Direito Administrativo

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1 Direito Administrativo facebook.com/professoratatianamarcello

2 Edital Poderes administrativos: poder hierárquico; poder disciplinar; poder regulamentar; poder de polícia; uso e abuso do poder.

3 PODERES DA ADMINISTRAÇÃO O Estado age por meio de seus agentes públicos, aos quais são conferidas prerrogativas diferenciadas, a serem utilizadas para o alcanças os seus fins: a satisfação dos interesses públicos. Esse conjunto de prerrogativas denomina-se Poderes Administrativos, ou seja, são instrumentos conferidos à Administração para o atendimento do interesse público. Por outro lado, por tutelarem interesses coletivos, são impostos aos agentes públicos alguns Deveres Administrativos. Há hipóteses e que os Poderes se convertem em verdadeiros Deveres, pois enquanto na esfera privada o Poder é mera faculdade daquele que o detém, na esfera pública representa um Dever do administrador para com os administrados. Segundo a doutrina, trata-se do chamado Poder-dever de agir, de forma que se o agente não agir, poderá responder por omissão.

4 PODER-DEVER DE AGIR O administrador público não tem apenas o poder, mas também o dever de agir, ou seja, ele tem por obrigação exercitar esse poder em benefício da coletividade, sendo esse poder irrenunciável. Segundo Hely Lopes Meirelles: Se para o particular o poder de agir é uma faculdade, para o administrador público é uma obrigação de atuar, desde que se apresente o ensejo de exercitá-lo em benefício da comunidade. É que o Direito Público ajunta ao poder do administrador o dever de administrar. Em sendo um poder-dever, a omissão da autoridade ou o silêncio administrativo resultará em responsabilização do agente omisso.

5 DEVERES DO ADMINISTRADOR PÚBLICO Eficiência DEVERES Probidade Prestação de contas

6 PODERES DO ADMINISTRADOR PÚBLICO Hierárquico Disciplinar Vinculado Poderes Discricionário Polícia Regulamentar (normativo)

7 Poder Vinculado Também chamado de regrado, é o poder conferido pela lei à Administração para a prática de ato de sua competência, mas com pré-determinação dos elementos e requisitos necessários a sua formalização, ou seja, é aquele nos quais a liberdade de atuação do agente é mínima ou inexiste. Portanto, o poder vinculado difere-se do poder discricionário, pois neste há maior liberdade de atuação da Administração. Para alguns autores, a idéia de poder é contraditória nesse caso, já que o administrador está limitado a respeito dos elementos que compõem o ato (competência, finalidade, forma, motivo e objeto), não gozando de liberdade.

8 Poder Discricionário É o poder conferido à Administração que, embora deva estar de acordo com a lei, confere uma maior liberdade ao Administrador, que poderá adotar uma ou outra conduta de acordo com a conveniência e oportunidade, ou seja, a Lei faculta ao administrador a possibilidade de escolher as entre as condutas possíveis, a qual deve estar de acordo com o melhor atendimento do interesse público. Não se pode confundir discricionariedade com arbitrariedade ou livre arbítrio, pois a Administração Pública, ao revés dos particulares de modo geral, só pode fazer aquilo que a Lei lhe determina ou autoriza. Arbitrariedade é, para a Administração Pública, sinônimo de ilegalidade; enquanto o livre arbítrio é a possibilidade de fazer o que bem entender, conduta que também não é permitida por estar o administrador restrito à legalidade. José dos Santos Carvalho Filho: conveniência e oportunidade são os elementos nucleares do poder discricionário. A primeira indica em que condições vai se conduzir o agente; a segunda diz respeito ao momento em que a atividade deve ser produzida. Registre-se, porém, que essa liberdade de escolha tem que se conformar com o fim colimado na lei.

