CEFIS SEGUNDO PRODUTO CENÁRIOS FISCAIS E O NOVO MODELO PARA A LDO FERNANDO REZENDE

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1 CEFIS SEGUNDO PRODUTO CENÁRIOS FISCAIS E O NOVO MODELO PARA A LDO FERNANDO REZENDE 1- INTRODUÇÃO A progressiva deterioração das expectativas com respeito ao ritmo de recuperação da economia e as incertezas que rondam as perspectivas de aprovação da agenda das reformas propostas pelo governo reduzem as possibilidades de cumprimento das metas fiscais para 2017 e solapam as bases em que se apoia o esforço de recuperação da credibilidade das previsões orçamentárias. Analistas independentes já consideram impossível o integral cumprimento da meta para o primário, embora as diferenças em relação ao número oficial ainda não sejam expressivas. Mais preocupantes são as nuvens que encobrem o horizonte das reformas, em face da sua importância para a confiança do mercado na continuidade do processo de recuperação do crescimento econômico e da correção dos desequilíbrios fiscais. No alto desse cenário encontra-se o teto para os gastos definido na EC 95/16. Conforme mencionado na introdução à primeira parte deste relatório, em pouco tempo, provavelmente já em 2019, o crescimento das despesas consideradas obrigatórias irá reduzir a quase nada o espaço fiscal disponível para suportar demais despesas não protegidas, o que afetará particularmente o custeio e os investimentos e deverá gerar uma forte pressão por modificações na mencionada emenda constitucional, o que, se vier a ocorrer, corresponderia a um sério revés nas possibilidades de avançar mas rapidamente no sentido da correção dos desequilíbrios estruturais das contas públicas. Os números apresentados adiante não deixam margem a dúvidas com respeito ao tamanho do problema que precisa ser enfrentado. Ainda que os números 1

2 oficiais se confirmassem, o impacto da aplicação do teto dos gastos nos próximos anos seria devastador, caso nada de relevante seja feito para trazer a taxa de crescimento das despesas protegidas por leis especificas para baixo da taxa que reajusta o teto global para as despesas primárias. O instrumento disponível, para evitar que o teto seja rompido, ou precocemente abandonado, é a abertura de um debate sobre as escolhas políticas que concorrem para a atual ocupação do espaço orçamentário, de modo a viabilizar as mudanças que se fazem necessárias para corrigir o problema, é a LDO. Não o modelo vigente e sim um novo modelo que faculte a realização desse debate. 2- CENÁRIOS FISCAIS a) cenário fiscal de 2017 Análises realizadas ainda nos primeiros meses do ano 1 mostravam que expectativas oficiais demasiadamente otimistas para o crescimento do PIB neste ano explicavam as divergências nos números relativos ao resultado fiscal quando comparados com as previsões do IBRE e da recém-criada Instituição Fiscal Independente IFI. Previsões mais favoráveis para o desempenho da economia, que chegavam a seu cerca de três vezes maiores na versão oficial do que as utilizadas pela IFI 2 e mais de quatro vezes superior à adotada pelo IBRE, se refletiam em estimativas oficiais otimistas para o crescimento das receitas correntes e para a geração de receitas extraordinárias, que contribuíam para diferenças também expressivas nas projeções para o resultado fiscal em 2017, pois as diferenças nas previsões para as despesas primárias eram pequenas. Cabe observar que não havia divergências significativas nos demais parâmetros utilizados nas projeções orçamentárias, particularmente no tocante à inflação. 1 Citar os relatórios e o mês da publicação. 2 Nas previsões do IFI as chances de um desempenho ainda negativo para o PIB em 2017 seriam da ordem de 45%. 2

3 Como as diferenças nas previsões de receitas e despesas primárias do IBRE e da IFI se compensavam (cerca de 12 bilhões a menos na despesa e a mais na receita, no primeiro caso) ambos coincidiam na constatação de que para que a meta oficial para o primário em 2017 fosse cumprida seria necessário contingenciar algo da ordem de 40 bi neste ano 3. No decreto que estabeleceu a programação financeira para o ano o valor do contingenciamento ficou bem próximo desse número, cerca de 42 bilhões, indicando que o governo estava atento para o problema Estimativas oficiais para o comportamento da economia, nos dois anos seguintes, se aproximavam das apontadas pelas instituições citadas, mas o efeito gerado por uma base inicial mais alta para as previsões de receita repercutia na forma de melhores resultados para o restante do período, visto que as previsões para a despesa primária eram equivalentes 4. Assim, enquanto o governo previa zerar o déficit em 2019, tanto a IFI quanto o IBRE estimavam que, nesse ano, o déficit primário ainda estaria na casa dos 1,8% do PIB e que o equilíbrio fiscal só seria alcançado na primeira metade da próxima década. Um primeiro olhar, buscando comparar as previsões oficiais com as das duas instituições citadas, sugere que a ilusão continuaria afetando o comportamento do governo, que insiste em anunciar previsões otimistas para o futuro imediato. Nessa leitura, a vitória alcançada com a aprovação da emenda constitucional que estabelece o teto para os gastos poderia ficar ameaçada, caso a falta de rigor nas previsões para a arrecadação contribua para alongar o prazo requerido para corrigir os desequilíbrios estruturais das contas públicas, de forma que a impaciência com um prolongado ajuste poderia ativar um debate desnecessário sobre a real utilidade do teto. Uma leitura alternativa chamaria atenção para as dificuldades que ainda rondam a aprovação das demais reformas necessárias para conter a expansão 3 O principal fator que explica as diferenças nas estimativas de receita entre as duas instituições está no ingresso de receitas extraordinárias que o IBRE estima em cerca de 50,6 bilhões e a IFI em 39,4 bilhões. 4 A diferença nas previsões de receita para do governo e da IFI sobe para 80 bilhões em 2018 e para 130 bilhões em 2019, embora as previsões para o PIB se aproximem. 3

