Habitação social e o déficit habitacional

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1 Habitação social e o déficit habitacional Abril de 2017

2 Sumário I. POLÍTICA HABITACIONAL E CARÊNCIA DE MORADIAS II. DÉFICIT HABITACIONAL 4 3 II.1 Perfil 4 II.2 Evolução 8 II.3 Déficit e coabitação familiar 10 III. DINÂMICA FAMILIAR, DÉFICIT HABITACIONAL E O PMCMV 11 ANEXO METODOLOGIA 16 2

3 I. POLÍTICA HABITACIONAL E CARÊNCIA DE MORADIAS Desde que foi criado em 2009 até dezembro de 2016, o Programa Minha Casa Minha Vida (PMCMV) foi responsável por investimentos superiores a R$ 330 bilhões em habitação social, sendo que R$ mais de 100 bilhões em subsídios. Até dezembro de 2016 havia sido contratada a construção de 4,543 milhões de moradias, das quais 3,249 milhões já foram entregues à população de baixa renda. Os números são, por si, bastante significativos. No entanto, as necessidades habitacionais do país eram e continuam imensas justificando os invetimentos do Programa. De fato, o presente estudo, produzido pela Fundação Getulio Vargas/IBRE por solicitação do SindusCon-SP, estimou o déficit habitacional de 2015 em 7,7 milhões de domicílios. O estudo mostra também que o cenário permanece bastante dramático e que depois de alguns anos de melhora, o quadro voltou a se agravar. Ou seja, o déficit voltou a crescer. Particularmente em alguns estados, o cenário permanece bastante dramático. Parte dessa piora pode ser creditada à crise econômica e parte à incapacidade do programa de alcançar plenamente os grandes centros metropolitanos. A análise dos números e sua dinâmica não desconstrói a importância do programa. Pelo contrário, em um contexto de grave crise econômica, é possível inferir que o cenário poderia ser pior sem a atuação do programa. A política habitacional do país tem ainda muitos desafios e precisar incorporar as lições dadas pelas dificuldades recentes. 3

4 II. DÉFICIT HABITACIONAL II.1 - Perfil Em 2015, com um contingente de 71,3 milhões de famílias, o país registrou um déficit habitacional de 7,7 milhões de domicílios. Isso significa que havia no país 3,3 milhões de moradias com famílias em situação de ônus excessivo de aluguel, 3,2 milhões com famílias vivendo em coabitação, 942,6 mil habitações precárias e 317,6 mil domicílios alugados com situação de adensamento excessivo. 1 O déficit relativo déficit total sobre o número de domicílios - atingiu 11,4%. Tabela 1 - Perfil do déficit, 2015 Fonte: PNAD, Elaboração FGV A maior parcela do déficit se concentrou nas regiões Sudeste e Nordeste (70%) do país. Em termos absolutos, o Estado de São Paulo liderou o ranking de carência habitacional, com 1,6 milhão domicílios, o que representou 21% do déficit brasileiro. Os estados de Minas Gerais, Bahia e Rio de Janeiro aparecem em seguida com 9,9%, 7,4% e 6,9% do déficit total. 1 A estimativa do déficit habitacional apresentada nesse estudo partiu da Metodologia da Fundação João Pinheiro. A definição de cada componente está apresentada na parte final do relatório (Anexo Metodológico). 4

5 Por sua vez, o Maranhão registrou o maior déficit relativo, 23,1%, seguido por Amapá, com 19,4% e Amazonas, com 18,7%. Os estados da região Sudeste e Sul registraram resultados relativos inferiores à média do país. Tabela 2 Déficit Habitacional por UF, 2015 Fonte: PNAD Elaboração FGV O ônus excessivo com aluguel representa o maior componente do déficit nas regiões Sudeste, Centro-Oeste e Sul do país, com destaque para o estado do Rio de Janeiro, onde 5

