RESPONSABILIDADE CIVIL EXTRACONTRATUAL DO ESTADO

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1 RESPONSABILIDADE CIVIL EXTRACONTRATUAL DO ESTADO PROF. ELYESLEY SILVA Material atualizado até 13/05/2010

2 Elyesley Silva, brasiliense, aprovado em oito concursos públicos, dentre os quais MPU, TSE, IBGE, DNIT, MTur, Petrobras e CRN. Atualmente é servidor da Justiça Eleitoral. Ocupou seu primeiro cargo público aos 18 anos e desde então vem atuando como palestrante motivacional e professor de Direito Administrativo em diversos cursos preparatórios em Brasília. Participou de diversos seminários, simpósios e cursos com os mais renomados autores administrativistas: Celso Antônio Bandeira de Mello, Maria Sylvia Zanella Di Pietro, José dos Santos Carvalho Filho, Diogenes Gasparini entre outros. É autor das obras "Os Sete Hábitos do Concurseiro", pela Editora Impetus, Lei n 8.112/90 em Mapas Mentais e "Direito Administrativo em Mapas Mentais". 1. DISPOSIÇÕES GERAIS O termo responsabilidade deriva do verbo responder. Assim, quando falamos em responsabilidade do Estado, nos referimos à hipótese de o Estado responder por comportamentos comissivos (fazer) ou omissivos (não fazer) de seus agentes, quando atuarem na qualidade de agentes públicos; As pessoas jurídicas de direito público e as de direito privado prestadoras de serviços públicos responderão pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros, assegurado o direito de regresso contra o responsável nos casos de dolo ou culpa (art. 37, 6º). 2. RELAÇÃO JURÍDICA DE RESPONSABILIDADE PARTICULAR LESADO Civil ESTADO AGENTE PÚBLICO Civil Administrativa Penal O Estado responde por comportamentos unilaterais dos seus agentes que causem prejuízos a terceiros: a) Comissivos (condutas positivas: fazer): lícitos ou ilícitos; b) Omissivos (condutas negativas: não fazer): somente os ilícitos, pois as omissões lícitas não geram responsabilidade para o Estado; c) Culposos: o agente dá causa ao resultado danoso por imprudência (conhecimento dos riscos envolvidos e ainda assim crença de que seja possível adotar a conduta sem que haja prejuízo a outrem), negligência (desatenção ou falta de cuidado ao adotar certa conduta) ou imperícia (falta de técnica ou de conhecimento ao atuar); d) Dolosos: o agente teve a intenção de produzir aquele resultado lesivo ou assumiu os riscos de produzi-lo; A responsabilidade por atos bilaterais (contratos administrativos) é disciplinada pela Lei de Licitações e Contratos (Lei nº 8.666/93) e legislação civil aplicável. Trata-se da responsabilidade contratual; Na lição de Celso Antônio Bandeira de Mello, excluem-se do campo da responsabilidade extracontratual os atos em que o fim explícito é o sacrifício de um direito (exemplo disso é a desapropriação. Nesse caso, o fim explícito do ato é sacrificar o direito de propriedade. Por isso, desde que praticado dentro das disposições legais, não gera para o Estado o dever de indenizar); A responsabilidade do Estado é meramente patrimonial, econômica, e consiste na obrigação de indenizar o lesado pelos danos causados por seus agentes, nesta qualidade. Não haveria como o Estado responder administrativa ou penalmente por danos causados por seus agentes; O particular lesado ajuíza ação de indenização contra a pessoa jurídica a qual está subordinado o agente público visando à reparação do dano sofrido; A pessoa jurídica indeniza o particular; 2

3 Após o trânsito em julgado da ação de indenização, a pessoa jurídica volta-se contra o agente em ação regressiva com o objeto de obter o ressarcimento do valor da indenização que teve fazer em favor do particular; O agente público pode, além da ação regressiva, que tenho natureza cível, responder a processo penal e administrativo, conforme a sua conduta seja capitulada como ilícito penal ou administrativo, respectivamente. 