Livro Verde sobre a Coesão Territorial

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1 Livro Verde sobre a Coesão Territorial 1. Enquadramento A coesão sempre esteve no cerne das políticas europeias - coesão económica e coesão social, conceitos com base nos quais foi desenvolvida a intervenção europeia a nível regional. Não obstante os esforços e os fundos aplicados no desenvolvimento dessas políticas, a evolução no sentido da globalização da economia provocou um agravamento das assimetrias em territórios menos competitivos. Este facto determina a necessidade de reorientar as políticas comunitárias dando-lhes uma dimensão territorial. Contribuir para o crescimento económico sustentável e para a criação de emprego bem como para o desenvolvimento ecológico e social em todas as regiões da U.E através de um desenvolvimento territorial policêntrico tendo em vista uma melhor utilização dos recursos disponíveis nas regiões europeias, são objectivos expressos na Agenda Territorial da U.E e pressupõem que a dimensão territorial passará a ter um papel determinante na futura política de coesão. Aparece, assim, no Tratado de Lisboa o desafio de fazer da coesão territorial a terceira componente da política regional, a par das dimensões social e económica. Esta componente, considerada essencial para resolver as disparidades fruto de constrangimentos geográficos e de dinâmicas territoriais negativas, deverá permitir ultrapassar os factores que afectam a competitividade das regiões. 2. Respostas às Questões colocadas pela Comissão Questão 1. Definição A coesão territorial traz novos temas ao debate e coloca nova ênfase nos existentes. Qual a definição mais adequada de coesão territorial? 1

2 Em qualquer definição que se adopte sobre a coesão territorial, terão que estar presentes noções de escala na perspectiva de consolidação de territórios com autonomia económica e proporcionadores de equidade social no acesso a bens e serviços, face às outras regiões europeias em presença. A definição por si só não resolve o problema político de uma acção comum europeia sendo fundamental que esta discrimine positivamente regiões com constrangimentos geográficos, demográficos, económicos e sociais significativos, nivelando-as com regiões claramente mais competitivas. Que elementos adicionais poderia trazer para a política de coesão económica e social que actualmente se pratica na União Europeia? O reconhecimento de que o padrão diferenciado da distribuição das actividades económicas e de serviços de interesse geral gera fluxos unidireccionais de pessoas e bens, com consequências económicas dificilmente reversíveis em função da consolidação de economias de escala. Essas consequências são de natureza social, por agravamento das desigualdades geradas pela perda de oportunidades e de natureza ambiental, pelas consequências do recurso acrescido aos serviços de transporte, em especial rodoviário, com emissões poluentes e outros impactos. Questão 2. Escala e âmbito da acção territorial A coesão territorial destaca a necessidade de uma abordagem integrada para a resolução dos problemas à escala geográfica mais adequada, o que pode exigir a cooperação das autoridades locais, regionais e mesmo nacionais. Caberá à UE promover a coesão territorial? Como pode tal inscrever-se na definição do princípio da subsidiariedade? O problema mais relevante decorre da contradição entre os objectivos de coesão territorial e as consequências da política da concorrência, estando esta no cerne do ideário europeu que favorece sistematicamente as economias de escala associadas à distribuição desigual das actividades económicas e dos serviços de interesse geral que as suportam. 2

3 À U.E caberá reflectir sobre essa contradição e traduzir nos instrumentos de política comunitária e, mais concretamente, nos instrumentos sectoriais ao nível da política de transportes, as necessidades específicas dos territórios mais débeis do ponto de vista económico. As opções / directrizes deverão ser adaptadas aos constrangimentos referidos e aos patamares de desenvolvimento dos diferentes Estados Membros, contrariamente à uniformização hoje consagrada. Em particular, há que considerar a necessidade de não afastar os países periféricos como Portugal dos mercados centrais europeus, pela exigência de padrões elevados de prestação de serviços de transporte aos quais os operadores nacionais não conseguem corresponder sem apoios específicos. Até que ponto a tónica na dimensão territorial da intervenção política deve variar em função da natureza dos problemas encontrados? A cooperação das autoridades locais e regionais, intérpretes mais próximos das populações directamente interessadas nos modelos de desenvolvimento dos territórios onde vivem, é indispensável para calibrar as respostas possíveis aos problemas encontrados. Contudo, há que prevenir problemas de agência e colher, por via de indicadores demográficos e de desenvolvimento social, ou mesmo por auscultação directa das populações, as suas preferências reveladas e declaradas, para identificar as dinâmicas instaladas e apoiar ou reorientar o seu curso, sem fixação em conceitos sem adesão às preferência demonstradas; há que ter em conta que as preferências pela vivência urbana são significativas, só não se afirmando mais por falta de oportunidades. Será que as áreas com características geográficas específicas exigem medidas políticas específicas? Nesse caso, quais? A resposta a esta pergunta está contida na resposta à Questão 2. Questão 3. Melhor cooperação O fomento da cooperação transfronteiriça, transregional e transnacional levanta questões de governança. 3