4 dos gastos e recuperar a confiança da sociedade na capacidade de o governo retomar uma trajetória sustentada de crescimento, à frente a reforma previdenciária. Sob essa perspectiva, é necessário ter em conta a importância do orçamento para a manutenção do apoio que o governo desfruta atualmente no Congresso, o que aponta para a necessidade de abrir espaço para acomodar pressões de gastos na peça orçamentária e acionar o braço que cuida do controle da execução da despesa, em caso de frustração das receitas, para garantir o cumprimento da meta fiscal de 2017 e reafirmar o compromisso de entregar o que foi prometido. Cabe assinalar que os 40 bi de gastos a contingenciar em 2017 corresponde à redução de igual montante nos restos a pagar acumulados em 2016 em relação ao acumulado em 2015, o que sugere que essa possibilidade já estaria contemplada. Ao reduzir para 0,5% a projeção para o PIB para 2017, aproximando-a às do mercado, as diferenças nas previsões para o resultado do exercício se concentraram nas receitas extraordinárias. No relatório divulgado em 12 de junho, a IFI estimava que o resultado primário de 2017 ficaria negativo em cerca de 145 bilhões de reais, ou 2,28% do PIB, praticamente igual ao número antevisto pelo IBRE (- 2,2%), devido essencialmente à inviabilidade de cumprir as previsões para o ingresso de receitas extraordinárias 5. Em outro estudo que aborda essa questão, Vilma Pinto adota uma classificação de risco para o ingresso de receitas extraordinárias, para ressaltar a incerteza que acomete o cumprimento das metas fiscais e a necessidade de sucessivas revisões nas contas ao longo do ano. Apenas pouco mais de 20% do total previsto (cerca de 16 bilhões reais) poderia ser classificado de baixo risco, pois refere-se a concessões já realizadas. A maior parte, cerca de 70%, estaria no grupo considerado de médio risco, ficando a parcela restante no nível mais alto de chances de frustração 6. Nesse contexto a expectativa do governo de que o contingenciamento de 39 bilhões de reais de despesas previstas no orçamento seria suficiente para 5 As previsões para IFI para as receitas extraordinárias são 4,4 bilhões de reais menores do que as oficiais. 6 Para detalhes consultar Vilma Pinto. Do recorrente ao não recorrente, Conjuntura Econômica, maio de No grupo de médio risco estariam incluídas novas concessões, repatriação e reversão da desoneração da folha. 4

5 garantir o cumprimento da meta fiscal teve que ser abandonada. Após rever as contas, em julho o governo se viu obrigado a aumentar para 44,8 bilhões o valor das despesas contingenciadas, além de elevar a alíquota do PIS/COFINS sobre combustíveis para agregar 10,4 bilhões de reais às receitas tributárias, a fim de manter o compromisso de entregar a meta estabelecida. De um lado, a não execução de cerca de 45 bilhões de despesas autorizadas no orçamento contribuiria para atenuar os problemas para o cumprimento do teto dos gastos em 2018, visto que com a queda da inflação o índice que irá corrigir o teto para o próximo ano tornará mais difícil acomodar as despesas não obrigatórias no espaço orçamentário. No entanto, se não houver espaço para reduzir esse número mais à frente, todas as despesas que não gozam de alguma proteção teriam que ser ainda mais comprimidas, com sérios problemas para a preservação de serviços públicos essenciais, como veremos adiante. O cerne do problema está na perda de dinamismo das receitas tributárias e na cada vez menor possibilidade de continuar dependendo de receitas extraordinárias para fechar as contas. A arrecadação de tributos já não acompanha o desempenho da economia e o desequilíbrio, entre receitas e despesas recorrentes, vem crescendo a cada ano. Desde 2008, a carga tributária vem numa trajetória descendente, insensível a flutuações na atividade econômica. E nos últimos três anos só foi possível pagar a conta de despesas inadiáveis com um expressivo incremento de receitas eventuais. As chances de sustentar esse padrão estão se esgotando, deixando claro que a tendência é de crescentes dificuldades à frente na ausência de medidas para reverter esse quadro. O gráfico 1 mostra a divisão no comportamento da carga tributária do governo federal em dois períodos de oito anos, com inicio em 2000, com as duas metades indicando um padrão similar, mas com sinais trocados, que não encontram explicação apenas em mudanças na economia, mas também na obsolescência do regime tributário e no recurso a desonerações para fins de política econômica em face da rigidez do orçamento. E o gráfico 2 ilustra a crescente dependência de receitas incertas para pagar despesas inadiáveis. 5

6 Gráfico 1 - Carga Tributária Federal - em % do PIB ,8 23,4 23,8 23, ,4 22,6 21,9 22,7 22,4 22,4 23,2 23,1 22,7 21,9 21,7 21, , E Fonte: Afonso e Castro. publicado em José Roberto Afonso e Vilma Pinto, IBRE maio de 2017 Nota: Dados para 2016 considera projeção preliminar Gráfico 2 Evolução das Receitas e Despesas Recorrentes Valores acumulado em 12 meses em % do PIB 20,0% 19,0% 18,0% 17,0% Receitas Líquidas Recorrentes Despesas Primárias Recorrentes ,4% 16,0% 15,0% 14,0% ,0% Fonte: Vilma Pinto: apresentação no seminário de conjuntura do IBRE, primeiro trimestre de b) Previsões para os próximos quatro anos Repetindo o padrão dos últimos anos, a diferença entre previsões oficiais e extraoficiais para os próximos anos, com repeito aos parâmetros utilizados nas 6