6 o comprometimento excessivo da renda com aluguel representa mais de 60% do déficit do estado. Por sua vez, nas regiões Nordeste e Norte, a coabitação é o maior problema. O Maranhão, com o maior déficit relativo do país, é também o único estado onde as habitações precárias representam mais da metade do déficit. A distribuição do déficit habitacional pelos estratos de renda familiar confirma a estreita relação entre carência de moradias, pobreza e dificuldade de acesso ao financiamento. A maior parcela dos domicílios do déficit (91%) está situada no estrato com renda de até três salários mínimos. Na região Nordeste, 96% dos domicílios que compõem o déficit têm renda familiar de até três mínimos. Mapa 1 Déficit relativo, 2015 por UF Fonte: PNAD, Elaboração FGV. 6

7 Tabela 3 Distribuição do déficit por faixa de renda, 2015 Fonte: PNAD, Elaboração FGV. 7

8 II.2 - Evolução A PNAD 2015 revelou que a a crise econômica impactou a dinâmica familiar, levando a redução no ritmo de formação de famílias e domicílios. O déficit habitacional aumentou. Em 2015, haviam no país 71,306 milhões de famílias e 68,230 milhões do domicílios, o que representou um acréscimo de 1,040 milhão de famílias e de 1,056 domicílios em relação ao ano anterior. Em 2014, formaram-se 1,846 milhão de novas famílias e 1,873 de domicílios. Em 2014, a taxa de formação de famílias foi de 2,7%, caindo para 1,48% em Por sua vez, o crescimento do estoque de domicílios também desacelerou, passando de 2,9% em 2014 para 1,56% em Pode-se notar que o crescimento do estoque de domicílios permaneceu à frente da taxa de crescimento das famílias. Em 2015, o déficit habitacional registrou crescimento de 2,7% em relação a 2014, ou de 202 mil domicílios, configurando o terceiro ano de piora nas carências habitacionais. Dois componentes do déficit registraram deterioração: habitação precária e ônus excessivo com aluguel, que cresceram 9,2% e 6,4%, respectivamente na comparação com o ano anterior. Os aumentos dos últimos três anos reverteram a melhora observada em 2011 e Assim na comparação de 2015 com 2009, o déficit registrou crescimento de 5,9% determinado basicamente pela piora do componente ônus excessivo com aluguel, que passou de 1,9 milhão para 3,3 milhões de domicílios. O crescimento de 68% fez com que o componente, que em 2009 representava 27% do déficit passasse a abranger 42%, alcançando o mesmo peso do componente famílias conviventes. 8

9 Gráfico 2 Evolução do déficit por componente Fonte: PNAD, Elaboração FGV. A alta do déficit em números absolutos ocorreu em todas as regiões do país, mas em dimensões diferentes. As regiões Centro-Oeste e Sul tiveram os piores resultados com variações de 7,3% e 4,7%, respectivamente, na comparação com Por sua vez, a região Sudeste apresentou a menor variação, com 0,8%. Nessa comparação anual oito estados tiveram redução do déficit: São Paulo (-2,2%), Espírito Santo (-8,3%), Alagoas (- 21,6%), Paraíba (-16,5%), Tocantins (-7,7%), Roraima (-6,8%), Amazonas (-5,4%) e Goiás (-0,5%). O déficit relativo, por sua vez, também cresceu entre 2015 e 2014 passando de 11,2% para 11,4%. Na comparação com 2009, as regiões Sul e Sudeste tiveram os maiores aumentos do déficit, de 18,3% e 12%, respectivamente. Em São Paulo, a alta foi de 10,9%. Houve queda nas regiões Nordeste (-2,6%) e Norte (-2%). Na comparação com 2009, o déficit relativo teve crescimento de um ponto percentual. 9