2. EVOLUÇÃO DAS TEORIAS DE RESPONSABILIDADE A) Teoria da irresponsabilidade Absolutismo monárquico (o rei não erra; the king can do no wrong ; le roi ne peut mal faire ). Logo os seus agentes não podem praticar qualquer ato danoso aos administrados; Em nenhuma hipótese o Estado indenizaria o particular lesado; B) 1ª Teoria Civilista: Atos de Império X Atos de Gestão Surgiu como uma tentativa de atenuar os rigores da teoria da irresponsabilidade; Atos de Império: atos praticados pelo monarca e agentes públicos de alto escalão impostos unilateral e coercitivamente pelo Estado no exercício de sua supremacia. Não geravam dever de responsabilização por parte do Estado; Atos de Gestão: atos praticados pelo Estado, por meio de seus agentes de escalão inferior em pé de igualdade com o particular (horizontalidade). Poderiam acarretar responsabilização; Na prática, era extremamente difícil distinguir os atos de império dos de gestão. Por isso, tal teoria foi logo ultrapassada; C) 2ª Teoria Civilista: Teoria da responsabilidade subjetiva ou da culpa civil do Estado Equipara a responsabilidade do Estado a do particular na medida em que aquele responde quando fica comprovado o dolo (intenção de causar o dano) ou culpa (atuação com imprudência, negligência ou imperícia) na sua atuação. O Estado só responde pelos atos lesivos de seus agentes, indenizando o particular, quando este comprovar que os agentes públicos, atuando nessa qualidade, agiram com dolo ou culpa. D) 1ª Teoria Publicista: Teoria da culpa administrativa Também chamada de teoria da falta do serviço, da culpa anônima, da falta administrativa, da culpa anônima ou da culpa do serviço; Baseia-se, não na conduta culposa ou dolosa do agente, mas na falta do serviço, genericamente considerada. Abandona-se a noção individualista de culpa fundada na conduta dolosa ou culposa de certo agente público, e lastreia-se a responsabilidade do ente público numa das modalidades da falta do serviço: a) Mau funcionamento do serviço; b) Morosidade do serviço; e c) Não-funcionamento do serviço. Atualmente aplicável aos danos decorrentes de caso fortuito ou força maior quando, aliado ao evento extraordinário, imprevisível e de força irresistível, ocorre a falta do serviço; E) 2ª Teoria Publicista: Teoria da Responsabilidade Objetiva na Modalidade Risco Administrativo Não exige qualquer conduta dolosa ou culposa do agente público ou verificação de falta de serviço. São necessários apenas três elementos: a) ato comissivo do agente público, nesta qualidade, mesmo sem dolo ou culpa; b) dano a terceiro; c) nexo causal entre a atuação do agente e o dano sofrido. Para que o Estado seja obrigado a indenizar basta apenas que o terceiro comprove que sofreu prejuízos em função de ato comissivo praticado por agente público nesta qualidade. 3

4 CF/88, art. 37, 6º - As pessoas jurídicas de direito público e as de direito privado prestadoras de serviços públicos responderão pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros, assegurado o direito de regresso contra o responsável nos casos de dolo ou culpa. Abrangência do dispositivo: todas as pessoas jurídicas de direito público (tanto as políticas: União, Estados, Distrito Federal, Municípios; quanto as administrativas: autarquias e fundações públicas de direito público) e as pessoas jurídicas de direito privado prestadoras de serviços públicos (empresas públicas e sociedades de economia mista prestadoras de serviço público e os delegatários de serviços públicos). Excludentes de responsabilidade: a) quando comprovada culpa exclusiva da vítima. Nestes casos, o Estado está isento do pagamento de qualquer indenização, devendo, ao contrário, ser indenizado pelo particular; e b) nas hipóteses de caso fortuito ou força maior. Admite-se, nesta teoria, a redução da responsabilidade do Estado na hipótese de culpa concorrente, que se verifica quando ambos, o agente público e o particular, concorrem culposa ou dolosamente para a ocorrência do evento doloso. Nestes casos, reparte-se o ônus da indenização na proporção da culpa ou dolo de cada qual. Embora a responsabilidade do Estado seja objetiva, ou seja, independe de comprovação de dolo ou culpa, bastando que haja nexo causal entre a conduta do agente público e o dano sofrido pelo particular; a responsabilidade do agente é subjetiva, só se caracterizando se ficar comprovado que este atuou com dolo ou culpa. Sendo assim, é possível que o Estado seja condenado a indenizar o particular por um