Generated by CamScanner. O sistema eleitoral brasileiro ^ IomIo> ; 00+ C a p í, u l 3 i L z J b t p : f\ í u 7 ~.

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1 T C A., U 6 M ; C a p í, u l 3 i L z J b t p : f\ í u 7 ~. O sistema eleitoral brasileiro ^ IomIo> ; 00+ JAIRO NICOLAU Sistema eleitoral é o conjunto de regras que define como, em uma determinada eleição, os eleitores podem fazer as suas escolhas e como os votos são somados para serem transformados em mandatos (cadeiras no Legislativo ou chefia do Executivo). Os governantes brasileiros são eleitos pelo sistema proporcional c por variantes da representação majoritária. O propósito deste texto e apresentar uma descrição do funcionamento do sistema eleitoral no Brasil, f 1. O s is te m a p ro p o rcio n al t) Brasil elege representantes para a C â mara dos Deputados desde Durante o Império os deputados eram escolhidos por intermédio de diferentes modelos de repre sentação majoritária. Até 1880, o sistema de votação era feito em dois níveis: os votantes elegiam os eleitores (primeiro nível), que, por sua vez, escolhiam os representantes para a Câmara dos Deputados (segundo nível). Em 1881, as eleições para a Câmara dos Deputados passaram a ser diretas. N a Primeira República ( ), trés sistemas eleitorais foram utilizados; todos eles variações do modelo majoritário. O mais duradouro ( ) dividia os estados em distritos eleitorais de emeo representantes; o eleitor podia votar em até quatro candidatos e ainda podia votar no mesmo candidato mais de uma vez. Nesse período, as eleições para presidente e para a Câmara dos Deputados eram marcadas por fraudes cm larga escala e por reduzida participação eleitoral. Em 19 32, foi adotado um novo código eleitoral que modernizou o processo de votação no país, sendo o primeiro passo para a consolidação de uma democracia eleitoral: as mulheres passaram a ter o direito do voto; foi criada a Justiça Eleitoral - que ficou com a responsabilidade de orgam/.ar o alistamento, as eleições, a apuração dos votos e a proclamação dos eleitos; foram tomadas m edidas para garantir o sigilo do voto. / Até a década de 19 30, nenhum partido ou movimento político com alguma expressão defendeu a introdução da representação proporcional no país. Tal tarefa deveu-se basicamente ao trabalho de alguns poucos intelectuais, dois deles (Assis Brasil e João Cabral) participavam da redação do C ódigo Eleitoral de Na realidade, o C ódigo adotou, para a eleição para Câmara dos D e putados, um sistema misto (com parte dos representantes eleita pelo sistema proporcional), cuja Operação era bastante complexa, lal sistema foi utilizado em apenas duas eleições (1933 e 1934), pois o Golpe de Estado, liderado por G e tú lio Vargas em 19 37, suspendeu as eleições, fechou os partidos e o Congresso. As eleições voltariam em 1945, com o processo de dem ocratização do país.