10 Gráfico 3 Déficit por região, variação Fonte: PNAD, Elaboração FGV. II.3 Déficit e coabitação familiar Em 2007, as PNADs passaram a incorporar no questionário aplicado às famílias perguntas sobre a intenção de constituir domicílio exclusivo e os motivos da coabitação. Com essa informação tornou-se possível destacar as famílias que coabitavam, mas tinham intenção de constituir moradia própria. Esses famílias passaram a integrar a estimativa de déficit habitacional. No entanto, na PNAD 2015, as perguntas deixaram de ser realizadas. Dessa forma, a FGV estimou novamente o déficit para os anos de 2007 a 2014 considerando o conceito anterior de coabitação, o qual inclui também as famílias que não têm interesse de constituir moradia própria, o que determinou um aumento dos números anteriormente divulgados. 10

11 A tabela abaixo dá uma dimensão do que a mudança representa. Pode-se observar que a estimativa que considera o total das famílias em coabitação é cerca de 20% maior. Tabela 4 Déficit Habitacional, Fonte: PNAD. Elaboração FGV É importante observar que sem a pergunta sobre a intenção de mudar não é possível distinguir quais famílias efetivamente compõe o déficit. Perde-se um elemento importante da análise da dinâmica e das necessidades habitacionais. Na tabela abaixo se fez uma estimativa do déficit habitacional de 2015, considerando a taxa de crescimento do número de famílias conviventes dos últimos três anos (2012, 2013 e 2014). Dessa forma tem-se um crescimento do déficit de 3,8% em relação a Tabela 3. Déficit habitacional com famílias com intenção de mudar Fonte: PNAD. Estimativa FGV 11

12 III. DINÂMICA FAMILIAR, DÉFICIT HABITACIONAL E O PMCMV Quando se analisa a dinâmica demográfica e a taxa de formação de famílias, de um lado, e a oferta de novos domicílios, de outro, deve-se sempre levar em consideração que existe um tempo de ajuste de cada um desses dois lados do mercado habitacional. No caso das famílias, a taxa de formação sofre influência de movimentos demográficos de longo prazo. Assim, o número de pessoas jovens que chegam ano a ano à idade de constituir família depende do crescimento demográfico observado vinte ou vinte e cinco anos antes. No entanto, a disposição de constituir uma nova família sofre influência da condição econômica corrente. Em resumo, a dinâmica demográfica dimensiona e a conjuntura econômica condiciona a taxa de formação de famílias. Outro aspecto importante é que a própria formação de famílias é influenciada pela oferta de domicílios e pelas condições de acesso ao crédito. Assim, a disposição de constituir uma nova família é tão maior quanto mais fácil seja o acesso a imóveis novos ou usados, adquiridos ou alugados. E a oferta de novas unidades habitacionais é fundamental para acomodar esse demanda demográfica. No caso das famílias de baixa renda, a oferta de subsídios e recursos subsidiados é crucial. E por fim, há que se considerar o déficit habitacional que representa um passivo a ser atendido, ou seja, que se soma às novas famílias na determinação das necessidades habitacionais. Em 2015, a crise econômica atingiu severamente as famílias; o PIB brasileiro registrou queda de 3,8%, a taxa de desemprego passou de 6,8% em dezembro de 2014 para 8,5% em dezembro de A crise econômica agravou o quadro das necessidades, o que pode ser percebido pelo descenso daquilo que já se chamou de nova classe média. A partir do estrato de 3 a 5 salários mínimos houve a saída de famílias dos estratos mais altos em direção aos mais baixos. Como consequência, seus domicílios também foram reclassificados na mesma 12

