RELATÓRIO DA COMISSÃO AO PARLAMENTO EUROPEU E AO CONSELHO. sobre a aplicação da Diretiva 2006/48/CE ao microcrédito

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1 COMISSÃO EUROPEIA Bruxelas, COM(2012) 769 final RELATÓRIO DA COMISSÃO AO PARLAMENTO EUROPEU E AO CONSELHO sobre a aplicação da Diretiva 2006/48/CE ao microcrédito PT PT

2 ÍNDICE 1. Introdução Panorama do microcrédito na União Europeia O microcrédito é um conceito suscetível de várias definições O amplo espetro das definições traduz-se numa grande variedade de fornecedores de microcrédito Tipos de instituições que concedem microcrédito na UE As instituições bancárias desempenham um papel fundamental na UE, embora o microcrédito, em muitos casos, constitua apenas uma atividade acessória As instituições não bancárias cuja atividade principal consiste em conceder microcrédito constituem outro tipo de fornecedor importante O setor público é um dos intervenientes com maior influência no mercado do microcrédito A supervisão prudencial da atividade de concessão de microcrédito na UE tal como decorre da aplicação da Diretiva 2006/48/CE Uma grande parte dos fornecedores de microcrédito está isenta da aplicação dos requisitos prudenciais previstos na Diretiva 2006/48/CE Vários fatores tendem a atenuar o impacto dos requisitos prudenciais previstos na Diretiva 2006/48/CE sobre a atividade de concessão de microcrédito, embora esta tenha alguns efeitos restritivos A Diretiva 2006/48/CE não tem em conta a natureza específica do microcrédito O acesso aos sistemas públicos de garantia permite aos fornecedores de microcrédito reduzirem significativamente o nível de fundos próprios necessário para cobrir o risco de crédito a que estão expostos A maior parte do microcrédito pode ser isenta do limite aplicável aos grandes riscos que visa limitar o risco de concentração Os requisitos da diretiva em termos de gestão de riscos ajudam os micro mutuantes bancários a atenuar os seus riscos A Diretiva 2006/48/CE exige aos fornecedores bancários de microcrédito que observem regras prudenciais com vista a atenuar o risco de liquidez A Diretiva 2006/48/CE pode implicar cargas administrativas elevadas, suscetíveis de reduzir a atratividade do microcrédito como atividade bancária, embora reforce a confiança do investidor financeiro nos fornecedores de microcrédito Conclusões PT 2 PT

3 RELATÓRIO DA COMISSÃO AO PARLAMENTO EUROPEU E AO CONSELHO sobre a aplicação da Diretiva 2006/48/CE ao microcrédito 1. INTRODUÇÃO O microcrédito é de um modo geral reconhecido - pelos Estados-Membros, pelas instituições financeiras, pelas autoridades nacionais de supervisão e por um mais amplo espetro de intervenientes - como um canal de financiamento eficaz para a criação de emprego e a inclusão social, que pode atenuar os efeitos adversos da atual crise financeira, contribuindo ao mesmo tempo para o empreendedorismo e para o crescimento económico na UE. É por este motivo que o desenvolvimento do microcrédito tem estado no topo da agenda da Comissão Europeia nos últimos anos. Em novembro de 2007, a Comissão Europeia publicou a comunicação «Uma iniciativa europeia para o desenvolvimento do microcrédito em prol do crescimento e do emprego», com o objetivo de promover um ambiente mais favorável à concessão de microcrédito. Nos últimos meses, a Comissão Europeia tem estado em contacto direto tanto com o setor do microcrédito como com as autoridades públicas nacionais para identificar os obstáculos com que se defrontam os fornecedores de microcrédito ao exercerem a sua atividade em toda a UE, estudar a forma de os ultrapassar e ponderar a necessidade de uma ação regulamentar a nível nacional ou da UE. A análise e o debate conduzidos pela Comissão Europeia incluíram uma conferência organizada em conjunto com o Comité Económico e Social Europeu, em 2 de dezembro de A vontade de desenvolver o microcrédito na UE era igualmente partilhada pelos colegisladores da UE durante o processo de negociação da Diretiva 2009/111/CE 1. Solicitaram à Comissão Europeia que examinasse a aplicação da Diretiva 2006/48/CE 2 ao microcrédito. Como previsto no artigo 156.