9 Poder Regulamentar (ou Normativo) É o poder conferido aos chefes do Executivo para editar decretos e regulamentos com a finalidade de permitir a efetiva implementação da Lei. Enquanto as Leis são criadas no âmbito do Poder Legislativo, a Administração Pública poderá criar esses decretos e regulamentos para complementá-las, aos quais não podem contrariar, restringir ou ampliar as disposições da Lei. Incumbe à Administração, então, complementar as Leis, criando os mecanismos para sua efetiva implementação (Ex.: Lei x Decreto 5.707). De acordo com a Constituição Federal Art.84. Compete privativamente ao Presidente da República: IV sancionar, promulgar e fazer publicar as leis, bem como expedir decretos e regulamentos para sua fiel execução;. Em decorrência do princípio da simetria constitucional, os Chefes de Executivos dos Estados possuem a mesma prerrogativa. Outras autoridades, como os Ministros, podem editar atos normativos (inc. II, único, art. 87, CF), bem como entidades (ex.: agências reguladoras).

10 Poder Hierárquico A hierarquia é inerente ao Poder Executivo. No âmbito do Poder Legislativo ou Judiciário, onde ocorra o desempenho de função administrativa (atividade atípica desses poderes), poderá haver hierarquia; porém, em relação às funções típicas exercidas pelos membros desses dois poderes (legislativa e jurisdicional) não há hierarquia entre seus membros (parlamentares e membros da magistratura). O poder hierárquico tem íntima relação com o poder disciplinar e objetiva ordenar, coordenar, controlar e corrigir as atividades administrativas no âmbito interno da Administração. É através do poder hierárquico que a Administração escalona a função de seus órgãos, revê a atuação de seus agentes e estabelece a relação de subordinação entre seus servidores. Nas relações hierárquicas há vínculo de subordinação entre órgãos e agentes.

11 Poder Disciplinar O Poder Disciplinar é o exercido pela Administração para apurar as infrações dos servidores e das demais pessoas que ficarem sujeitas à disciplina administrativa (ex.: empresas privadas contratadas para prestarem serviços públicos). Decorre do escalonamento hierárquico visto anteriormente, ou seja, se ao superior é dado poder de fiscalizar os atos dos seus subordinados, por óbvio que, verificando o descumprimento de ordens ou normas, tenha a possibilidade de impor as devidas sanções previstas para aquela conduta. Portanto, o Poder Disciplinar afeta a estrutura interna da Administração. Hely Lopes Meirelles conceitua o Poder Disciplinar como faculdade de punir internamente as infrações funcionais dos servidores e demais pessoas sujeitas à disciplina dos órgãos e serviços da Administração.

12 Muito embora Hely se refira a poder como uma faculdade, importante salientar que não se trata de uma decisão discricionária da autoridade, já que diante de uma irregularidade, o agente tem o poder-dever de agir, ou seja, é obrigado a apurar e apenas o infrator. Exemplificando, estabelece o art. 143 da Lei 8.112/90: A autoridade que tiver ciência de irregularidade no serviço público é obrigada a promover sua apuração imediata.... Já em relação à penalidade a ser aplicada, em razão de adotarmos a chamada tipicidade aberta, há uma margem discricionária para que a Administração decida, de acordo com as circunstâncias, natureza ou gravidade de cada infração, a pena que irá aplicar, desde que observando o princípio da adequação punitiva (que seja aplicada uma pena adequada para a infração). Não confundir Poder Disciplinar da Administração com Poder Punitivo do Estado (repressão de crimes tipificados em lei).

13 Poder de Polícia O Código Tributário Nacional - CTN, conceitua Poder de Polícia, dispondo em seu art. 78 que: considera-se poder de polícia a atividade da administração pública que, limitando ou disciplinando direito, interesse ou liberdade, regula a prática de ato ou abstenção de fato, em razão de interesse público concernente à segurança, à higiene, à ordem, aos costumes, à disciplina da produção e do mercado, ao exercício de atividades econômicas dependentes de concessão ou autorização do Poder Público, à tranqüilidade pública ou ao respeito à propriedade e aos direitos individuais ou coletivos. Poder de Polícia, portanto, é a atividade do Estado que limita os direitos individuais em benefício do interesse público, ou seja, é o mecanismo de frenagem de que dispõe a Administração Pública para conter os abusos do direito individual (Hely Lopes Meirelles). O interesse público está relacionado com a segurança, moral, saúde, meio ambiente, consumidor, propriedade, patrimônio cultural.

