Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo

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1 Acórdãos STA Processo: 0115/13 Data do Acordão: Tribunal: 2 SECÇÃO Relator: LINO RIBEIRO Descritores: Sumário: RECLAMAÇÃO CONTRA-INTERESSADO Nº Convencional: JSTA000P15295 Nº do Documento: SA Data de Entrada: Recorrente: A... Recorrido 1: FAZENDA PÚBLICA Votação: UNANIMIDADE Aditamento: Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo I - Na reclamação contra os actos praticados pelo órgão de execução, havendo pessoas com interesse na manutenção do acto reclamado, as mesmas devem ser notificadas para responder à pretensão do reclamante. II - Todavia, o executado não é contra-interessado na reclamação deduzida pelo credor reclamante contra o acto do órgão de execução fiscal que lhe indeferiu o pedido de nulidade processual por falta de notificação da liquidação do julgado, uma vez que não tem qualquer interesse na anulação desse acto. Texto Integral Texto Integral: Acordam, em conferência, na Secção do Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo 1. A A. (A ), com os sinais dos autos, credor reclamante na execução fiscal instaurada contra B interpõe recurso jurisdicional do despacho de indeferimento liminar da reclamação judicial que, ao abrigo do artigo 276º do CPPT, deduziu contra o despacho do Chefe de Serviço de Finanças de Valongo 2, que lhe indeferiu o pedido de nulidade processual, por falta de notificação da liquidação do julgado. Nas respectivas alegações, conclui o seguinte: A - Contra interessado é aquele a quem a prática do acto omitido pode directamente prejudicar ou que tenha legítimo interesse em que ele não seja praticado (neste sentido, e por todos, o douto Ac. do Tribunal Central Administrativo do Norte, 1ª Secª, Procº n 02527/05.9BEPRT). B - O executado não é contra interessado, pois no processo de execução fiscal procedeu-se aos pagamentos de harmonia com a liquidação do julgado e a reclamação contra a omissão desta notificação para o seu cumprimento jamais pode afectar a posição do executado. Assim, C - A reclamante e ora recorrente não tinha in casu de indicar como contra interessado o executado no processo de execução fiscal. Aliás, D - Rigorosamente, face ao desconhecimento do acto reclamado, nunca seria possível à reclamante saber quem veio a ser beneficiado, o que sempre tornaria inexigível a indicação de qualquer contrainteressado.

2 E - A sentença recorrida violou, com erro de interpretação e de aplicação, entre outros, o disposto no art. 57 do CPTA Não houve contra-alegações O Ministério Público junto deste Tribunal emitiu parecer no sentido do provimento do recurso. 2. No que é relevante, o despacho recorrido, diz o seguinte: No caso em apreço, a reclamante veio invocar uma nulidade processual decorrente da falta de notificação da liquidação de julgado, que afecta a decisão da causa e como tal afecta todas as partes do processo, designadamente o autor do acto enquanto órgão de execução fiscal e exequente e o executado, enquanto parte interessada na distribuição da quantia obtida no PEF. Ou seja, o executado é parte interessada na decisão da nulidade processual decorrente da alegada falta de notificação da liquidação de julgado e, por isso, a par das partes nesta reclamação a reclamante e o órgão de execução fiscal enquanto reclamado o executado é contra-interessado nesta reclamação, porquanto a sua decisão pode afectá-lo directamente, por poder prejudicá-lo directamente ou por ter interesse na manutenção do acto (art. 57º do CPTA). Logo, o executado também tinha de ser obrigatoriamente demandado como contra-interessado, sob pena de ilegitimidade passiva do órgão de execução fiscal (art. 57º do CPTA). Por esse motivo, a reclamante foi convidada a corrigir a petição inicial identificando o autor do acto e os eventuais contra-interessados, nos termos dos arts A, 266º, 467º, nº 1, alínea a), 474º, alínea b), e 476 do CPC e 78, nº 2, alíneas e) e f), do CPTA. A reclamante respondendo ao convite formulado apresentou o requerimento de fls. 290, em que identifica o autor do acto o órgão de execução fiscal - e em que declara que não há contrainteressados. Porém, como vimos, o executado é um contra-interessado, pelo que não tendo sido suprida a irregularidade da petição inicial quanto a ele, o tribunal não pode admitir a petição inicial por ocorrer uma excepção dilatória insuprível, por não ter sido suprida pela reclamante e por não competir ao tribunal estar a identificar as partes e contra-interessados na causa. Atendendo que a falta de suprimento da irregularidade formal da falta de identificação do contra-interessado na petição inicial, consubstancia ainda a ilegitimidade processual passiva do órgão de execução fiscal (art. 57º do CPTA), o tribunal tem de indeferir liminarmente a petição inicial da reclamação por verificação da excepção dilatória insuprível da ilegitimidade processual passiva do autor do acto reclamado e da correcção da petição inicial, que determinam a absolvição da instância sem possibilidade de substituição da petição inicial, nos termos do art. 88, nºs 1, 2 e 4, do CPTA. 3. Como se lê, o despacho recorrido indeferiu liminarmente a petição inicial da reclamação judicial que foi interposta de um despacho do