dano e não possa se voltar contra o agente, pois este não atuou com dolo ou culpa. F) 3ª Teoria Publicista: Teoria da Responsabilidade Objetiva na Modalidade Risco Integral Em tese, os elementos constitutivos da responsabilidade são idênticos aos da teoria do risco administrativo: a) ato comissivo do agente público, nesta qualidade, mesmo sem dolo ou culpa; b) dano a terceiro; c) nexo causal entre a atuação do agente e o dano sofrido. A diferença é que, nesta, não se admite qualquer hipótese de exclusão ou redução da responsabilidade do Estado; Posição doutrinária majoritária: não tem aplicação em nosso regime jurídico; 3. APLICAÇÃO ATUAL Atos Comissivos Atos Omissivos No Uso de Na Na qualidade Prerrogativa Prerrogativa qualidade de agentes Funcional Funcional de agentes Pessoas Jurídicas de Direito Público OBJETIVA SUBJETIVA Fundações Públicas de Direito Privado OBJETIVA SUBJETIVA Na Usuários prestação Empresas Prestadoras Nãousuários SUBJETIVA SUBJETIVA OBJETIVA do Serviço Públicas e de serviço Público Sociedades de público Fora da prestação do Economia Mista SUBJETIVA serviço público Exploradoras de Atividade Econômica SUBJETIVA Na prestação Usuários Delegatários de do serviço OBJETIVA Serviços Públicos público Não-usuários SUBJETIVA SUBJETIVA Fora da prestação do serviço público SUBJETIVA Paraestatais SUBJETIVA SUBJETIVA 4

5 4. CASOS ESPECIAIS DE RESPONSABILIDADE a. Danos decorrentes de acidentes nucleares O art. 21, XXIII, d, da Constituição estabelece que a responsabilidade por danos decorrentes de acidentes nucleares independe da existência de culpa. Logo, neste caso aplica-se a teoria da responsabilidade objetiva na modalidade risco administrativo; b. Danos advindos de obra pública É comum que as obras púbicas, pelos simples fato de existirem, sua natureza, extensão, localização ou duração, causem danos aos administrados. Tais danos são denominados pela doutrina de danos causados pelo só fato da obra. Como se trata de dano causado pelo só fato da obra, quem responde pelos danos não é o particular contratado pelo Estado para realizar a obra (pois este não poderia ter feito nada para evitá-los), mas o próprio Estado, com base na teoria da responsabilidade objetiva na modalidade risco administrativo; Se, ao contrário, é causador má execução da obra pública, quem responde é o executor contratado, subjetivamente; c. Danos por atos legislativos Em se tratando de danos causados por atos legislativos, sobretudo leis em sentido estrito, a regra geral é a irresponsabilidade; Em face desses dois últimos argumentos é que podemos apontar duas exceções à irresponsabilidade do Estado por atos legislativos: as leis inconstitucionais e as leis de efeito concreto. d. Danos por atos jurisdicionais Os atos jurisdicionais expressam a soberania do Estado, uma vez que por eles o Poder Público, no exercício de privilégio de dizer o Direito nos casos concretos, soluciona conflitos jurídicos de maneira definitiva. Trata-se do exercício de uma das funções estruturais do Estado. Por isso, da mesma forma que nos atos legislativos, via de regra, o Estado não responde por atos jurisdicionais; Contudo, na esfera penal, por força de dispositivo constitucional, o Estado indenizará o condenado por erro judiciário, assim como o que ficar preso além do tempo fixado na sentença (art. 5, LXXV, CF/88). Assim, o indivíduo objeto de erro judiciário poderá voltar-se contra o Estado, buscando reparação dos prejuízos sofridos. Nessas hipóteses, aplica-se a teoria da responsabilidade objetiva na modalidade risco administrativo; Na esfera civil, o art. 133 do Código de Processo Civil (CPC), prevê que é possível a responsabilização pessoal do magistrado que atuar com dolo ou que recusar, omitir ou retardar, sem motivo legítimo, qualquer providência que deva ordenar de ofício ou a requerimento da parte; e. Danos a pessoas ou coisas sob a responsabilidade do Estado Quando o Poder Público mantém pessoas ou coisas sob sua guarda, a exemplo de alunos de escolas públicas, presidiários, veículos e mercadorias apreendidos, assume total responsabilidade por quaisquer danos que venham a sofrer, independentemente de qualquer atuação