º dessa diretiva, a Comissão Europeia foi convidada a apresentar ao Parlamento Europeu e ao Conselho um relatório contendo os resultados daquela análise, acompanhado de eventuais propostas que considere adequadas. A próxima secção tem por objetivo clarificar o conceito de microcrédito, com especial ênfase nos micro mutuantes, para se dispor desde o início de uma apreciação clara dos intervenientes nesta atividade de concessão de crédito e das questões em jogo. A terceira secção apresenta uma panorâmica geral da supervisão prudencial dos micro mutuantes em toda a UE e identifica os efeitos dos requisitos prudenciais sobre a atividade de concessão de microcrédito em resultado da aplicação da Diretiva 2006/48/CE. A última parte apresenta uma conclusão quanto à necessidade ou não de alterar os requisitos prudenciais bancários vigentes na UE. 1 2 Diretiva 2009/111/CE, de 16 de setembro de 2009, que altera as Diretivas 2006/48/CE, 2006/49/CE e 2007/64/CE no que diz respeito aos bancos em relação de grupo com instituições centrais, a determinados elementos relativos aos fundos próprios, a grandes riscos, a disposições relativas à supervisão e à gestão de crises Diretiva 2006/48/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 14 de junho de 2006, relativa ao acesso à atividade das instituições de crédito e ao seu exercício PT 3 PT

4 2. PANORAMA DO MICROCRÉDITO NA UNIÃO EUROPEIA 2.1. O microcrédito é um conceito suscetível de várias definições Não existe uma definição única para o conceito de microcrédito. O termo «microcrédito» é geralmente utilizado para se referir a pequenos empréstimos concedidos a pessoas que se encontram excluídas do sistema financeiro tradicional ou que não têm acesso aos bancos, com vista a ajudá-las a criar ou desenvolver atividades. Todavia, a definição de microcrédito é bastante variável consoante os Estados-Membros e as partes envolvidas, em função do contexto social, da situação económica e dos objetivos prosseguidos. A procura de microcrédito é sustentada por um vasto espetro de mutuários. O microcrédito pode ser apenas acessível aos «micro empresários», trabalhadores independentes que pretendem financiar pequenas empresas. Pode também visar apenas outros grupos, como as pessoas em situação de exclusão social que tentam fazer face a situações de emergência, financiar estudos, ou mesmo adquirir bens essenciais ao seu agregado familiar. Os microcréditos são em geral de montante muito reduzido, a curto prazo e sem garantia, habitualmente com reembolsos mais frequentes e taxas de juro mais elevadas do que os empréstimos bancários convencionais. Contudo, independentemente deste perfil genérico, os microcréditos são concedidos em termos e condições muito diversas. Por exemplo, o prazo de reembolso do empréstimo é geralmente inferior a seis meses, mas pode prolongar-se até dez anos. No que diz respeito às taxas de juro, um fator importante na sua determinação é a existência ou não de leis em matéria de usura. Quando estão em vigor disposições legais sobre a usura, os mutuantes não podem cobrar juros acima de uma determinada taxa de juro máxima. Nos Estados-Membros em que não existem tais restrições, as taxas de juro podem ser mais elevadas. No que toca aos montantes, o microcrédito refere-se geralmente a empréstimos não superiores a euros 3. No entanto, muitas partes interessadas europeias definem os microcréditos como empréstimos com montantes muito inferiores ou muito superiores. As atividades realizadas pelos micro mutuantes podem ir além da concessão de empréstimos e incluir outros serviços financeiros, como por exemplo produtos de aforro, contas correntes, serviços de pagamento, serviços de transferência, seguros, locação financeira, etc. Esta vasta gama de serviços financeiros deve no entanto ser referida como «microfinanciamento» e utilizada numa aceção mais vasta do que o termo «microcrédito». A ausência de uma definição coerente e de utilização geral para o microcrédito constitui um obstáculo à recolha de informações e de dados sobre esta atividade, o que torna difícil acompanhar a evolução do microcrédito na UE. Continua a ser difícil obter factos e valores fiáveis para o volume de microcrédito e serviços conexos, nomeadamente para a UE no seu conjunto. Empréstimos com características semelhantes podem ser classificados, alternativamente, como microcrédito ou empréstimos convencionais, consoante o contexto. Podem ser 3 A Comissão Europeia faz referência a este montante nos programas de microcrédito da UE. PT 4 PT