2 0 sistema eleitoral brasileiro Naquele ano, o sistema proporcional foi integralmente adotado nas eleições para C â mara dos Deputados. Desde então, poucas mudanças foram feitas na forma como deputados são eleitos no Brasil.1Atualmente, a representação proporcional é usada nas eleições para a Câmara dos Deputados, Assembléias Legislativas e Câmara dos Vereadores. A escolha do eleitor é simples: ele deve digitar o número do candidato, ou alternativamente, do seu partido na urna eletrônica. A seguir, são discutidos quatro aspectos fundamentais do sistema usado nas eleições para a Câmara dos Deputados: ^ as regras para distribuição das cadeiras, as coligações, a lista aberta, a distorção na representação dos estados na Câm ara dos Deputados, y 1.1 A s re g ra s p a ra d is trib u iç ã o ria s c a d e ira s Para ilustrar como é feita a distribuição de cadeiras entre os partidos (e coligações) n o Brasil, utilizarei os resultados das eleições para Câm ara dos Deputados realizadas no Estado de São Paulo cm Compareceram para votar eleitores. Destes, anularam ou deixaram a cédula em branco.2 Assim o total de votos válidos (comparecimento -brancos e nulos) foi de O núm ero de cadeiras disputadas era de 60. / Passo 1: C álculo do q u o cien te 4 ) O quociente eleitoral é o resultado ^ divisão do total de votos válidos pelo númt. ro de cadeiras em disputa: x \ /6 0 = Passo 2: Divisão dos voto s de cada partido pelo q u o ciente eleitoral Os votos de cada partido são divididos pelo quociente eleitoral. O número inteiro derivado da divisão e o numero dc cadeiras que cada partido obterá. Por exemplo, no caso do P M D B, a d iv is ã o dos votos ( ) pelo quociente ( ) é igual a 26,578; por essa conta, o partido recebe 26 cadeiras. / Os partidos que não conseguem atingir o quociente eleitoral são excluídos da distribuição das cadeiras. Na Tabela 1, do PCB para baixo, todos os partidos são excluídos. Assim, o quociente eleitoral funciona como uma cláusula de barreira nos estados (C â m ara dos D eputados e A ssem bléias Legislativas) e municípios (C âm ara dos Vereadores). / P asso 3: D is trib u iç ã o d a s c a d e ira s n ã o p re e n c h id a s (s o b ra s ) Observe-se que, após a distribuição pelo quociente eleitoral, nem todas as cadeiras são ocupadas. Foram preenchidas 54, faltando, assim, seis. Essas cadeiras são preenchidas pelo método de maiores médias: o total de votos de cada partido é dividido pelo núm ero de 1. Dc li pan cá, apenas duas mudanças significativas foram feitas: a do critério para distribuição dc cadeiras não ocupadas cm primeira alocação (1950); e a da exclusão dos votos em branco do cálculo do quociente 2. No t e m p lo segui a regra atual, que não inclui os votos em branco no cálculo do cálculo do quociente eleitoral. Na realidade, em 1986 os votos em branco eram incluídos. ^

3 T A B E L A 1. D istribuição de votos peto q u o c ie n te e le ito ra l. Eleição p ara C âm ara aos D eputados, S ão Paulo, Ü E PMDB PTB-PSC-PL , , PDS-PDC-PFL , PT PDT PCB , , PSB PH PCdoB PMC-PCN PMB PPB PND Total cadeiras obtidas pelo quociente eleitoral na divisão anterior, acrescido de um. Por exemplo, o PMDB obteve votos que são divididos pelas cadeiras obtidas pelo quociente (26) + 1 = 27; o resultado é a maior média do partido: ^ Essa média é cotejada corti a dos demais partidos, levando a cadeira o que tiver a maior dessas médias (no exemplo, o PT obtém a primeira cadeira). Procede-se, então, a uma outra rodada de distribuição das cadeiras restantes. Hm cada rodada, o partido que conquistou a cadeira nela distribuída tem seu total de votos divididos novamente, agora pela soma de uma unidade ao número de cadeiras que já obteve. O procedimento é repetido até que todas as cadeiras sejam preenchidas. Observe-se que o PM DB obteve uma cadeira a mais (na segunda rodada), pois sua segunda maior média foi superior à obtida na primeira rodada por alguns partidos. O total de cadeiras obtidas pelos partidos (ou coligações) é o somatório das cadeiras distribuídas nos passos 2 e 3. A distribui ção final de cadeiras ficaria assim: PMDB (26); PTB-PSC-PL (11); PDS-PDC-PFL (11); PT 48); PDT (2). 1.2 A lista aberta Após a distribuição de cadeiras entre os partidos (e coligações), é preciso saber quais nomes da lista de candidatos apresentados serão eleitos. N o Brasil, os nomes mais votados de cada lista ocupam as cadeiras. No exemplo acima, o PDT elegeu três cadeiras; 295