14 Polícia Administrativa e Judiciária O poder de polícia do Estado pode ocorrer em duas áreas: na administrativa, feita pelos órgãos administrativos, atuando sobre as atividades do indivíduos (ex.: fiscalização da atividade de comércio); na judiciária, executada pelos órgãos de segurança, atuando sobre o indivíduo que poderia cometer algum ilícito penal (ex.: polícia civil de um estado). Em regra, a polícia administrativa exerce atividade preventiva, enquanto a polícia judiciária exerce atividade repressiva.

15 Competência para Exercício A princípio, o critério para determinação de competência para o exercício do Poder de Polícia é o que diz respeito ao poder de regular a matéria, o qual, por sua vez, arrima-se no princípio de predominância do interesse. Para Hely Lopes Meirelles: os assuntos de interesse nacional ficam sujeitos à regulamentação e policiamento da União; as matérias de interesse regional sujeitam-se às normas e à polícia estadual; os assuntos de interesse local subordinam-se aos regulamentos edilícios e ao policiamento administrativo municipal. Ex.: Regulação de mercados de título e valores imobiliários (assunto que compete à União, então ela fiscaliza); Normas pertinentes a prevenção de incêndio (compete à esfera estadual, então ela inspeciona, vistoria, expede alvará...) Planejamento e controle de uso de solo urbano (compete ao município, então ele concede licença, regula o funcionamento, aplica sanções...)

16 Atributos ou Características Os atributos costumeiramente apontados pela doutrina no que se refere aos atos resultantes do exercício regular do poder de polícia são 3: discricionariedade (livre escolha de oportunidade e conveniência); auto-executoriedade (decidir e executar diretamente sua decisão sem a intervenção do Judiciário); coercibilidade (imposição coativa das medidas adotas pela Administração).

17 Sanções decorrentes do Poder de Polícia As sansões são impostas pela própria Administração em procedimentos administrativos compatíveis com as exigências do interesse público, respeitando a legalidade da sanção e a sua proporcionalidade à infração. Exemplificando, podemos citar as seguintes sanções administrativas, em decorrência do exercício do Poder de Polícia: as multas, a interdição de atividades, demolição de construções irregulares, inutilização de gêneros, apreensão de objetos.

18 Uso e Abuso de Poder No Estado Democrático de Direito, a Administração Pública deve agir sempre dentro dos limites de suas atribuições, em consonância com o direito e a moral, com respeito aos direitos dos administrados. No entanto, se o administrador extrapolar os limites de suas competências ou se utilizar das suas atribuições para fins diversos do interesse público, teremos o chamado abuso de poder.

19 O abuso de poder pode se manifestar de duas formas: Excesso de Poder quando o gestor atua fora dos limites de suas competências, exercendo atribuições que não são de sua competência; Desvio de Poder quando o gestor exerce suas competências, mas para alcançar finalidade diversa da definida em lei. Abuso de Poder Excesso de Poder Desvio de Poder

20 Quanto aos poderes e deveres do administrador público, assinale as afirmações abaixo com V (verdadeiro) ou F (falso). ( ) O poder é vinculado porque a lei não deixa opções, ela estabelece que, diante de determinados requisitos, a Administração deve agir conforme previsto. ( ) O poder é discricionário porque a adoção de uma ou outra opção é feita segundo critérios de oportunidade, conveniência, justiça, equidade, próprios da autoridade. ( ) Quando exerce o poder disciplinar e de polícia, a Administração afeta, sobremodo, a sociedade.