5 designados como empréstimos ao consumo, empréstimos de retalho, empréstimos às empresas ou empréstimos a pequenas e médias empresas (PME) O amplo espetro das definições traduz-se numa grande variedade de fornecedores de microcrédito Tipos de instituições que concedem microcrédito na UE A variedade de definições traduz-se na variedade de formas jurídicas utilizadas pelos fornecedores de microcrédito. Os fornecedores de microcrédito inserem-se em diferentes categorias: bancos comerciais e de poupança, cooperativas, instituições de microfinanciamento, instituições financeiras não bancárias, cooperativas de crédito, fundações e outros tipos de organização sem fins lucrativos, como por exemplo organizações não-governamentais e associações. O setor do microcrédito na UE é também díspar em termos de dimensão e modelo empresarial. Para além da classificação por tipo de instituição, os micro mutuantes podem ser categorizados em função de outros critérios: instituições que são obrigadas a obter uma licença para efetuar atividades bancárias versus as que são sujeitas a registo junto de uma autoridade de supervisão bancária sem serem obrigadas a obter uma licença ou as que apenas devem estar registadas como entidade jurídica; os que têm um estatuto não lucrativo versus os que têm fins lucrativos; instituições privadas versus públicas; mutuantes cuja atividade principal consiste na concessão de microempréstimos versus aqueles para os quais a concessão de microempréstimos representa uma fração relativamente pequena da sua carteira de negócios. Os mutuantes podem também ser diferenciados de acordo com a categoria dos respetivos mutuários: frequentemente, são as instituições não bancárias que concedem microcréditos aos agregados familiares pobres, enquanto os microcréditos às microempresas e pequenas empresas são sobretudo concedidos pelos bancos. Os micro mutuantes também diferem em função dos produtos e serviços que a lei os autoriza a oferecer; em função de estarem ou não sujeitos a supervisão prudencial; e em função da forma como são financiadas as suas operações administrativas e comerciais. Esta diversidade está ligada ao ambiente regulamentar de cada país (ver secção 3). Em alguns Estados-Membros da União Europeia existe um monopólio bancário, o que significa que a atividade de concessão de empréstimos é exclusiva das entidades bancárias. Em contrapartida, noutros Estados-Membros as instituições não bancárias são autorizadas a conceder microcréditos. Existem também algumas exceções, sendo que algumas jurisdições autorizam certas instituições não bancárias específicas a conceder microcréditos, não obstante o monopólio bancário. Há que referir que a legislação bancária da UE apenas proíbe aos micro mutuantes não bancários a aceitação de depósitos. PT 5 PT

6 As instituições bancárias desempenham um papel fundamental na UE, embora o microcrédito, em muitos casos, constitua apenas uma atividade acessória O sistema bancário constitui um importante fornecedor institucional de microcrédito na UE, através de bancos de poupança, mútuas e bancos comerciais. Estes podem ser subdivididos em quatro grandes grupos, consoante os respetivos modelos empresariais: bancos que exercem atividades regulares de microcrédito, com serviços especializados de concessão de empréstimos; bancos que concedem microcrédito através de fundações distintas; bancos que atuam em parceria com instituições financeiras