4 0 sistema eleitoral brasileiro TABELA 2. D is trib u iç ão das cadeiras não p reenchid as (so b ras). ír- r,yv' I '?... it votação final.'votação final _ í & j s f è * w +3 i O +1 +2,-ài B' * PMDB (B) (D) 1 PTB PSC-PL E} 1 PDS-PDC-PFL (F) PT PDT Total (A) <C) 1 6 N ota : As letras entro parênteses indicam a ordem na qual as cadeiras das sobras foram p reen ch id as. assim, os três candidatos mais votados são eleitos (independentemente dos votos dos nomes que concorreram por outros partidos). Este modelo é conhecido como de lista aberta. Em alguns países (como Portugal, Espanha, Argentina e África do Sul), a lista de candidatos é ordenada antes da eleição e os eleitores votam apenas na legenda (lista fechada). Em outros países (Bélgica, Holanda, Dinamarca, Suécia), os partidos ordenam a lista de candidato, mas os eleitores, caso discordem do ordenamento, podem ainda votar especificamente para um dos nomes da lista - em cada país há uma ponderação que determina ein que condições um candidato, que obteve muitos votos nominais e está mal posicionado, pode se eleger. / A lista aberta está em vigor no Brasil desde Já nos anos 50, alguns políticos, tais como Carlos Lacerda c Milton Campos, chamaram a atenção para o fato de a lista aberta incentivar a competição entre os candidatos de uma mesma legenda, o que enfraqueceria os partidos. Este foi o principal argumento apresentado pelos críticos da lista aberta até recentemente, quando outros pontos passaram a ser salientados. O principal deles refere-se à transferência de votos entre os candidatos de um mesmo partido ou coligação. A eleição de Eneas Carneiro (2002) e Clodovil Hernandez (2006), am bos como deputados federais por São Paulo, é apresentada como casos exemplares dessa tendência. Os dois concorreram por micropartidos, obtiveram mais votos do que o quociente eleitoral e ajudaram os seus partidos a eleger deputados com reduzido número de votos. Na realidade, o espanto frente a casos como esses deriva do desconhecimento de como é feita a conta para distribuir as cadeiras na disputa para deputado federal. Os eleitores, em geral, votam em um nome de sua predileção, mas não sabem'que, no processo de apuração, os votos desse candidato serão somados aos de outros (lembre- se de que a distribuição das cadeiras é feita a 296

5 ^ d l do0us c T St0,aÍSOb' ÍdOSp0r uraalmaísvotos do SC que o quociente eleitoral, ele OUtrm nhmcs <l» lista a se elegerem- se t.vcr mcnos, scri 1 udado votqs ^ outros candidatos. ~ 1 3 Coli gaçóes ( omo vimos anteriormente, um partido pode concorrer sozinho ou coligado nas eleições proporcionais. Para efeitos de distribuição de cadeiras, os votos dos partidos coligados são somados e as cadeiras são conquistadas pela coligação como se ela fosse um único partido (não existe um segundo movimento de distribuição das cadeiras da coligação proporcionalmente à votação de cada legenda em seu interior). Assim, importa para cada partido tentar fazer com que os seus candidatos ocupem os primeiros nomes da lista da coligação. Um pequeno partido, por exemplo, pode receber um número reduzido de votos, mas pode conseguir garantir que um (ou mais) dos seus candidatos esteja(m) entre os primeiros e se eleja(m). / Essa característica tem produzido algumas distorções na representação dos partidos. A Tabela 3 ilustra os resultados da disputa para a Câmara dos Deputados no listado de Minas Gerais, em / Um partido (PSDB) c quatro coligações conseguiram ultrapassar o quociente eleitoral de l,84% dos votos. Quando o percentual de votos de cada partido/coligação é comparado com o percentual de cadeiras, observa- se unia distribuição bastante equilibrada. Os problemas aparecem quando se analisa o desempenho de cada partido. O PSB e o PPS, com mais votos do que o PCdoB, não elegeram deputados, enquanto este elegeu um representante. O PL, apesar de ter tido menos votos do que o PTB, conquistou mais cadeiras