21 (CESPE 2106) A respeito dos agentes públicos e dos poderes da administração pública, julgue os itens que se seguem. Quando um servidor detentor de cargo de chefia assina expediente em concordância com o conteúdo de ato elaborado por servidor subordinado, está caracterizada uma expressão do poder hierárquico. ( ) CERTO ( ) ERRADO

22 (CESPE 2106) Situação hipotética: Diante da ausência de Maria, servidora pública ocupante de cargo de nível superior, João, servidor público ocupante de cargo de nível médio, recém-formado em Economia, elaborou determinado expediente de competência exclusiva do cargo de nível superior ocupado por Maria. Assertiva: Nessa situação, o servidor agiu com abuso de poder na modalidade excesso de poder. ( ) CERTO ( ) ERRADO

23 (DPE-RS 2013) Determinada empresa prestadora de serviços foi declarada inidônea para contratar com a Administração pública, em decorrência da prática de ato ilícito com o objetivo de frustrar procedimento licitatório. A situação narrada corresponde ao exercício, pela Administração, do poder (A) discricionário. (B) de polícia. (C) regulamentar. (D) hierárquico. (E) disciplinar.

24 (DPE-RS 2013) Pelo atributo da autoexecutoriedade, a administração pública, no regular exercício de seu poder de polícia, (A) edita atos normativos de limitações genéricas aos direitos individuais dos administrados, indistintamente. (B) edita atos normativos estabelecendo atos materiais concretos passíveis de serem aplicados preventiva e repressivamente. (C) impõe limitações ao exercício dos direitos individuais em benefício do interesse público, podendo se expressar por meio de medidas gerais ou específicas. (D) exerce margem de apreciação quanto a determinados elementos do ato, tornando discricionária a atuação de polícia em alguns casos. (E) pode executar, por seus próprios meios, suas decisões, prescindindo de autorização judicial.

25 Direito Administrativo Bens Públicos Profª. Tatiana Marcello

26 Edital: Bens Públicos: conceito; aquisição; alienação; utilização; classificação.

27 Conceito Código Civil - Art. 98. São públicos os bens do domínio nacional pertencentes às pessoas jurídicas de direito público interno; todos os outros são particulares, seja qual for a pessoa a que pertencerem. Pessoa Jurídicas de Direito Público Interno - Art. 41. São pessoas jurídicas de direito público interno: I - a União; II - os Estados, o Distrito Federal e os Territórios; III - os Municípios; IV - as autarquias, inclusive as associações públicas; V - as demais entidades de caráter público criadas por lei. Essa é a chamada corrente exclusivista (mais aceita em concursos públicos).

28 Porém, há outras correntes (minoritárias): Corrente Inclusivista consideram que são bens públicos todos aqueles que pertencem á Administração Pública Direta e Indireta (incluindo Empresas Públicas e Sociedades de Economia Mista). Corrente Mista ponto de vista intermediário que considera bens públicos os que pertencem às pessoas jurídicas de direito público interno, bem como aqueles que estejam afetados à prestação de um serviço público.

29 Portanto, bens públicos são apenas aqueles pertencentes a pessoas jurídicas de direito público (U, E, M, DF, Autarquias e Fundações públicas de direito público). Entretanto: a) bens das pessoas jurídicas de direito privado integrantes da Administração Pública são privados (ou particulares), mas podem estar sujeitos a regras próprias do regime jurídico de bens públicos (inalienabilidade, impenhorabilidade, imprescritibilidade e não onerabilidade), quando estiverem sendo efetivamente utilizados na prestação de um serviço público; b) segundo o STF, o regime de precatórios (CF, art. 100) é aplicável no pagamento de dívidas de empresas públicas e sociedades de economia mista que prestem serviços públicos essenciais e próprios do Estado, em condições não concorrenciais (ex.: Empresa Brasileira de Correios e Telégrafos; Empresa Brasileira de Pesquisas Agropecuária; Empresa Brasileira de Serviços Hospitalares); isso significa que todos os bens dessas entidades (que estejam sendo utilizados ou não) são impenhoráveis.