3 órgão de execução fiscal, com fundamento em que o reclamante, após ter sido convidado, não indicou o executado como contrainteressado. Aplicou à forma processual prevista no artigo 276º do CPPT a regra do artigo 57º do CPTA segundo a qual, nas acções administrativas especiais, para além da entidade autora do acto impugnado, «são obrigatoriamente demandados os contra-interessados a quem o provimento do processo impugnatório possa directamente prejudicar ou que tenham legítimo interesse na manutenção do acto impugnado e que possam ser identificados em função da relação material em causa ou dos documentos contidos no processo administrativo». A recorrente discorda da aplicação desta regra porque na eventual procedência da reclamação do acto da notificação omitida, não há, nem pode haver qualquer projecção na esfera jurídica do executado, pelo que este nunca poderá ser directamente prejudicado ou terá legítimo interesse na manutenção do acto omitido e impugnado. Efectivamente, por esta e por outras razões, assim é. A reclamação para o juiz dos actos praticados pelo órgão de execução fiscal é um meio processual sui generis que se destina a garantir a defesa jurisdicional em situações lesivas de direitos e interesses legítimos do executado ou de terceiros ocorridos no âmbito da execução fiscal. Assim o diz expressamente o nº 2 do art. 103º da LGT: «é garantido aos interessados o direito de reclamação para o juiz das execução fiscal dos actos materialmente administrativos praticados por órgãos da administração tributária». A forma de exercer este direito corresponde a uma fase jurisdicional do próprio processo de execução fiscal. Do ponto de vista formal, a reclamação judicial deve ser incorporada no processo de execução, tal como resulta literalmente da alínea d) do art. 101º da LGT, da alínea n) do nº 1 do art. 97º e do nº 1 do art. 278º do CPPT. Como aí se diz, a reclamação é efectuada «no próprio processo» e o tribunal só a conhecerá quando, depois de realizada a penhora e a venda, «o processo lhe for remetido a final». Deste modo, a lei configura-a como uma questão incidental, com fins limitados à apreciação da legalidade de um acto do órgão de execução fiscal, que surge no decurso do processo executivo, sem autonomia processual. Esta circunstância suscita dificuldades na determinação da natureza jurídica da reclamação, designadamente se é um «recurso jurisdicional», como por vezes se qualifica na lei (cfr. arts. 97º, nº 1 alínea e) do CPPT), ou se trata de uma «acção de impugnação», com também por outras vezes a ela se refere a lei (cfr. art. 49º, nº 1, al. a), subalínea iii) do ETAF). Perante o equívoco gerado por esta terminologia, bem considera Joaquim Freitas da Rocha que esta reclamação «tem um misto de recurso contencioso pois trata-se do controlo de um acto de um órgão administrativo por parte do tribunal e de recurso jurisdicional na medida em que o acto a ser controlado pelo tribunal é um acto praticado num processo» (cfr. Lições de Procedimento e de Processo Tributário, 2ª ed. pág. 297). Para a questão da legitimidade passiva, em litisconsórcio necessário, dos contra-interessados, não é indiferente conhecer a natureza