7 previsões não são muito expressivas (quadro abaixo), mas é grande a divergência em relação aos números constantes do PLDO 2018, devido principalmente a diferenças nas estimativas para o PIB, que cresceria 1,9% segundo a IFI e 1,8% segundo o IBRE) enquanto o governo manteve a previsão anterior de um crescimento de 2,5%. Essa divergência concorre para a grande diferença nos números para o resultado primário de 2018, que segundo o IBRE e a IFI seria bem maior do que a previsão oficial de -1,78%. E repercute nas diferenças para o resultado primário para os anos subsequentes em virtude do ponto de partida. Quadro 1- Cenários Fiscais para o triênio : LDO, IBRE e IFI- Em porcentagem do PIB. Discriminação LDO IBRE IFI LDO IBRE IFI LDO IBRE IFI Crescimento PIB 2,5 1,8 1,9 2,5 1,8 2,2 2,6 1,6 1,9 Inflação (IPCA) 4,5 3,4 4,4 4,5 4,0 4,3 4,5 4,0 4,1 Selic 9,0 8,0 8,0 9,0 8,7 8,5 9,0 9,0 8,5 Câmbio 3,4 3,4 3,4 3,5 n.d. 3,7 3,6 n.d. 3,7 Receita primária 20,5 20,5 n.d 21,0 20,8 n.d 20,4 20,7 n.d Despesa primária 22,3 22,7 n.d 21,8 22,2 n.d 21,2 21,8 n.d Resultado primário -1,8-2,3-2,4-0,8-1,5-1,8-0,1-1,0-1,4 Resultado nominal -7,0-7,6-8,3-5,9-7,0-7,8-4,7-6,5-7,6 Divida bruta 76,9 79,9 80,7 77,9 82,8 83,9 77,7 85,2 87,1 Fontes: LDO 2018; IFI, relatório de avaliação fiscal, julho de 2017; e IBRE/FGV. O que explica, entretanto, a repetição da diferença para o crescimento da economia no ano seguinte? Uma questão já assinalada anteriormente e que precisa ser ressaltada. O divórcio entre as duas metades o orçamento. A metade que cuida da elaboração do orçamento precisa atender a pressões por inclusão de maiores autorizações de despesa na lei orçamentária, o que sustenta o padrão que se estabeleceu há cerca de duas décadas para superestimar as receitas ordinárias e agregar hipóteses irrealistas para o ingresso de receitas extraordinárias. Cabe à outra metade, a que cuida do controle sobre a execução financeira do orçamento, a tarefa de zelar pelo cumprimento da meta, principalmente via limitações ao empenho 7

8 (contingenciamento) e seleção do que será posteriormente liberado para inclusão nos Restos a Pagar. A consolidação desse divórcio resulta da impossibilidade de mudar esse quadro sem as reformas que reduzam a inédita rigidez do orçamento. Daí o dilema enfrentado pelas autoridades governamentais. Se adotar previsões realistas para as receitas não consegue compor e aprovar o orçamento. Se não o fizer, o orçamento não fecha e será criticada por expor um orçamento deficitário, como aliás ocorreu recentemente. O dilema apontado explica um comportamento que para quem não procura entender suas motivações parece irracional. Os parâmetros e as previsões orçamentárias, oficiais e extraoficiais, para o ano seguinte divergem, especialmente no que diz respeito ao PIB, em face da sua relação com as receitas. Para os anos posteriores, os parâmetros se aproximam, mas as metas fiscais divergem em decorrência de uma base inicial para as previsões de receita. Como praticamente não há espaço para diferenças significativas nas previsões de despesa, pois o groso obedece a regras conhecidas, o resultado dessa combinação é a perda de credibilidade do orçamento, que não pode ser resolvida apenas por meio do envolvimento de instituições independentes para dar credibilidade às estimativas oficiais a exemplo do que ocorre em outros países. Daí o descaso com as previsões para anos posteriores e a perda de importância da LDO As dificuldades para equilibrar as contas são grandes, pois o que vemos hoje é consequência de desequilíbrios estruturais que se acumularam em mais de duas décadas e que precisam agora ser trazidos ao debate. Importa, pois, destacar a importância de agregar novos elementos para que esse debate tenha chances de desnudar as profundas raízes dos desequilíbrios estruturais. E isso significa iluminar os enormes desequilíbrios que foram se acumulando no exercício das responsabilidades do Estado, que repercutem sob a forma de disparidades no atendimento das prioridades da nação e da grande parcela da sociedade que depende do Estado para ter acesso a políticas sociais indispensáveis à isonomia de oportunidades de ascender na escala social. 8

9 Um fato novo irá forçar uma mudança a esse respeito. Para provocar essa mudança o governo conseguiu aprovar a emenda constitucional que estabelece o teto para os gastos, que irá iluminar a outra face dos desequilíbrios fiscais, que tem ficado escondida: a que exibe o desequilíbrio nas prioridades da sociedade. A aplicação das regras previstas nessa emenda imporá um freio à continuidade dessa prática ao expor de forma clara os desequilíbrios estruturais que se acumularam no orçamento e abrindo espaço a um debate sobre o que precisa ser feito para corrigi-los. Um novo modelo para a LDO visa contribuir para esse debate. 3- COMO E EM QUE MEDIDA O TETO DOS GASTOS REPERCUTIRÁ NO ORÇAMENTO? a) Como? Pela ampliação dos desequilíbrios na repartição funcional das despesas Conforme mencionado no primeiro relatório, o crescimento de 2,5% do PIB das despesas primárias no período corresponde integralmente a gastos do poder executivo, com destaque para o pagamento de benefícios previdenciários e assistenciais que respondem por 60% desse crescimento. A parcela restante desse crescimento concentra-se nas funções em que os gastos com pessoal representam uma parcela expressiva dos respectivos totais. Esses resultados deixam clara a dificuldade de conter o crescimento das despesas sem enfrentar a difícil tarefa de rever as normas que determinam o tamanho da conta a ser paga a detentores de direitos individuais sobre o orçamento. Tais números chamam atenção para um aspecto que não tem merecido a devida atenção nos debates a respeito do impacto da aplicação da emenda constitucional que estabelece o teto para os gastos públicos. O foco das atenções se concentra na dificuldade para cumprir a meta para o resultado primário, ignorando outra questão de suma importância para o país, aquela que se refere à expulsão de todas as demais despesas que não resultam do 9