30 Classificação 1 Quanto à forma de utilização/destinação: Código Civil - Art. 99. São bens públicos: I - os de uso comum do povo, tais como rios, mares, estradas, ruas e praças; II - os de uso especial, tais como edifícios ou terrenos destinados a serviço ou estabelecimento da administração federal, estadual, territorial ou municipal, inclusive os de suas autarquias; III - os dominicais, que constituem o patrimônio das pessoas jurídicas de direito público, como objeto de direito pessoal, ou real, de cada uma dessas entidades.

31 a) Bens de uso comum do povo apesar de pertencerem a uma a pessoa jurídica de direito público interno (poder de gestão e não propriedade), podem ser utilizados sem restrição por todos, gratuita ou onerosamente (rios, mares, estradas, ruas e praças, meio ambiente...); b) Bens de uso especial se destinam (afetados) especialmente à execução dos serviços públicos; são exemplos os veículos da Administração ou os imóveis onde estão instalados os serviços públicos e órgãos da administração (secretarias, escolas, tribunais, parlamentos...); c) Bens dominicais constituem patrimônio das pessoas jurídicas de direito público (propriedade), semelhantes aos bens dos particulares, mas que não estão afetados a uma finalidade pública específica, servindo apenas de reserva patrimonial ou fonte de renda, ou seja, não tem uma destinação especial (ex.: terras devolutas, terrenos baldios, viaturas sucateadas...).

32 2 Quanto à titularidade: Os bens públicos se dividem em a) Federais, b) Estaduais, c) Distritais, d) Territoriais, e) Municipais, Conforme o nível federativo da pessoa jurídica a quem pertença. Res nullius são coisas que não pertencem a ninguém (não são públicos nem particulares), como animais selvagens, conchas da praia, pérolas das ostras do fundo do mar...

33 3 Quanto à disponibilidade: a) bens indisponíveis por natureza são aqueles que, devido à sua condição nãopatrimonial, não podem ser alienados ou onerados; são bens de uso comum do povo destinados à utilização universal e difusa (ex.: ar, meio ambiente, mares...); b) bens patrimoniais indisponíveis são os que tem condição patrimonial, mas que por pertencerem à categoria dos bens de uso comum do povo ou de uso especial, a lei lhes confere o caráter de inalienabilidade enquanto mantiverem tal condição, ou seja, naturalmente poderiam ser alienados, mas legalmente, não (ex.: ruas, praças, imóvel onde está instalada a prefeitura...); c) bens patrimoniais disponíveis são os legalmente possíveis de alienação, por não estarem afetados a certa finalidade pública, como é o caso dos bens dominicais (ex.: terras devolutas).

34 a) Inalienabilidade (relativa) Atributos/Características Código Civil - Art Os bens públicos de uso comum do povo e os de uso especial são inalienáveis, enquanto conservarem a sua qualificação, na forma que a lei determinar. Código Civil - Art Os bens públicos dominicais podem ser alienados, observadas as exigências da lei. Em regra, os bens públicos não podem ser alienados (nem usucapidos, nem desapropriados...). Em relação aos bens afetados (de uso comum do povo e de uso especial) não há possibilidade de alienação enquanto mantiverem essa condição. Em relação aos bens desafetados (dominicais), até podem ser alienados, porém há exigências legais a serem cumpridas (chamada alienabilidade condicionada), trazidas pela Lei 8.666/93 (demonstração de interesse público; prévia avaliação; licitação e autorização legislativa se for bem imóvel).

35 b) Impenhorabilidade Os bens públicos não podem ser objeto de constrição judicial. Portanto, a lei estabelece uma forma especial de execução contra a Fazenda Pública, bem como as ordens de precatórios previstas no art. 100 da CF. Essa regra é extensiva aos bens de Empresas Públicas, Sociedades de Economia Mista e Concessionários, quando afetados à prestação de serviços públicos.