4 jurídica da reclamação, na medida em que a sua intervenção só se justifica para tutela de direitos e interesses legalmente protegidos que sejam contrapostos aos do reclamante. Se a reclamação estiver estruturada de forma objectiva, como um processo feito a um acto, que visa apenas controlar a legalidade e regularidade do acto reclamado, não há qualquer necessidade daquela intervenção, pois não está em causa reconhecer qualquer direito subjectivo dos interessados perante a administração tributária, mas apenas emitir um juízo de confirmação ou de anulação de um acto reclamado. Se a reclamação estiver estruturada como processo entre duas partes, na qual se reconhece a existência ou inexistência de direitos subjectivos ou interesses legalmente protegidos, pese embora o processo tenha por objecto um acto do órgão de execução fiscal, na verdade do que se trata é dirimir um litígio emergente de uma relação jurídico-processual. E assim sendo, a tramitação do processo desenvolve-se tendo por partes, por um lado, o reclamante, que sustenta que o acto é lesivo dos seus interesses, por outro, a administração tributária, que defende o interesse público que a levou a praticar aquele acto, e também os contra-interessados, que defendem interesses contrapostos ao reclamante. O CPPT parece estruturar a reclamação de uma forma mista ou híbrida, onde se podem encontrar elementos justificadores duma posição objectiva e elementos que sustentam uma posição subjectiva. Em favor da tese objectivista, pode argumentar-se o seguinte: (i) a lei concede ao órgão de execução fiscal, autor do acto, um prazo de 10 dias para revogar ou confirmar o acto reclamado, acentuando que o objecto imediato da reclamação é sempre o acto prévio e não o direito lesado (cfr. art. 277º, nº 2 do CPPT; (ii) prevê-se apenas a «notificação» do representante da fazendo pública para «responder» e não a «citação» para «contestar», o que sugere que a administração tributária está em juízo mais como autoridade pública do que como parte processual (cfr. nº 2 do art. 278º); (iii) a reclamação é incorporada e tramitada na própria execução, numa concepção monista da execução fiscal, que incorpora duas fases distintas: uma administrativa, na qual o órgão de execução fiscal promove e define unilateralmente os actos da execução; e outra contenciosa, na qual se impugna a legalidade desses actos, com vista a obter uma decisão de segundo grau, tomada por um órgão jurisdicional. Em favor da tese subjectiva, pode argumentar-se o seguinte: (i) a lei configura a reclamação como um direito de acesso à justiça tributária, a fim de se obter a fiscalização contenciosa dos actos do órgão de execução fiscal, garantia esta que aparece mais para solucionar um litígio entre partes do que para sindicar o acto reclamado (cfr. nº 2 do art. 102º da LGT); (ii) a reclamação só existe relativamente às decisões que no processo afectem os direitos e interesses legítimos do executado ou de terceiro, mostrando que o fundamental é que a protecção jurisdicional funcione como um meio de tutela dos seus direitos e interesses legítimos, portanto, uma garantia

5 predominantemente subjectiva (art. 276º do CPPT); (iii) em situações de prejuízo irreparável, a reclamação tem efeito suspensivo da execução, que apenas tem justificação na garantia da tutela judicial efectiva dos direitos afectados pelo acto (cfr. nº 3 do art. 278º). Sob o ponto de vista da tese objectiva, não há que chamar o executado ao incidente processual, pois ele iniciou-se e desenvolveuse apenas entre a reclamante e o órgão de execução fiscal. Como vimos, o nº 2 do art. 278º do CPPT prevê que o contraditório seja efectuado apenas pelo representante da Fazenda Pública, que é quem representa em juízo a administração tributária. Estando em causa apreciar a conformidade do acto reclamado com as normas processuais aplicáveis, é irrelevante que nessa discussão intervenham terceiros, pois a sua presença não é estruturalmente necessária ao fim específico da existência do processo, não sendo sequer admissível que possam defender a manutenção de um acto potencialmente ilegal. E se porventura se vislumbrasse qualquer interesse do executado em contradizer a pretensão do reclamante, uma vez que já tem o estatuto de parte no processo, a sua participação no incidente teria que ocorrer ao abrigo das normas que lhe concedem o direito processual de se pronunciar, designadamente o nº 3 do artigo 3º do CPC. Como já é parte no processo executivo, se tivesse que intervir seria sempre como executado e não como contra-interessado. Nesse caso, a omissão da notificação para intervir não só poderia ser arguida pelo próprio executado (art. 201º do CPC), como deveria ser corrigida oficiosamente pelo juiz (cfr. arts. 288º, nº 3 e 265º, nº 2 do CPC). Sob o ponto de vista subjectivo, admite-se que em certas situações haja pessoas com interesse na manutenção do acto reclamado. Configurando-se o incidente de reclamação como uma acção de impugnação enxertada no processo de execução fiscal, pode admitirse que, «nos casos omissos, quando não seja de aplicar analogicamente normas do CPPT, sejam aplicadas as normas do CPTA que regulam a acção administrativa especial, que são as adequadas à impugnação de actos administrativos praticados pelas autoridades administrativas» (cfr. Jorge de Sousa, Código de Procedimento e de Processo Tributário, Vol. IV, 6ª ed. pág. 311). Portanto, havendo titulares de interesses contrapostos ao autor (cfr. art. 10º. nº 1 do CPTA), parece que a legitimidade passiva da administração tributária apenas estará assegurada se esses titulares forem chamados a responder à pretensão formulada na reclamação, aplicando-se então a regra do artigo 57º do CPTA. Nos termos desta norma, o juízo prévio de determinação do universo dos contra-interessados deve ser formulado a partir do conteúdo do acto reclamado e da inerente projecção subjectiva dos seus efeitos, fazendo-se uma estimativa de como uma eventual decisão judicial relativamente ao acto e a inerente execução da sentença atingirão directamente posições jurídicas subjectivas de terceiros fundadas no acto reclamado. Isto sem prejuízo da atenção que se deve prestar aos termos como o próprio reclamante formulou a sua petição inicial, designadamente à projecção sobre terceiros dos fundamentos invocados para anulação do acto reclamado.