10 atendimento de direitos estatuídos na Constituição ou leis específicas no âmbito orçamentário. Não basta, portanto, analisar apenas os dados agregados. È preciso aferir o impacto da emenda constitucional 95/16 na composição funcional das despesas, dada a enorme diferença na capacidade de o governo interferir no montante e na composição dos gastos de cada uma. Caso, por exemplo, as despesas com os programas de transferência de renda a aposentados, pensionistas, beneficiários de programas assistenciais cresçam acima da inflação nos próximos anos, o espaço para atender a todas as demais espécies de gasto irá encolher rapidamente, devido ao limite imposto pelo teto. Como o teto dos gastos aplica-se ao total da despesa, o primeiro passo a ser adotado na realização das previsões para os próximos anos consiste na estimativa para o crescimento dos gastos acima referidos, além das despesas com o pessoal ativo e inativo do governo federal. A diferença entre o teto e a soma desses gastos indicará o montante que estará disponível para ser alocado a outras despesas no respectivo exercício financeiro. Portanto, quanto maior for a diferença entre os índices que corrigem as despesas não controladas pelo governo e o índice de inflação adotado na fixação do teto global para os gastos, menor será a disponibilidade de recursos para atender a outras demandas sobre o orçamento. Os gráficos 3 e 4 mostram a situação vigente em 2016 e dão a dimensão do tamanho do problema a ser enfrentado. Gráfico 3- Composição das Despesas Primárias R$ bilhões 10

11 Gráfico 4- Principais componentes das despesas com transferências de renda. 11

12 Vê-se que após deduzir todas as despesas obrigatórias e a parcela que não está abrangida pelo teto 7, o espaço disponível para atender a todas as demais responsabilidades do Estado é da ordem de apenas 10% do total. A metade do espaço é ocupada pelos programas de transferência de renda e quase a metade da outra metade coresponde a gastos de pessoal e despesas de custeio e investimento em saúde e educação, que pelas regras vigentes deverão crescer no mínimo em linha com a inflação. O detalhamento dos gastos com os programas de transferência de renda mostra, ainda, que além da predominância dos benefícios previdenciários nesse grupo, é grande a parcela das despesas com os benefícios assistenciais, que somados superam a conta relativa aos pagamentos dos inativos e pensionistas do Tesouro. Num espaço apertado, a pergunta é quem será mais afetado pela reocupação. Para responder a essa pergunta, é preciso analisar a composição dos gastos em cada uma das funções do governo segundo as principais categorias econômicas da despesa pessoal, custeio e investimento. Como as despesas de pessoal estão protegidas, as funções em que essa espécie de gasto representa uma parcela importante do respectivo total demandarão maiores recursos para preservar a composição preexistente, o que encolherá o espaço disponível para abrigar o custeio e o investimento nas demais funções. Acresce que como a EC95/16 protege os gastos de custeio e de investimento em educação e saúde, garantindo-lhes um reajuste igual ao aplicado ao teto, e tendo em vista que essas duas funções também absorvem uma parcela importante dos desses gastos, o impacto da aplicação do teto no custeio e investimento em todas as demais áreas será devastador. Escolhas precisarão ser feitas e isso demandará examinar as opções a serem consideradas para que a aplicação do teto contribua para reduzir o desequilíbrio nas prioridades e melhorar a qualidade dos serviços públicos. Caberá a uma nova lei de diretrizes orçamentárias a tarefa de provocar o 7 Basicamente, o que não está sujeito ao teto são as transferências constitucionais a estados e municípios. Para detalhes ver o inciso I do 6, art. 107 da Emenda Constitucional nº 95, de

13 debate sobre as mudanças necessárias nas regras que determinam o acesso e o rejuste anual dos valores das despesas obrigatórias para evitar que isso aconteça. b) Em que medida? Pela ampliação dos desequilíbrios no atendimento das prioridades sociais. A gravidade do problema é revelada pelos resultados das previsões adiante apresentadas com respeito ao que deverá ocorrer nos próximos anos caso nada de relevante seja feito para mudar as regras vigentes. No agregado, os números mostram que entre 2017 a 2021 o espaço fiscal para atender outras despesas que não contam com qualquer proteção irá encolhendo até se reduzir a pouco menos de 31 bilhões de reais no fim desse período. Como era de se esperar, os principais responsáveis por esse resultado são os gastos com os benefícios previdenciários, incluindo os inativos do Tesouro, cujo crescimento seria da ordem de 260 bilhões de reais, e os gastos de pessoal que aumentariam em 57 bilhões (Quadro 2). Outros itens que se destacam, pela ordem, são custeio e investimento em saúde e educação, 25 bilhões e BPC, 15 bilhões. A soma desses itens corresponde à quase totalidade do que sobra para ajuste após computada todas as despesas que podem subir acima do índice que corrige o teto (a diferença é de apenas R$10 bilhões). O Quadro 3 mostra efeito do reajuste dos salários de algumas categorias se servidores públicos se reflete no comportamento das despesas por poderes. O gasto de pessoal do Executivo aumenta em 64 bilhões entre 2017 e 2019 e menos da metade desse valor nos dois anos seguintes. A contrapartida desse fato é uma enorme compressão dos gastos de custeio e capital, que encolheria em cerca de 190 bilhões de reais, acarretando uma queda de 38 bilhões de reais na despesa total do Executivo. 13

14 Quadro 2- Impacto da Aplicação do Teto dos Gastos na Composição das Despesas do Governo Federal. Projeções das Despesas para os próximos anos Rubrica Despesa Total Não Sujeitas ao NRF Sujeitas ao NRF Transferências de Renda Benefícios Previdenciários Abono Salarial e Seguro Desemprego BPC Bolsa Família RPPS - Inativos Crescerá pela Inflação Saúde Educação Pessoal - Ativo Outros Emendas Parlamentares Saúde Outras Excesso de Gastos dos Poderes Judiciário e Legislativo n.a n.a. n.a. n.a. Sobra para ajuste Embora o Legislativo e o Judiciário também sofram o efeito do reajuste do funcionalismo, o poder executivo será mais afetado, pois a emenda constitucional permite que o legislativo e o judiciário poderão superar os respectivos tetos até Assim, em quatro anos o Executivo encolherá em valor equivalente a 2 pontos percentuais do PIB enquanto os demais poderes 14