13 direção, descendo a escala de rendimentos. Esse contingente migrou, degrau a degrau, em direção ao estrato mais baixo. Em termos absolutos, comparando-se os dados das PNADs 2014 e 2015, a população dos estratos de renda até três salários mínimos passou de 38 milhões para 41 milhões de pessoas, um crescimento de 8% em apenas um ano. Nesse contexto de crise, portanto, aumentou o contingente de famílias passíveis de serem beneficiadas pelo PMCMV, que voltou a ter uma importância maior no provimento de habitações sociais. No entanto, o programa também foi afetado pelo contexto de crise fiscal vivido a partir do final de 2014, com os atrasos nos pagamentos às empresas. Vale lembrar que a criação do programa representou para a construção uma mudança radical de perspectivas ao permitir às empresas, em pleno ano de crise e escassez de crédito, manter sua trajetória de crescimento iniciada em No entanto, muito além dos efeitos anticíclicos, suas metas ambiciosas para a construção de moradias sociais amparadas na mais forte expansão de subsídios assistida pela país trouxeram consigo também a expectativa de resgate da grande dívida social representada pelo déficit habitacional. Até dezembro de 2016, o programa havia contratado 4,543 milhões de habitações distribuídas pelas faixas 1,2 e 3 conforme a tabela abaixo, sendo que 3,2 milhões de habitações já foram entregues. Tabela 5. Minha Casa Minha Vida, unidades contratadas por faixa de renda Fonte: PNAD. Estimativa FGV 13

14 Mas a trajetória do déficit habitacional desde 2009 mostrou que a expectativa de reversão do aumento foi frustrada nos últimos anos e que em 2015 houve uma piora acentuada. A comparação das metas de entrega com a distribuição do déficit revela um descompasso entre o déficit e as contratações que foram relativamente maiores nas regiões Centro-Oeste e Sul. Tabela 6. Minha Casa Minha Vida, unidades entregues e Déficit por UF (%) (*) Unidades entregues até dezembro de 2016 Fonte: PNAD. Estimativa FGV 14

15 A análise dos números e sua dinâmica não desconstrói a importância do programa. No entanto, há lições relevantes que devem ser consideradas ao se pensar na sustentabilidade do programa. Desde sua criação, os investimentos do programa somaram R$ 332 bilhões. O subsídios alcançaram mais de R$ 100 bilhões. Considerando a estimativa de déficit de 6,5 milhões de domicílios em 2015 (incluindo apenas famílias conviventes com intenção de mudar) tem-se a necessidade recursos de mais de R$ 450 bilhões. E há ainda as novas famílias que vão se formar. Nesse sentido, é fundamental ter metas anuais que permitam as empresas se organizarem para o atendimento da demanda e as famílias se ajustarem a oferta. A oferta de subsídios é parte fundamental da política para viabilizar o acesso à moradia das famílias de menor renda, que compõem a maior parte do déficit habitacional. Dessa forma, garantir fontes de recursos perenes para as faixas subsidiadas é o principal desafio do programa no contexto de crise fiscal que o país vive. A crise econômica tende a acirrar os problemas como pode ser visto nos números mais recentes. Na comparação de 2015 com 2014, houve um aumento no número de habitações precárias, refletindo a piora nas condições socioeconômicas do país. Por outro lado, eles indicam a importância da política habitacional em momentos de crise. A comparação do déficit de 2015 com 2009, corrobora a percepção de que a política habitacional tem que abranger diversos aspectos além da produção, incluindo a mobilidade urbana, oferta de escolas, hospitais e trabalho. O único componente do déficit que cresceu - o de domicílios com ônus excessivo - mostra que muitas famílias se dispõem a comprometer mais de 30% de sua renda, ante a perspectiva de manter próxima ao local de trabalho e da escola. Assim, vê-se a dificuldade de atendimento das famílias nos grandes centros urbanos, onde nem sempre existe grande disponibilidade 15