36 c) Imprescritibilidade Art Os bens públicos não estão sujeitos a usucapião. Os bens públicos não se sujeitam à chamada prescrição aquisitiva, ou seja, não podem ser usucapidos. d) Não onerabilidade Significa que nenhum ônus real (ex.: hipoteca, penhora, usufruto...) pode recair sobre os bens públicos. Bens públicos não podem ser dados como garantia em favor de terceiros (penhor, anticrese ou hipoteca).

37 Afetação e Desafetação (utilização) Afetação é quando um bem está vinculado a uma finalidade pública (está afetado). Em regra, os bens de uso comum do povo e os bens de uso especial são afetados. Ex.: prédio público onde funciona uma escola pública está afetado à prestação desse serviço. Desafetação é quando um bem não está vinculado a nenhuma finalidade pública (está desafetado). Os bens dominicais são desafetados. Ex.: terreno baldio da Prefeitura. Entende-se por desafetação também, o ato de desvincular um bem a determinada finalidade, a fim de facilitar sua alienação. Portanto, um bem de uso comum do povo ou de uso especial é transformado em bem dominical. O ato de desafetação depende de lei específica.

38 Formas de Aquisição de Bens Públicos 1) Relações contratuais (Contratos de Direito Privado) compra e venda dação em pagamento permuta resgate no contrato de aforamento (em relação a Terrenos da Marinha da União - enfiteuse)

39 2) Usucapião A Lei veda que um particular possa usucapir bens públicos, no entanto, o Poder Público pode usucapir bens particulares. 3) Desapropriação (intervenção do Estado na propriedade) Através da desapropriação a administração adquire bens públicos para atender a interesses públicos, como interesses sociais, necessidades ou utilidades públicas.

40 4) Acessão natural formação de ilhas; aluvião; avulsão; abandono de álveo; construção de obras ou plantações.

41 5) Arrematação A Administração pública pode participar de leilões, adquirindo bens através da arrematação. 6) Direito hereditário (Aquisição causa mortis) Pode ocorrer em três hipóteses: a) como manifestação de última vontade do de cujus (testamento); b) por não possuir herdeiros ou sucessores herança vacante/jacente; c) ausência de sucessores ou sua renúncia.

42 7) Adjudicação Direito do credor de adquirir bens penhorados oferecendo preço não inferior ao fixado na avaliação. 8) Outras formas: Resgate na enfiteuse; aquisição decorrente da lei; pena de perdimento dos bens; abandono de bens.

43 Formas de alienação de bens públicos Para que seja possível a alienação de bens públicos, é necessário que o mesmo esteja desafetado, transformando-se em bem dominical. Os requisitos para alienação de bens públicos constam na Lei nº 8.666/93 (Lei de Licitações) são tratados dentro de licitação (demonstração de interesse público; prévia avaliação; licitação e autorização legislativa se for bem imóvel).

44 (DPE-RS 2013) Considere os seguintes exemplos de bens públicos: I. prédio no qual se encontra instalado um hospital. II. rios e mares. III. galpão adquirido pelo poder público em processo de execução judicial, cujo uso foi autorizado, onerosamente, a particular. Indique, respectivamente, a categoria na qual se incluem: (A) de uso comum do povo; dominical e de uso especial. (B) de uso especial; de uso comum do povo e dominical. (C) de uso especial; reservado e de uso especial. (D) dominical; reservado e de uso restrito. (E) de uso comum do provo; de uso restrito; e dominical.

45 (DPE-RS 2013) O Poder Executivo exerce sua função executiva também por meio da Administração Indireta. Sobre as pessoas jurídicas que a integram, tem-se que: As sociedades de economia mista prestadoras de serviços públicos, embora submetidas ao regime jurídico típico das empresas privadas, podem receber proteção do regime jurídico público, como no caso dos bens afetados à prestação do serviço público. ( ) certo ( ) errado