comissiva de agente público, salvo nas situações de caso fortuito e força maior (eventos externos à Administração). Veja que a estas situações aplica-se a teoria da responsabilidade objetiva na modalidade risco administrativo, mesmo não havendo qualquer atuação comissiva de agente público; f. Danos causados por ato de multidão Os danos causados por ato de multidão são aqueles oriundos de agrupamentos humanos, que, não raro, dilapidam o patrimônio público ou privado como forma de reinvidicação dos seus interesses; Os danos causados por ato de multidão não são fruto de atuação comissiva de agente, e por isso não há qualquer nexo causal entre a conduta do agente e dano sofrido pela vítima. Assim, em regra, o Estado não se responsabiliza por ato de multidão; 5

6 Contudo, quando fica comprovado que, aliado à conduta do agrupamento humanos, verifica-se omissão estatal em zelar pelo bem prejudicado. Daí o Estado responderá proporcionalmente à sua participação omissiva no evento danoso. QUESTÕES DE CONCURSO 1. (CESPE Analista Judiciário Área Judiciária TRE/MT adaptada) Segundo a teoria objetiva da responsabilidade civil do Estado no Brasil, não é necessária a comprovação de culpa ou nexo causal entre ação e resultado para se imputar o dever de indenizar ao Estado. 2. (CESPE Analista Técnico-administrativo MS 2010) Consoante a teoria do risco administrativo, consagrada no ordenamento jurídico brasileiro, a responsabilidade objetiva do Estado por danos causados aos administrados baseia-se na equânime repartição dos prejuízos que o desempenho do serviço público impõe a certos indivíduos, não suportados pelos demais. 3. (CESPE Analista Judiciário Área judiciária TRE/BA 2010) As entidades da administração indireta que executem atividade econômica de natureza privada não estão sujeitas à incidência da regra da responsabilidade objetiva do Estado. 4. (CESPE Analista Técnico-administrativo MS 2010) A doutrina dominante é no sentido de que se aplica a teoria da responsabilidade subjetiva nos casos de ato comissivo estatal. Luis, residente e domiciliado no DF, comprou um automóvel no estado de Minas Gerais e realizou a transferência do veículo para o seu nome e para o DF. O servidor do DETRAN/DF, encarregado de realizar os procedimentos de transferência, deixou de requerer o nada-consta do veículo e tampouco consultou os órgãos de segurança pública para verificar a procedência do referido veículo. O servidor também não teve a cautela de verificar se o número do chassi do veículo possuía algum sinal de adulteração, conforme determina a legislação. Após alguns meses, Luis foi parado em uma blitz da polícia militar, a qual constatou que aquele veículo havia sido furtado em Belo Horizonte meses antes da compra. Inconformado com o prejuízo material, visto que perdeu o carro e o valor pago por ele, e também com os danos morais, já que foi flagrado em blitz conduzindo veículo furtado, Luis decidiu processar o Estado requerendo indenização pelos prejuízos sofridos. Considerando essa situação hipotética, julgue os itens acerca da responsabilidade civil do Estado e do regime disciplinar dos agentes públicos. 5. (CESPE Auxiliar de Trânsito DETRAN/DF 2009) No caso descrito, a responsabilidade do Estado será subjetiva, significando que, caso venha a ser condenado, o Estado poderá ajuizar ação regressiva contra o servidor do DETRAN que deixou de adotar as cautelas cabíveis. 6. (CESPE Auxiliar de Trânsito DETRAN/DF 2009) Acerca desse tema, a CF adotou a teoria do risco integral, segundo a qual o Estado responderá pelos danos que seus agentes causarem a terceiros, omissiva ou comissivamente, independentemente de qualquer tipo de prova. Paulo, servidor público de um TRE, conduzia um veículo oficial quando atropelou Maria, causando-lhe vários ferimentos e morte. Com base nessa situação hipotética, julgue os itens seguintes, acerca da organização da administração pública. 7. (CESPE Analista Judiciário Análise de Sistemas TRE/PR 2009) Eventual ação de reparação de danos a ser proposta em decorrência do fato narrado deve ser feita em face do próprio TRE. 6