6 Havendo pessoas a quem a procedência da reclamação possa prejudicar ou que tenham interesse na manutenção da situação contra a qual se insurge o reclamante, e que possam ser identificadas em função da relação material em causa ou dos documentos contidos no processo de execução, o reclamante tem o ónus de os fazer intervir no processo como partes principais, em litisconsórcio necessário com a administração tributária. Tem que se reconhecer que a figura dos contra-interessados foi sobretudo pensada para as relações administrativas materiais, de natureza multilateral, que implicam o envolvimento de diferentes particulares e autoridades administrativas, situados em pólos diferenciados dessa ligação no âmbito do mesmo procedimento administrativo. Nessas situações, o chamamento a juízo de todos os titulares da relação material controvertida, ainda que não directamente envolvidos, é imperativa para poder fazer coincidir a relação processual com a substantiva. A sua intervenção tem assim uma função essencialmente subjectivista, destinando-se, em primeiro lugar, a defender a sua posição jurídica material em face da acção em litígio, em concretização do direito à tutela jurisdicional efectiva (art.s 20º e 268º, nº 5, CRP). Todavia, ainda que se admita que no desenvolvimento da relação processual também se praticam actos materiais que afectam interesses particulares contrapostos, no caso dos autos não se está perante uma situação que implique a obrigatoriedade de chamar o executado ou qualquer outra pessoa a defender interesses contrários ao do reclamante. Nenhuma dos critérios identificadores dos contra-interessados, enunciados no artigo 57º do CPTA colocaria o executado nessa posição. Segundo o critério do acto reclamado, que consiste na identificação dos contra-interessados pelo acto que atribui uma vantagem ao terceiro, não se vê em que é o executado beneficiou ou foi favorecido com um acto que recusa dar conhecimento ao credor reclamante da liquidação do julgado efectuada após a sentença de verificação e reclamação de créditos. Se o objecto da reclamação fosse tal liquidação, ainda se poderia admitir que, nos termos em que a mesmo foi feita, resultaram benefícios para o executado e por isso mesmo poderia ter interesses contrapostos aos do reclamante. Mas o que está em causa é apenas uma nulidade processual derivada da omissão da notificação da liquidação ao credor reclamante e por isso mesmo o conflito circunscreve-se exclusivamente entre o reclamante e a administração tributária, não se prognosticando que interesse pode ter o executado na conservação do acto reclamado. Segundo o critério da posição substantiva do terceiro, que defende que o contra-interessado tem de ter um interesse pessoal, directo e actual, também não se descortina que o executado possa ser directamente desfavorecido, nos seus direitos ou interesses, pela procedência da reclamação instaurada, do mesmo modo em que o reclamante possa sair favorecido. O executado não foi beneficiado pelo acto reclamado, nem a ele se encontra ligado por razões especiais e juridicamente tuteladas. O que está documentado nos

7 autos é que a reclamante, após ser notificado da sentença de verificação e graduação do crédito reclamado, com indicação que a liquidação seria efectuada pelos serviços de finanças, solicitou a estes serviços que fosse notificado da liquidação efectuada, o que não lhe foi concedido. Por isso, os efeitos do acto projectam-se exclusivamente na esfera jurídica do reclamante que pretende ser notificado da liquidação do julgado. Segundo o critério dos efeitos da sentença, que determina os contrainteressados através dos efeitos da sentença, recorrendo a um juízo de prognose sobre quais as esferas jurídicas que serão directamente afectadas pela sentença, também não se entende como é que a sentença que anule o acto reclamado possa projectar efeitos sobre o executado. A eventual sentença anulatória imporá ao órgão de execução a notificação ao reclamante da liquidação do julgado, mas não gera quaisquer efeitos na esfera jurídica do executado. Em suma: desconhecendo-se o interesse que o executado tem em que o credor reclamante não tenha conhecimento da liquidação do julgado, não pode ser considerado contra-interessado na reclamação, o que conduz à procedência do recurso. 4. Pelo exposto, acordam os juízes da Secção Tributária do Supremo Tribunal Administrativo em conceder provimento ao recurso, revogar a decisão recorrida e ordenar a baixa do processo para prosseguimento, se nada mais obstar. Sem custas. Lisboa, 14 de Fevereiro de Lino Ribeiro (relator) - Dulce Neto - Isabel Marques da Silva.