15 manterão sua participação. O desequilíbrio orçamentário entre os poderes aumentará, cabendo destacar o espaço ocupado pelo judiciário no total da despesa. Quadro 3 O Teto dos Gastos e a Repartição das Despesas entre os Poderes da República. Projeções das Despesas para os próximos anos Rubrica Executivo Pessoal Disp. p/ Custeio e Capital Judiciário Pessoal Disp. p/ Custeio e Capital Legislativo Pessoal Disp. p/ Custeio e Capital MPU Pessoal Disp. p/ Custeio e Capital Defensoria Pessoal Disp. p/ Custeio e Capital A perda de espaço do poder executivo aumentará o desequilíbrio na repartição funcional das despesas que resulta da importância das despesas de pessoal em cada uma delas e da garantia de reajuste dos gastos de custeio e investimento em saúde e educação pela inflação que corrige o teto. 15

16 Como os gastos de pessoal do poder executivo estão concentrados em apenas sete funções 8 e a hipótese é que essas despesas cresçam segundo a inflação, o impacto do teto recairá fortemente sobre as demais funções em que o pessoal representa uma fração pequena do respectivo total, especialmente nas despesas de custeio e investimento, exceto em educação e saúde, onde a regra preserva o valor real desses gastos. O resultado, portanto é o esperado. Com o encolhimento do espaço para abrigar despesas de custeio e investimento, a parte relativa à saúde e à educação, que já correspondia à metade desses gastos em 2017, subiria para 90% em 2021! É claro que alguma coisa terá que ser feita para evitar que a emenda do teto dos gastos seja alterada, pois já em 2019 a sobra para ajuste cairia à metade e o custeio e investimento em saúde e educação absorveria 2/3 do total desses gastos. Já em 2018, o custeio e investimento em saúde e educação seria mais da metade do total e a sobra para ajuste teria se reduzido a 50 bi. De outra parte, em 2021 o investimento do Executivo em porcentagem do PIB se reduziria à metade do valor de 2017 que já é ridículo. Convém atentar para o fato de que a LDO para 2018 fixa metas para o resultado primário do governo central de 1,8% do PIB para o próximo ano, de -0,8% para 2019 e 0,3% para 2020, respectivamente. Esses valores correspondem a uma despesa primária que, após ser deduzida a despesa não sujeita ao teto, corresponde a uma meta inferior a ele. Isto significa que, se cumpridas as metas, a disponibilidade para atender às despesas não protegidas seria ainda menor do que a estabelecida pelo teto (Quadro 4). 8 Educação 45 bilhões; Administração, 23; Defesa, 30; Segurança Pública, 7; Previdência, 8; Saúde, 12; Agricultura, 8. 16

17 Quadro 4 - PLDO Metas e teto para as despesas primárias Metas LDO Menos fora do teto Resultado Teto projetado Diferença Elaboração própria Quais as possibilidades a serem examinadas para reverter esse quadro? E qual a contribuição que a LDO poderia dar para escapar dessa armadilha? 4- OS CENÁRIOS FISCAIS E O NOVO MODELO PARA A LDO Os cenários anteriormente apresentados fornecem o complemento necessário para compor o novo modelo para a LDO. Tendo em vista que as principais divergências entre as previsões oficiais e extraoficiais repousam no parâmetro que determina o comportamento esperado das receitas, e as razões anteriormente expostas que explicam o comportamento dos agentes que cuidam das duas metades do orçamento, cabe a LDO dirigir seu foco para o que precisará ser feito para reunir essas duas metades. Na vigência do teto para os gastos, os números acima mostram que não há possibilidade de sustentar o modelo vigente. Ainda que a reforma da previdência viesse a ser aprovada na forma em que foi encaminhada ao 17

18 Congresso, seu impacto no curto prazo não é capaz de dar conta do problema. Das opções possíveis, a de efeito mais imediato parece repousar na revisão das regras que determinam a correção do salário mínimo. Mas, o efeito de uma mudança a esse respeito só deveria se materializar a partir de 2020, um pouco tarde face aos números apresentados na seção anterior. Será necessário enfrentar a tarefa de conter a expansão das despesas obrigatórias, mas como? O caminho das reformas necessárias para atingir este objetivo é cheio de pedras e o ambiente político não parece muito favorável à aprovação de medidas que tragam resultados imediatos, tendo em conta a composição das despesas que compõem essa categoria. Uma alternativa a ser explorada consiste em adotar outro caminho. Ao invés de dizer o que deve ser modificado, a alternativa é indicar o que precisa ser feito para evitar que a emenda do teto venha a ser alterada, que o desequilíbrio nas prioridades seja ainda ampliado e que ocorra o colapso na provisão de serviços essenciais à população, como a segurança pública e as ações básicas de saúde, duas prioridades da população. Essa é o papel que uma nova LDO pode cumprir. Expor os conflitos que terão que ser equacionados para que a reafirmação do compromisso com o equilíbrio macroeconômico seja compatível com a redução do desequilíbrio nas prioridades sociais e com as ações necessárias à promoção do desenvolvimento e à defesa da soberania nacional, tendo em vista provocar o debate as mudanças que precisam ser feitas para atingir esse objetivo. Nessa linha, a elaboração do projeto de lei que estabelece as diretrizes orçamentárias deve dar mais atenção às despesas, explorando em maior detalhe as diferentes espécies de gasto agrupadas na categoria de despesas obrigatórias, detalhando num anexo a natureza das obrigações e de seus beneficiários, o diploma legal que regula tais obrigações, as regras que determinam o reajuste anual dos valores e a temporalidade dos pagamentos, bem como a existência ou não de garantias adicionais para seu atendimento. O quadro 5 apresenta uma classificação dessas despesas em cinco grupos, segundo a natureza das regras que estabelecem a obrigatoriedade, em ordem decrescente no qual o nível 5 é o que reúne as obrigações constitucionais. 18