7 8. (CESPE Analista Judiciário Análise de Sistemas TRE/PR 2009) No caso apresentado, a responsabilidade civil de Paulo é objetiva. 9. (CESPE Especialista da ANATEL 2009) A responsabilidade civil do Estado poderá ser afastada se comprovada a culpa exclusiva da vítima, ou mitigada a reparação na hipótese de concorrência de culpa. 10. (CESPE Titular de Serviços Notariais do TJDFT 2008) A responsabilidade civil passou por vários estágios, iniciando-se com a irresponsabilidade do Estado, evoluindo para a responsabilidade com culpa, chegando, na atualidade, à teoria do risco integral, adotada pela CF, segundo a qual a responsabilidade independe da demonstração de culpa ou dolo. 11. (CESPE Agente Técnico Jurídico MPE AM 2008) As empresas públicas e as sociedades de economia mista exploradoras de atividade econômica estão sujeitas à responsabilidade civil objetiva. 12. (CESPE Analista Judiciário Administração do TJ CE 2008) Quando a administração pública, em decorrência de sua responsabilidade civil, responde pelos danos causados por seus agentes a terceiros, fica assegurado, nos casos de dolo ou culpa, o direito de regresso contra o responsável. 13. (CESPE Especialista em Direito do DFTRANS 2008) As ações de ressarcimento ao erário, movidas pelo Estado contra agentes que tenham praticado ilícitos dos quais decorram prejuízos aos cofres públicos, prescrevem em 5 anos. 14. (CESPE Procurador Municipal de Aracajú 2008) A responsabilidade civil de concessionária de serviço público de transporte municipal é objetiva apenas relativamente aos usuários do serviço. 15. (CESPE Analista da HEMOBRAS 2008) O Estado será responsabilizado civilmente pelos atos do agente público, mesmo fora do exercício do seu ofício ou função, pela chamada culpa na escolha ou culpa em vigiar a atuação do seu agente. 16. (CESPE Analista Judiciário Área Judiciária TRE/MT adaptada) No que se refere à responsabilidade civil por atos judiciais, segundo jurisprudência majoritária, a regra é a irresponsabilidade civil do Estado. 17. (CESPE Analista Judiciário Área Judiciária TRE/MT adaptada) No caso de dano causado por leis de efeito concreto, não se admite a responsabilização civil do Estado. 18. (CESPE Analista Judiciário Área Judiciária TRT 17ª Região 2009) O Estado não responde civilmente pelos danos causados por atos praticados por agrupamentos de pessoas ou multidões, por se tratar de atos de terceiros que caracterizam uma excludente de causalidade, salvo quando se verificar omissão do poder público em garantir a integridade do patrimônio danificado, hipótese em que a responsabilidade civil é subjetiva. 19. (CESPE Analista de Sistemas do TJDFT 2008) Se, para a prática de determinado ato, for obrigatória e vinculante a emissão de um parecer pelo órgão consultivo, a sua não-apresentação, dentro do prazo legal, não impedirá o seguimento do processo. Nessa hipótese, haverá apenas a responsabilização de quem se omitiu. 20. (CESPE Procurador da FHS SE 2009) Um policial militar de determinado estado da Federação foi morto no horário em que prestava serviço. Na ocasião, ele tentava salvar a vida de uma senhora de 70 anos que estava sendo assaltada por dois bandidos. O policial recebeu dois tiros no tórax disparados pelos 7

8 assaltantes. Nessa situação, há responsabilidade civil objetiva do Estado, que arcará com a respectiva indenização à família do policial, uma vez que o direito administrativo brasileiro adota a teoria do risco integral. Uma dica importante é: independente do que acontecer, nunca pare de estudar. Nem que você só disponha de uma hora por dia, estude. Quando você pára de estudar você perde aquele condicionamento que vinha adquirindo ao longo da sua caminhada de concurseiro. Como já disse, o cérebro, assim como seu corpo, pode ser exercitado a fim de que dê o melhor de si. E quanto mais você o exercita melhor e mais rápido ele aprende. Se você parar vai ter de retroceder um pouco de modo que recupere o condionamento perdido - e isso leva um certo tempo. Por isso, nunca pare. (Trecho extraído do livro Os Sete Hábitos do Concurseiro, Elyesley Silva, Ed. Impetus) GABARITO 1. E 5. E 9. C 13. E 17. E 2. C 6. E 10. E 14. C 18. C 3. C 7. E 11. E 15. E 19. E 4. E 8. E 12. C 16. C 20. E 8