do que este, enquanto o PPB, com votação um pouco superior ao mesmo PTB, ficou com um número mais de três vezes maior de cadeiras (sete contra duas). Dois partidos, o PCdoB (0,6%) e o PST (1,6%) elegeram representantes mesmo recebendo menos votos do que o quociente eleitoral. O PDT (4,0%) e o PC do B (0,6%), com votações bem diferenciadas, ficaram cada um com uma cadeira. ^ O tamanho da bancada dos partidos na Câmarados Deputados é influenciado pelos diversos mecanismos do sistema eleitoral. Um partido que se apresenta sozinho nas eleições em um determinado estado necessita atingir o quociente eleitoral para eleger um deputado. Já um partido coligado pode garantir a eleição de um candidato, mesmo que tenha individualmente votação inferior ao quociente. A fórmula usada no Brasil favorece o maior partido no estado (o PMDB no exemplo apresentado); portanto, um partido que é o mais votado em um número expressivo de estados, acaba ficando com uma bancada sobre-representada no âmbito nacional. Também ficam sobre-representados no âmbito nacional os partidos com votação concentrada nos pequenos estados da Região Norte. Em contraste, ficam com bancadas sub-representadas nacionalmente as legendas com votação concentrada em São Paulo, s 2. O s istem a m a jo ritá rio Os chefes do Executivo no Brasil são eleitos por intermédio de duas regras diferentes. O presidente, os governadores e os prefeitos de municípios com inais de 200 mil eleitores são escolhidos pelo sistema de dois turnos. O candidato necessita obter a metade dos votos válidos mais um no primeiro turno. Se este 297

6 0 sistema eleitoral brasileiro _ t d o s 0 c o h g a ç ô e S ' T A B E L A 3. D is trib u ição d e vo to s e c a d e ira s ^ OSíi^ ar^pra js p a ra a C â m a ra d o s D e p u ta d o s, M.n a s G e ra.s. ÍPartidos/ coligações- % de Votos ):% de Cadeiras iàà iíu à S m * ai PSDB 24,4 26,4 PFL PPB PTB 14, ,8 E le iç õ e s Total ,1 17 PMDB 16,6 17,0 9 PST 1,6 1,9 1 Total 18,2 18,9 10 PT 11,5 13,2 7 PDT 4, PC do B 0,6 1,9 1 PSB 0,8 0,0 0 PCB 0.1 0,0 0 PV 0,2 0,0 0 Total 17,2 17,0 10 PL 5,2 5,7 3 PPS 0,9 0,0 0 PSL 0,0 0,0 0 Total 6, Outros Partidos 4,2 - _ Total 100,0 100,0 54 quociente eleitoral: 1,84% dos votos. patamar não é atingido, um segundo turno c realizado entre os dois mais votados. Esse processo garante que o eleito sempre receberá o apoio de mais de 50% dos eleitores que compareceram para votar. Os prefeitos dos m unicípios com menos de 200 m il elei- -tores são eleitos pelo sistema de maioria simples: o mais votado na disputa elege-se, sem que seja realizada uma nova disputa. A primeira C onstituição da República (1891) estabelecia que o presidente e o vicepresidente seriam escolhidos diretam ente 298

7 pela população, em pleitos independentes e deveriam ter maioria absoluta dos votos. Caso isso não acontecesse, o Congresso de- \eria escolher entre os dois mais votados nas urnas - fato que não ocorreu uma vez sequer, pois todos os presidentes foram eleitos com larga margem de votos, em eleições pouco competitivas. Os mandatos do presidente e do vice duravam quatro anos, sem a possibilidade de reeleição para o mandato seguinte. Entre 1X91 c 19.Í0 foram eleitos onze presidentes. As eleições presidenciais só voltariam com a redemocratização do país em S N o período , o sistema adotado nas eleições para presidente foi o de maioria simples. O mandato durava cinco anos. As eleições para o cargo de vice-presidente continuaram a ser realizadas separadamente da do presidente. Graças a esta regra, era possível, por exemplo, eleger um candidato situacionista para presidente e um oposicionista para vice-presidente. Hm três das quatro eleições presidenciais disputadas, o eleito recebeu menos de 50% dos votos válidos: Getúlio Vargas (PTB) foi eleito com 47% em 1950; Juscelino Kubitschek obteve apenas 34% em 1955 e Jânio Quadros (PDC/ UDN) recebeu 45% dos votos em A única exceção foi Eurico Dutra (PSD) que obteve 52% dos votos em Em que pese o sistema adotado pela Constituição de 1946 ser o de maioria simples, esses resultados produziram críticas freqüentes quanto a sua legitimidade. Em 1950 c 1955, a UDN (partido de centro-direita) fez campanha