implementação futura (vide capítulo 2). Esta abordagem constituirá o suporte para avaliar, no ponto seguinte, se todos os aspectos identificados como pertinentes são considerados na Relatório Ambiental que acompanha o Plano. b) metodologia utilizada no Relatório Ambiental para abordar a componente saúde. A saúde é considerada cada vez mais como uma questão transversal nos planos e programas que visam o desenvolvimento local e regional, assim é de admitir que possa ser tratada de forma individualizada ou, pelo contrário, como parte de outras componentes ambientais. Importante é que sejam identificados correctamente os diversos itens que possuem interligações com a saúde, e como essas interligações ocorrem. Porém, tendo em conta a amplitude do conceito saúde, não se deve cair na tentação de pretender que todos os descritores ambientais sejam relacionados com a componente saúde, devendo-se antes, focar a atenção no que pode ser designado por factores críticos para a saúde em cada grupo de determinantes. Por outro lado, a apreciação efectuada deve analisar e pronunciar-se sobre: - indicadores no âmbito da saúde quais os indicadores mencionados no relatório e sua adequabilidade face aos indicadores disponíveis e ao território abrangido pelo Plano? - factores de risco (ambientais e tecnológicos) com consequências na saúde pública quais os factores de risco mais pertinentes e adequabilidade das propostas para minimizar e prevenir os efeitos na saúde? - perspectivas, tendências e cenários evolutivos são realizadas projecções demográficas? São desenvolvidas tendências resultantes das alterações demográficas e previstos impactes sociais, nomeadamente no que se Alameda D. Afonso Henriques, Lisboa - Portugal - Tel Fax: geral@dgs.pt 10

11 refere a grupos específicos como crianças, idosos, pessoas com mobilidade reduzida, emigrantes, etc? - metodologias que visem garantir condições de sustentabilidade ambiental estão previstas formas de monitorização/acompanhamento do plano que permitam avaliar os efeitos e impactes na qualidade de vida em geral e na saúde pública em particular? iv Discussão e proposta de aspectos a incluir ou a melhorar Face aos aspectos enunciados no ponto iii) Apreciação do Relatório Ambiental, deverão ser apontadas sugestões e recomendações que permitam a melhoria do trabalho efectuado, porventura indicando documentos, relatórios ou outra bibliografia que permita o aprofundamento das questões referidas. Francisco George Director-Geral da Saúde Alameda D. Afonso Henriques, Lisboa - Portugal - Tel Fax: geral@dgs.pt 11