públicas que definem a política de concessão de crédito e assumem a totalidade dos riscos associados aos empréstimos (sob certas condições), continuando os bancos a ser responsáveis pelas decisões de crédito; bancos indiretamente envolvidos no microcrédito através de empréstimos por grosso, créditos e facilidades de tesouraria a instituições financeiras especializadas em microcrédito. Embora constitua apenas uma atividade secundária para a maioria dessas instituições bancárias, o microcrédito é frequentemente considerado como uma oportunidade de participar no desenvolvimento de empresas e clientes que podem vir a ser rentáveis no futuro. A venda cruzada (em que a concessão de empréstimos proporciona aos bancos a oportunidade de venderem outros serviços aos mutuários) pode nesse caso contribuir para tornar o financiamento do microcrédito mais rentável. Os bancos podem também ser motivados pelos potenciais benefícios da colaboração com organismos públicos, através de parcerias público-privadas As instituições não bancárias cuja atividade principal consiste em conceder microcrédito constituem outro tipo de fornecedor importante Na maioria dos Estados-Membros, o microcrédito é essencialmente fornecido por instituições não bancárias. Os atuais modelos institucionais não bancários vão desde as organizações não-governamentais, associações sem fins lucrativos, organizações de beneficência, fundos fiduciários e fundações até às cooperativas de crédito e instituições religiosas. De acordo com a legislação bancária da UE, para além de algumas exceções, as instituições não bancárias não estão autorizadas a aceitar depósitos do público, atividade que é reservada às instituições bancárias licenciadas e sujeitas a supervisão. Essas instituições não bancárias têm como atividade principal a concessão de microcréditos a grupos em situação de exclusão social ou financeira. Com o tempo, algumas destas organizações não bancárias de concessão de microcrédito evoluem no sentido de se transformarem em sociedades com fins lucrativos como as instituições bancárias regulamentares. Esta transformação institucional decorre, frequentemente, de uma necessidade acrescida de capital e de um desejo de oferecer uma gama mais ampla de serviços, como a aceitação de depósitos. PT 6 PT

7 Em alguns Estados-Membros, são criadas parcerias entre organizações sem fins lucrativos e instituições bancárias ou públicas. As primeiras efetuam uma seleção informal dos candidatos ao financiamento e oferecem-lhes assistência após a concessão do crédito, ao passo que as últimas assumem o financiamento do crédito O setor público é um dos intervenientes com maior influência no mercado do microcrédito Apesar de ser difícil avaliar a dimensão do setor do microcrédito, um dos intervenientes com maior influência na UE é o setor público, que presta apoio às instituições tanto bancárias como não bancárias com vista a colmatar lacunas ou deficiências no mercado do microcrédito. Este apoio é prestado tanto a nível nacional e regional como europeu, por uma vasta gama de intervenientes públicos, desde os bancos detidos pelo Estado até aos fundos estruturais da UE e outros mecanismos públicos de prestação de garantias, crédito ou fundos próprios. A política da UE atribui uma elevada prioridade ao microcrédito, que permite às instituições obter financiamentos de diferentes fontes europeias como o Fundo Social Europeu, o Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional, o Fundo Europeu de Investimento, os Recursos Europeus Conjuntos para as Microempresas e as Médias Empresas (JEREMIE - Joint European Resources for Micro to Medium Enterprises, programa financiado pelos Fundos Estruturais), o Programa para a Competitividade e a Inovação (PCI) e o Instrumento de Microfinanciamento Europeu «Progress» para o Emprego e a Inclusão Social (Micofinanciamento «Progress»). O objetivo destes programas da UE consiste em incentivar as instituições financeiras à concessão de microcrédito. Existem outros programas da UE destinados