19 No sentido de explorar os conflitos que se manifestam no campo das prioridades orçamentárias caberia, por exemplo, sugerir três questões para o debate. Primeiro, reconhecer a urgência de promover um aumento nos investimentos públicos para alavancar o crescimento e ajudar uma recuperação mais rápida do emprego, indicando um alvo a ser atingido. Alternativas a respeito poderiam mencionar uma meta para o crescimento da taxa de investimentos em porcentagem do PIB, a ser viabilizada por meio de redução de outras despesas e pela reserva de uma parcela de ganhos adicionais de receita para ampliar os investimentos, diretamente ou via capitalização de empresas estatais, principalmente BNDES e Petrobras. Outra questão a ser suscitada apontaria para a necessidade de fixar um limite para o crescimento das despesas obrigatórias que eliminasse a atual dependência de receitas extraordinárias para cobrir essa conta e mantivesse o total dessas despesas dentro de um nível não superior a um percentual das receitas recorrentes. Também caberia associar essa sugestão ao estabelecimento de um parâmetro que visasse garantir um mínimo indispensável de recursos para evitar o colapso na provisão de serviços essenciais. Ao abordar o problema dessa maneira, transfere-se para o debate político a decisão de como alcançar esse resultado e o que precisa ser feito para corrigir gradualmente os desequilíbrios nas prioridades nacionais. A recuperação do espírito de uma lei de diretrizes orçamentárias tem por objetivo ser o lugar em que esse debate deve ser periodicamente realizado. Abrir espaço fiscal para realocar despesas é mais difícil do que realocar um novo espaço gerado por ganhos adicionais de arrecadação, o que não está no radar para os próximos anos, tendo em vista o crescente desequilíbrio entre receitas e despesas recorrentes. Portanto, importa chamar atenção para as limitações impostas pela situação vigente e embora não dê para imaginar ganhos expressivos no horizonte dos próximos anos, mais importante é abrir o caminho para posteriores avanços. 19

20 Quadro 5 Classificação das Espécies de Rigidez Orçamentária Nível 5- direitos individuais especificados no texto constitucional e em leis complementares atribuídos a clientelas numerosas e politicamente organizadas, com regras claras para o acesso aos benefícios e sua vigência, bem como para a definição dos valores e para os reajustes anuais. Aqui estarão incluídos os benefícios previdenciários, os gastos com o funcionalismo e os programas assistenciais amparados na LOAS. Nesse nível também se incluem, a parcela das emendas parlamentares a ser obrigatoriamente liberada e os gastos que decorrem de mandato judicial. Nível 4- direitos coletivos que contam com amplo suporte político e garantias estabelecidas em vinculações de receitas estabelecidas na Constituição sem prazo para caducarem. Integram esse grupo os valores correspondentes ao piso mínimo de gasto nos setores de saúde e educação estipulados no texto constitucional, exceto as respectivas despesas de pessoal, que são computadas no nível acima. Nível 3 direitos individuais atribuídos a grupos vulneráveis da população e estabelecidos em leis ordinárias, que definem os critérios de acesso, mas não estabelecem prazos de vigência ou outros requisitos para a continuidade do pagamento dos benefícios concedidos. Demais programas de transferência de renda não abrangidos pela LOAS formam o principal contingente deste grupo. Nesse nível incluem-se outras despesas previstas em leis, a exemplo de transferências à conta da Lei Kandir, do Fundeb e do FCDF e, caso seja feita a opção de incluir no cálculo os gastos tributários, os valores relativos a esse item. Nível 2- obrigações decorrentes de contratos e convênios assinados pelo governo com organismos internacionais e por órgãos públicos para a realização de investimentos, o fornecimento de bens e serviços e repasses de recursos a estados, municípios ou entidades privadas. Incluem-se, aqui também os valores dos subsídios a financiamento associados à execução de programas governamentais. Nível 1- limitações estabelecidas no processo orçamentário, como, por exemplo, a inclusão na LDO de dispositivos que estabelecem a não submissão de determinadas categorias de despesa ao contingenciamento de verbas previstas no orçamento. Incluem-se neste nível os restos a pagar não processados que não foram incluídos nos outros níveis. Elaboração própria 5- SUGESTÕES E ASPECTOS A OBSERVAR NO ENCAMINHAMENTO DA PROPOSTA As primeiras reuniões realizadas, com a participação de especialistas da FGV e convidados externos, para discutir a proposta e colher elementos para seu 20

21 aperfeiçoamento 9, indicaram que a proposta foi bem recebida. A necessidade de adotar iniciativas para ampliar o foco dos debates sobre os desequilíbrios fiscais e a oportunidade que a adoção de um teto para os gastos oferece, para por esse tema na pauta das medidas que precisam ser tomadas para corrigir os desequilíbrios estruturais das contas públicas, não deveria ser desperdiçada. Nessa linha, a restauração do espírito que animou a criação desse instrumento seria bem vinda. Quatro questões predominaram nas conversas. A primeira se refere à necessidade de recompor a hierarquia das normas que regulam o processo orçamentário. A segunda, à amplitude das questões a serem observadas numa nova proposta para a LDO. A terceira, a aspectos relacionados à governança do processo orçamentário. E a quarta à importância de associar um debate de um novo modelo ao processo em curso de aprovar uma nova lei de finanças públicas que substitua a Lei 420/64. Quanto à primeira das questões acima indicadas, destaca-se a recomendação de que um novo modelo para a LDO deve ser tratado simultaneamente à uma revisão do PPA, o que foi brevemente mencionado no primeiro relatório, mas que merece ser destacado. Conforme mencionado no texto de José Roberto Afonso que aborda a memória dos trabalhos da constituinte na área do orçamento 10, o tema do planejamento governamental foi discutido sem que se chagasse a um acordo sobre o novo modelo a ser adotado, Assim, o dispositivo constitucional que trata do tema se limitou a reproduzir o que se fazia durante o regime militar, em que o plano quadrienal vigorava a partir do segundo ano do mandato do presidente que assumia o poder e vigia até o primeiro ano do sucessor. É claro que numa democracia essa regra encontraria dificuldades e essa teria sido uma razão para que ele tenha sido desfigurado. Ademais, dadas as dificuldades que o pais enfrentava nos anos posteriores à nova Constituição e as desconfianças que se acumularam em decorrência da multiplicação partidária, o plano se transformou numa tentativa de assegurar 9 Foram realizadas três reuniões, em unidades da FGV: em 6 de junho em São Paulo, com a participação de Yoshiaki Nakano, Marcio Holland, Nelson Machado e Tathiane Piscitelli; em 8 de junho, no Rio, com a presença de Armando Cunha, José Roberto Afonso, Melina Lukic e Sol Garson; e em 14 de junho, em Brasília, com Helio Tollini, Manoel Pires e Gustavo Lino. 10 citar 21