contra a posse de presidentes eleitos por outros partidos com o argumento de que estes não atingiram maioria absoluta nas urnas. Quando o Brasil retomou a democracia em após vinte e um anos de regime autoritário ( ) a decisão a respeito de quais regras seriam adotadas para as eleições presidenciais entrou na agenda política. A Constituição de 1988 optou pela regra dos dois turnos na disputa presidencial. A Carta proibiu a reeleição e definiu que o mandato do presidente duraria cinco anos. As críticas ao sistema de maioria simples durante a sua vigência no período (a possibilidade de presidentes eleitos por uma parcela minoritária do eleitorado) constituíram uma forte razão para que os constituintes optassem pelo sistema de dois turnos. ^ Houve necessidade de realização de segundo turno em três das cinco eleições presidenciais realizadas desde a redemocratização. Em 1989, Fernando Collor (PRN) obteve 31% e Luiz Inácio Lula da Silva (PT) recebeu 17%. No segundo turno, Collor foi eleito com 53% dos votos. Em 1994 e 1998, Fernando Henrique Cardoso venceu no primeiro turno, respectivamente, com 54% e 53% dos votos. Nas eleições de 2002, o candidato Luiz Inácio Lula da Silva (PT) recebeu 46% dos votos no primeiro turno, e 62% no segundo. Em 2006, os percentuais o btidos por Lula foram semelhantes: 48% dos votos no primeiro turno e 62% no segundo. Duas emendas à Constituição de 1988, aprovadas na década de 1990, modificaram as regras do presidencialismo brasileiro. A primeira, sancionada em junho de 1994, reduziu o mandato presidencial para quatro anos. Com essa medida, procurava-se aumentar a conexão entre a votação obtida pelo partido (ou coligação) do presidente e a representação dos partidos na Câmara dos Deputados. A experiência de eleição de dois presidentes com fraca vinculação a partidos p olíticos (Jân io Q u a d ro s em 1960 e Fernando Collor em 1989) em eleições solteiras, com bases parlamentares frágeis, foi um lorte estímulo para que os legisladores reduzissem o mandato presidencial. A partir de então, as eleições presidenciais passaram 299 -

8 0 sistema eleitoral brasileiro a ocorrer simultaneamente às eleições para o Congresso Nacional, governos estaduais e Assembléias Legislativas. Uma segunda emenda constitucional, sancionada em junho de 1997, permitiu que o chefe do Executivo (presidente, governadores e prefeitos) concorresse por mais um mandato consecutivo. Com isso, foi aberta a possibilidade de o então presidente Fernando Henrique Cardoso e dos governadores eleitos em 1994 se recandidatarem nas eleições de / Os 81 senadores (três representantes por Unidade da Federação) têm mandatos de oito anos e são eleitos alternativamente: em uma eleição é eleito um senador, na seguinte, dois. A eleição é realizada segundo a regra de maioria simples: no ano em que apenas um candidato concorre o mais votado é eleito, na eleição seguinte, os dois mais votados são eleitos, y 3. Os cam inhos da reforma eleitoral Desde o começo da década de 1990, a reforma política aparece como uin tema importante na agenda política brasileira. Entre outros tópicos, a reforma do sistema eleitoral ocupa um lugar privilegiado no debate. Várias propostas têm sido apresentadas, particularmente para aperfeiçoar ou substituir a representação proporcional. Todos os aspectos analisados neste artigo já foram alvo de projetos e discussões. Abaixo segue uma lista breve de algumas propostas de reforma eleitoral que têm sido apresentadas: / fórmula eleitoral: adoção de um novo sistema eleitoral (majoritário, conhecido no Brasil como distrital; ou de um sistema misto, conhecido como distrital-misto); introdução de uma cláusula de barreira nacional (um percentual de votos abaixo do qual um partido não pode ele- % ger deputados para Câmara dos l\ puu dos); fim da cláusula de barreira nos esta? dos e adoção de uma nova fórmula mate. ^ <$ mática para distribuição das cadeiras. ^ lista aberta: introdução do sistema de lista fechada. coligação: proibição das coligações; distribuição das cadeiras obtidas pela coligação proporcionalmente aos votos de cada partido coligado. / representação dos estados: correção integral (ou parcial) da distorção da representação dos estados na Câmara dos Deputados. / Discutir essas propostas está além dos objetivos deste artigo. O intuito aqui foi simplesmente o de apresentar as principais características do sistema eleitoral em vigor no Brasil, chamando a atenção para alguns de seus efeitos. O leitor interessado no tema da reforma deve se preocupar com três questões: o que não está funcionando a contento em nosso sistema eleitoral? Que alternativas temos para aperfeiçoá-lo? Que efeitos negativos essas mudanças podem introduzir? Ca* 300