4 Que papel deve a Comissão desempenhar na promoção e no apoio da cooperação territorial? Nas zonas fronteiriças de fraca densidade populacional não parece existir alternativa de médio prazo que não passe pelo favorecimento do desenvolvimento dos pólos urbanos existentes, de qualquer lado das fronteiras, com grande liberdade de intercâmbio económico, de emprego e de usufruto de serviços de interesse geral. Aqui, para além de assegurar a abertura das fronteiras, deverá privilegiar-se o apoio aos projectos que providenciem esse intercâmbio. Assim, a Comissão para além do seu papel importante na promoção dos instrumentos e mecanismos facilitadores dessa permeabilidade territorial, deverá, ainda, ter um papel importante no fomento e apoio de projectos transfronteiriços, trans-regionais e transnacionais, através dos financiamentos daqueles que concorram para a coesão territorial podendo, para além disso, intervir na resolução de situações de conflitualidade.. Existe necessidade de criar novas formas de cooperação territorial? Existe necessidade de desenvolver novos instrumentos legislativos e de gestão que facilitem a cooperação, incluindo ao longo das fronteiras exteriores? Poderá vir a justificar-se a necessidade de, neste âmbito, serem criadas novas formas de cooperação territorial ou de desenvolver novos instrumentos legislativos e de gestão que a facilitem no sentido descrito. Questão 4. Melhor coordenação A melhoria da coesão territorial passa pela melhoria da coordenação entre as políticas sectoriais e territoriais e por uma maior coerência das intervenções territoriais Há que evitar a consideração da política de transportes como sucedâneo das insuficiências das demais políticas sectoriais, com os efeitos negativos que têm na coesão do território, sob pena de se induzirem custos excessivos que os prestadores de serviços de transporte não podem suportar e se absorverem recursos públicos que farão falta noutras áreas, porventura com efeitos mais interessantes na coesão territorial. 4

5 Em particular, não é possível ignorar que o desiderato da oferta de ligações intermodais só é viável quando haja procura que a sustente. A preferência política por outros modos que não o rodoviário não pode contrariar o facto de este poder ser organizado como serviço público de qualidade, com as mais diversas tipologias de serviço e gamas de veículos, satisfazendo com eficiência as necessidades das populações. Como melhorar a coordenação entre as políticas territoriais e sectoriais? Que políticas sectoriais devem beneficiar de uma concepção que dê mais valor ao impacto territorial que terão? Que ferramentas podem ser desenvolvidas para tal? Naturalmente, através de políticas de ordenamento do território, promovendo o desenvolvimento de urbanização sustentável e geradora de oportunidades de desenvolvimento económico e social. Poderá ser útil a adopção de indicadores de autonomia económica e social dos territórios, em unidades de dimensão suficiente para integrar pólos urbanos, servindo como referencial para majorar apoios a projectos de desenvolvimento co-financiados. Como pode ser reforçada a coerência das políticas territoriais? Como melhorar a sinergia entre políticas comunitárias e nacionais em benefício da coesão territorial? O aspecto sem dúvida mais relevante na prossecução da coesão territorial tem a ver com a coordenação entre políticas sectoriais e regionais. De facto, importa que no processo de decisão sejam tidas em conta a coerência/articulação destas políticas, ou até de várias políticas sectoriais que se complementem (sectores indutores de interacção sectorial). A existência destas sinergias em projectos considerados relevantes, identificados em termos espaciais, deveria constituir uma condição do seu financiamento ou da majoração do apoio financeiro. Questão 5. Novas parcerias territoriais O objectivo da coesão territorial só poderá provavelmente ser realizado se as políticas correspondentes forem definidas e realizadas de modo mais participado. 5

6 Será que o objectivo da coesão territorial requer a participação de novos actores na escolha das políticas, como representantes da economia social, agentes locais, organizações de voluntariado e as ONG? Como pode ser reforçada a participação desejada? Certamente que sim. Caberá às autoridades regionais e locais promoverem a auscultação como já foi referido na resposta à questão 2 e também diversas formas de participação - fóruns, painéis, redes - dos actores e agentes locais envolvidos.. Questão 6. Aumentando a compreensão da coesão territorial Quais os indicadores quantitativos/qualitativos que devem ser desenvolvidos a nível da UE para seguir as características e as tendências da coesão territorial? Os contributos para a consideração de indicadores foram já abordados na resposta à questão 2 em que se fez referência à auscultação directa das populações, e das suas preferências reveladas e declaradas. A descrição dos espaços/territórios que devem ser alvo de especial atenção, permite direccionar a reflexão sobre a forma de actuação a desenvolver de molde a tornar as politicas comunitárias mais efectivas. Assim, torna-se claro que para ajustar os mecanismos de intervenção à dimensão territorial já não será suficiente a construção dos indicadores, apenas ao nível das NUTS II, mas também a um nível de agregação que permita descrever mais especificamente os territórios com características geográficas particulares ou descrever as debilidades que se pretendem combater. GPIA,