22 espaço no orçamento para os anos posteriores à sua aprovação, transformando-se numa versão malfeita de um orçamento plurianual. Uma revisão do PPA implica ir além de redefinir o seu modelo. É necessário que o planejamento governamental assuma a feição de um plano estratégico, com um horizonte temporal ampliado, que estenda por pelo menos uma década, indicando as estratégias e as diretrizes para a superação dos desafios que o país enfrenta para retomar uma trajetória sustentada de crescimento com a continuidade dos avanços no campo social. Desse plano seriam derivadas as prioridades e as diretrizes para a ação do estado a serem contempladas na elaboração da LDO. No tocante à amplitude das questões a serem abordadas na LDO, sugestões de reforçar aspectos que visam restaurar a qualidade do orçamento foram bem recebidas. Além de uma diretriz para equacionar o problema do acumulo de restos a pagar, mencionado na proposta apresentada, caberia abordar o regramento das emendas parlamentares e adicionar às diretrizes para a política de investimentos a importância de organizar um banco de projetos, que abrigaria projetos que já estivessem prontos para serrem executados (existência de um projeto executivo e obtenção de licenças ambientais e demais autorizações requeridas em cada caso especifico), subordinando a inclusão na lei orçamentária anual de projetos abrigados nesse banco. Outras sugestões nessa linha trataram do estabelecimento de indicadores para a recuperação da poupança do governo em conta corrente, que é crucial para garantir o financiamento e a expansão dos investimentos. E também da importância de a LDO inserir regras para a concessão de benefícios fiscais (gastos tributários) além da norma vigente que estabelece apenas a exigência de demonstrar a viabilidade do o beneficio concedido do ponto de vista fiscal. Todas as sugestões acima mencionadas dão uma contribuição importante ao objetivo de aperfeiçoamento da proposta e foram adotadas na revisão efetuada no modelo apresentado ao debate, que é apresentado na segunda parte deste texto. 22

23 Outras sugestões apresentadas merecem ser objeto de novas discussões a serem realizadas. A primeira desse grupo refere-se à medidas voltadas para a melhoria da governança orçamentária. Além das medidas que a proposta sugere para melhorar a qualidade do orçamento, um ponto específico poderia ser reforçado, o que enfatiza a credibilidade das previsões contidas nos anexos que tratam das metas e dos riscos fiscais. A esse respeito foi mencionada a ideia de introduzir no projeto a dispensa de licitações para a contratação de instituições independentes para colaborar na execução dessa tarefa. Outra sugere discutir possibilidade de adicionar aos procedimentos adotados para o estabelecimento da meta para o resultado primário de estados e municípios, alguma maneira de não propiciar o relaxamento na administração das finanças subnacionais e o posterior pedido de socorro financeiro ao governo federal. Um aspecto mencionado, pouco observado, mas certamente importante, seria o que objetivasse fornecer às organizações encarregadas da provisão de serviços essenciais de condições suficientes para o exercício de suas atividades. Quanto ao encaminhamento da proposta, um aspecto essencial foi destacado. A importância de associar sua tramitação aos debates em curso de elaboração de uma nova lei de finanças públicas com base no texto aprovado no Senado Federal. Isso é extremamente importante por duas razões principais. A primeira, porque para viabilizar a proposta de enxugar o texto da LDO é necessário remeter à lei orçamentária tudo o que tratar do regramento do orçamento e de sua execução, para preencher o vácuo deixado pela não aprovação da lei complementar prevista no artigo 165 da Constituição. Segundo, porque precisamos atentar para a hierarquia das leis que regulam o processo orçamentário. A LDO é uma lei anual e teria limitações para tratar de diretrizes para o médio prazo conforme pretende a proposta, e esse é um ponto a considerar. Na ausência de uma nova lei complementar que regule o processo orçamentário e dê à LDO essa atribuição, ele assumiria então o caráter de uma lei programática, podendo dar indicações sem tratar especificamente de questões que ultrapassem o horizonte da lei orçamentária. 23

24 Outra mudança importante para respaldar a proposta de uma nova LDO é a necessidade de rever uma premissa adotada nos trabalhos de elaboração da nova lei de finanças públicas, a de não tratar de mudanças na Constituição. É necessário rever essa posição, pois isso constitui uma limitação para equacionar o problema da relação entre a LDO e o PPA. A revisão dessa premissa poderá ser provocada pela demanda do TCU para que o governo adote um planejamento estratégico que contribua para a melhoria da governança orçamentária. 6- REVISÃO DA PROPOSTA DE UM NOVO MODELO PARA A LDO. 11 Conforme mencionado no primeiro relatório, a proposta de um novo modelo para a LDO recomenda que o texto dessa lei deve estar ancorado na prévia elaboração de cenários para o médio prazo e numa análise bem fundamentada do contexto em que se move o país, que constituiria o pano de fundo para a elaboração desses cenários. Esse pano de fundo forneceria os elementos a serem destacados na mensagem que acompanharia o projeto da lei de diretrizes orçamentárias a ser enviado pelo Executivo ao Congresso. Se tomarmos os cenários elaborados pelo IBRE, que, conforme mencionado acima, não divergem significativamente dos construídos pela IFI, os números que constariam do anexo de metas fiscais para o triênio , seriam os reproduzidos abaixo. 11 Com a inclusão de sugestões apresentadas nas reuniões promovidas para discutir a proposta. 24

25 Quadro 6- Metas Fiscais - em % do PIB Discriminação Receita Primária 20,5 20,8 20,7 Despesa Primária 22,7 22,2 21,8 Resultado Primário -2,3-1,5-1,0 Resultado Nominal -7,6-7,0-6,5 Dívida Bruta 79,9 82,8 85,2 Em seguida, é apresentada uma proposta para o projeto de lei. PROJETO DE LEI Dispõe sobre as diretrizes para a elaboração e execução da lei orçamentária e dá outras providências O CONGRESSO NACIONAL decreta: Art. 1 Esta lei estabelece as diretrizes orçamentárias da União, em cumprimento ao disposto no 2 do art. 165 da Constituição e no art. 4 da Lei Complementar nº 101, de 4 de maio de 2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal), compreendendo: I- as prioridades e metas da administração pública federal; II- as diretrizes para a elaboração e execução dos orçamentos da União; III- as prioridades para aplicação dos recursos das agências oficiais de fomento; 25