9 0 sistema eleitoral brasileiro a ocorrer simultaneamente às eleições para o Congresso Nacional, governos estaduais e Assembléias Legislativas. Uma segunda emenda constitucional, sancionada em junho de 1997, permitiu que o chefe do Executivo (presidente, governadores e prefeitos) concorresse por mais um mandato consecutivo. Com isso, foi aberta a possibilidade de o então presidente Fernando Henrique Cardoso e dos governadores eleitos em 1994 se recandidatarem nas eleições de 1998./ Os 81 senadores (três representantes por Unidade da Federação) têm mandatos de oito anos e são eleitos alternativamente: em uma eleição é eleito um senador, na seguinte, dois. A eleição é realizada segundo a regra de maioria simples: no ano em que apenas um candidato concorre o mais votado é eleito, na eleição seguinte, os dois mais votados são eleitos. / 3. Os cam inhos da reform a eleitoral Desde o começo da década de 1990, a reforma política aparece como um tema importante na agenda política brasileira. Entre outros tópicos, a reforma do sistema eleitoral ocupa um lugar privilegiado no debate. Várias propostas têm sido apresentadas, particularmente para aperfeiçoar ou substituir a representação proporcional. Todos os aspectos analisados neste artigo já foram alvo de projetos e discussões. Abaixo segue uma lista breve de algumas propostas de reforma eleitoral que têm sido apresentadas: / fórmula eleitoral: adoção de um novo sistema eleitoral (majoritário, conhecido no Brasil como distrital; ou de um sistema misto, conhecido como distrital-mis- to); introdução de uma cláusula de barreira nacional (um percentual de votos abaixo do qual um partido não pode eleger deputados para Câmara dos Deputa- \<í dos); fim da cláusula de barreira nos esta- ^ dos e adoção de uma nova fórmula matemática para distribuição das cadeiras, lista aberta: introdução do sistema de lista fechada. coligação: proibição das coligações; distribuição das cadeiras obtidas pela coligação proporcionalmente aos votos de cada partido coligado. / representação dos estados: correção integral (ou parcial) da distorção ila representação dos estados na Câmara dos Deputados. / Discutir essas propostas está além dos objetivos deste artigo. O iutuito aqui foi simplesmente o de apresentar as principais características do sistema eleitoral em vigor no Brasil, chamando a atenção para alguns de seus efeitos. O leitor interessado no tema da reforma deve se preocupar com três questões: o que não está funcionando a contento em nosso sistema eleitoral? Que alternativas temos para aperfeiçoá-lo? Que efeitos negativos essas mudanças podem introduzir? 300 Generated by CamScannêf

10 Sugestões de leitura Escrevi dois pequenos livros que podem ser consultados para aprofundar as inform ações apresentadas neste artigo. Sistem as E leito rais (FGV, 2004) discute os principais sistemas eleitorais em vigor (proporcional, majoritário e misto). H is tó ria d o v o to n o B rasil (Jor8e Zahar, 2 002) m ostra a e vo lu ção d o processo de votação e das regras utilizadas para eleger representantes n o Brasil. Para quem se interessa pela discussão sobre a reform a política, três coletâneas são ótim as fontes: BENEVIDES, Maria Victoria, VANNUCHI, Paulo, KERCHE, Fábio (Eds.)- Reforma Política e cidadania. São Paulo: Editora Perseu Abramo, / AVRITZER, Leonardo, ANASTASLA, Fátima (Eds.). Reforma Política tio Brasil Belo Horizonte: Editora da UFMG, SOARES, Gláucio Ary Dillon, RENNÓ, Lúcio (Eds.). Reforma Política: limões da história recente. Rio de Janeiro: FGV Editora, Alguns trabalhos que escrevi sobre o sistema eleitoral brasileiro estão disponíveis em : /