16 de áreas para habitação social e a questão do preço terra assume uma dimensão às vezes impeditiva na equação habitacional. Enfim, não é possível pensar em desenvolvimento sustentado do país, sem encarar as dificuldades no provimento de habitação para um grande contingente da população, no entanto, os números recentes mostram que ainda há muitos desafios pela frente. METODOLOGIA Para cálculo do déficit habitacional foram considerados os conceitos da Fundação João Pinheiro. Segundo essa metodologia, o déficit se compõe de quatro componentes principais: domicílios precários, coabitação familiar, ônus excessivo com aluguel urbano e adensamento excessivo de domicílios alugados. Precariedade: definida quando o domicílio é localizado numa residência improvisada, como pontes, viadutos, etc. ou quando os domicílios não possuem paredes de alvenaria ou madeira aparelhada (rústicos); Coabitação: quando coabitam no domicílio famílias em condição provisória. Ou seja, famílias com planos de constituir novo domicílio. No entanto, a partir da PNAD 2015, as perguntas relativas à intenção de constituir novo domicílio, ou sobre as razões da coabitação deixaram de ser feitas pelo IBGE. Dessa forma, voltou-se a incluir no déficit, o total de famílias conviventes. São incluídos também nesse conceito os cômodos, ou aqueles domicílios particulares compostos por um ou mais aposentos localizados em casa de cômodo, cortiço, cabeça-de-porco, entre outros. Ônus excessivo de aluguel: constituído pelos domicílios urbanos com renda abaixo de três salários mínimos que comprometem mais de 30% de sua renda para o pagamento de aluguel. Adensamento excessivo: domicílios alugados com adensamento excessivo de moradores (número médio de moradores superior a quatro pessoas por dormitório). 16

17 As informações necessárias para o cálculo do déficit habitacional são obtidas a partir das Pesquisas Nacionais de Amostra Domiciliar (PNAD) do IBGE, realizadas anualmente (com exceção dos anos de Censo, como 2010). As variáveis da PNAD e os critérios utilizados estão resumidos na tabela abaixo: Componentes e Subcomponentes do Déficit Domicílios rústicos Domicílios improvisados Cômodos Família convivente Ônus excessivo com aluguel urbano Código das Variáveis da PNAD v0203 Nomes das Variáveis da PNAD utilizadas Material predominante nas paredes externas Taipa não revestida Madeira aproveitada Palha Outro material Sem parede Critérios v0201 Espécie de domicílio Domicílio particular improvisado v0202 Tipo de domicílio Cômodo v0207 Condição de ocupação do domicílio Próprio - já pago Próprio - ainda pagando Alugado Cedido de outra forma Outra condição v0403 Número da família Família convivente - segunda a nona v0402 Condição na família Responsável pela família v4728 v0207 v0208 Situação do domicílio Condição de ocupação do domicílio Aluguel mensal pago no mês de referência Urbana - Cidade ou vila, área urbanizada Urbana - Cidade ou vila, área nãourbanizada Urbana - Área urbana isolada Rural - Aglomerado rural de extensão urbana Alugado Valor nominal do aluguel v4722 Rendimento mensal familiar Rendimento nominal v0403 Número da Família 1 a 9 Adensamento de v0202 Tipo de domicílio Casa 17

18 domicílios alugados Apartamento v0207 Condição de ocupação do domicílio Alugado v0206 Número de cômodos servindo de Cômodos servindo de dormitório dormitório v0105 Total de moradores 1 até valor máximo Vale observar que alguns domicílios podem possuir mais do que uma característica que o inclua no déficit. Por exemplo, um domicílio pode ser rústico (possuir paredes rústicas) e ao mesmo tempo sofrer adensamento excessivo. No entanto, não é considerada a dupla contagem desses domicílios. Para isso, considerou-se também o critério da FJP (2016), segundo a qual os quatro componentes são estimados de acordo com a ordem a seguir: domicílios improvisados e domicílios rústicos, cômodo, ônus excessivo com aluguel urbano e adensamento excessivo de domicílios alugados. O componente do déficit que diz respeito a famílias conviventes não está incluso nessa hierarquia pois não constitui dupla contagem. Isto é, um domicílio que apresenta famílias conviventes e ao mesmo tempo está enquadrado em outro critério do déficit sinaliza a necessidade de contrução de uma moradia para a família que é dona do domicílio e também para a família convivente. 18