26 IV- as disposições sobre alterações na legislação tributária e sua adequação orçamentária; CAPITULO I DAS PRIORIDADES, METAS E DIRETRIZES DA ADMINISTRAÇÃO FEDERAL Art. 2 A elaboração e aprovação do projeto de lei orçamentária (especificar exercício)), bem como a execução dessa lei, deverão observar as seguintes diretrizes: I- promover o equilíbrio intertemporal das contas públicas; II- reduzir o desequilíbrio nas prioridades sociais; III- ampliar os investimentos públicos e apoiar os investimentos privados; IV- recuperar a qualidade do orçamento público. 1 Para atender o disposto no inciso I, a elaboração e a execução do orçamento deverão ser compatíveis com as metas de (especificar valor) para o resultado primário e de (especificar valor) para o resultado nominal do setor público não financeiro, respectivamente, detalhadas no Anexo I desta lei. 2 A meta de resultado primário para os Estados, o Distrito Federal e os Municípios é de (especificar valor). 3 O projeto de lei orçamentária indicará as providências a serem adotadas com vistas à observância do disposto nos incisos II, III e IV do caput, especificando: I- as medidas a serem adotadas para recuperar a poupança em conta-corrente do governo; II- as prioridades a serem observadas na elaboração do programa de investimentos públicos e no apoio creditício das instituições financeiras governamentais ao investimento privado. 26

27 III- os requisitos para a concessão de benefícios fiscais; IV- os procedimentos a serem observados na apresentação e na execução de emendas parlamentares; V- as providências para reduzir a diferença entre os gastos autorizados e os valores executados no respectivo exercício financeiro.. 4 A proposta orçamentária conterá estimativas do impacto da aplicação da Emenda Constitucional nº 95, de 2016, na composição das despesas, incluindo previsões para: I - o crescimento dos gastos autorizados conforme normas estabelecidas na legislação aplicável; II - despesas de custeio e de investimento; e III - repartição funcional das despesas da União, nos quatro anos posteriores ao do respectivo exercício orçamentário. 5 Nenhum projeto de investimento poderá ser incluído na proposta orçamentária se não fizer parte do banco de projetos do Poder Executivo, construído em conformidade com os seguintes critérios: I- existência de condições para o cumprimento do cronograma das obras, incluindo previsão de recursos para os anos subsequentes, comprovação da capacidade técnica dos responsáveis pela execução e licenças ambientais previamente concedida; II- especificação da contribuição de cada projeto para o desenvolvimento tecnológico, melhoria da pauta do comércio externo, geração de empregos de qualidade e integração regional. 6 No programa de apoio financeiro a investimentos privados, a seleção de projetos deverá observar a existência de mecanismos de controle a serem aplicados para garantir os desembolsos previstos nos respectivos cronogramas. 27

28 7 Com vistas ao disposto no inciso IV do caput, o Anexo IV desta lei, especifica as informações sobre o volume e a composição dos restos a pagar acumulados para subsidiar a elaboração de um programa de redução dessa conta. Art. 3 A programação orçamentária identificará as ações a serem executadas para atender ao disposto nesta lei, que serão especificadas no projeto e na lei do orçamento, com indicação, quando for o caso, do produto a ser alcançado, da unidade de medida e das metas físicas. CAPITULO II DO PROJETO DE LEI ORÇAMENTÁRIA Art. 4 As previsões orçamentárias deverão basear-se em cenários fiscais realistas, especificando: I- os agregados fiscais utilizados no acompanhamento macroeconômico das contas públicas, conforme o disposto no art. 4 da Lei de Responsabilidade Fiscal, indicando : a) as medidas necessárias para evitar o recurso a receitas extraordinárias para o cumprimento das metas fiscais; b) as providências para garantir a exclusividade do recurso ao endividamento para financiar despesas de capital; c) a previsão de recursos para financiar o custeio decorrente de investimentos que ampliam a oferta de serviços públicos; II- a metodologia utilizada na elaboração das previsões de receita e despesa deverá ser apresentada em linguagem de fácil compreensão. 28

29 Parágrafo único. O Poder Executivo recorrerá a cenários fiscais elaborados por especialistas e instituições independentes para reforçar a credibilidade das previsões orçamentárias. Art. 5 O projeto de lei orçamentária que o Poder Executivo enviará ao Congresso, e a respectiva lei conterão os quadros orçamentários consolidados a que se refere o 1 do art. 4 da Lei de Responsabilidade Fiscal, e os demonstrativos de cumprimento das demais exigências estabelecidas no art. 5 desta lei. Art. 6 Mensagem que encaminhar o Projeto de Lei Orçamentária de (especificar exercício) conterá: I- análise da conjuntura econômica do país e atualização da informações de que trata o 4 do art. 4 da Lei de Responsabilidade Fiscal, com indicação do cenário macroeconômico e suas implicações para a proposta orçamentária; II- resumo das políticas setoriais do governo; III- justificativa da estimativa e da fixação dos principais agregados da receita e despesa; Art. 7 O Poder Executivo enviará ao Congresso Nacional o Projeto de Lei Orçamentária de (especificar exercício) com sua despesa regionalizada, na forma do disposto no 1 do art. 165 da Constituição.. Art. 8 Qualquer proposição, dentre as previstas no art. 59 da Constituição, que direta ou indiretamente importem diminuição de receita ou aumento de despesa, deverá estar acompanhada da estimativa de seus efeitos no exercício em que entrarem em vigor e nos dois subsequentes, detalhando a respectiva memória de cálculo e correspondente compensação, para efeito de adequação orçamentária e financeira e compatibilidade com as disposições constitucionais e legais que regem a matéria. 29