igualmente a ajudar os fornecedores de microcrédito a melhorar a governação, atenuar os riscos e compensar em parte os elevados custos administrativos inerentes à concessão de microcrédito, através de garantias e apoio técnico, como por exemplo a Ação Comum para Apoiar as Instituições de Microfinanças na Europa (JASMINE) que visa essencialmente o reforço da capacidade das instituições não bancárias que concedem microcrédito. A nível nacional e regional, têm sido adotadas algumas medidas para promover o financiamento do microcrédito e partilhar parcialmente o risco com os micro mutuantes, através de sistemas de garantia. Foram também implementados programas públicos que dão apoio financeiro direto aos micro mutuantes e micro mutuários. Quando existem bancos estatais, estes tendem a ser os principais financiadores das atividades de microcrédito. 3. A SUPERVISÃO PRUDENCIAL DA ATIVIDADE DE CONCESSÃO DE MICROCRÉDITO NA UE TAL COMO DECORRE DA APLICAÇÃO DA DIRETIVA 2006/48/CE 3.1. Uma grande parte dos fornecedores de microcrédito está isenta da aplicação dos requisitos prudenciais previstos na Diretiva 2006/48/CE A diversidade de formas institucionais assumidas pelos micro mutuantes traduz-se na disparidade dos quadros regulamentares aplicáveis a esses fornecedores de microcrédito em toda a UE. De um modo geral, apenas os micro mutuantes que operam ao abrigo do direito bancário europeu estão obrigados a satisfazer os requisitos contidos na Diretiva 2006/48/CE. O facto determinante para se ser PT 7 PT

8 abrangido pelo âmbito de aplicação da legislação bancária europeia consiste na aceitação de depósitos ou outros fundos reembolsáveis provenientes do público em simultâneo com a concessão de crédito por sua própria conta, de acordo com a definição de instituição de crédito prevista no artigo 4.º, n.º 1, da Diretiva 2006/48/CE. O que significa que os micro mutuantes que não aceitam depósitos não são obrigados a obter uma autorização bancária nem a satisfazer os requisitos prudenciais previstos na Diretiva 2006/48/CE, a menos que os Estados-Membros apliquem uma abordagem mais estrita, permitindo apenas às instituições bancárias autorizadas a concessão de microcrédito. Além disso, ao passo que a legislação prudencial aplicável às instituições bancárias é em certa medida harmonizada pela Diretiva 2006/48/CE, a abordagem regulamentar relativamente ao microcrédito fornecido pelas instituições não bancárias varia muito de país para país. Na maioria dos Estados-Membros, não existem regras específicas aplicáveis aos micro mutuantes não bancários, que são abrangidos pelo direito das sociedades de aplicação geral, enquanto em certas legislações nacionais, como é o caso, por exemplo, da Itália, existem quadros normativos específicos para a concessão de microcrédito. Estes factos têm duas consequências: existem instituições com atividades similares que não estão sujeitas aos mesmos requisitos regulamentares em toda a UE; e a Diretiva 2006/48/CE pode ser menos penalizante para o microcrédito do que o esperado, em virtude de o seu âmbito de aplicação ser limitado Vários fatores tendem a atenuar o impacto dos requisitos prudenciais previstos na Diretiva 2006/48/CE sobre a atividade de concessão de microcrédito, embora esta tenha alguns efeitos restritivos A Diretiva 2006/48/CE não tem em conta a natureza específica do microcrédito A natureza específica do microcrédito não é tida em conta na legislação bancária da UE. A concessão de microcrédito é considerada uma atividade ordinária de concessão de crédito, sendo abrangida pelo âmbito de aplicação das regras aplicáveis ao financiamento e concessão de empréstimos. Isto é verdade no que diz respeito à Diretiva 2006/48/CE, que não faz qualquer referência a regras prudenciais específicas relacionadas com o microcrédito. O que significa que não existe nem uma dispensa que permita aos bancos isentarem dos requisitos prudenciais as suas atividades de microcrédito nem regras específicas que atenuem os requisitos prudenciais relativamente aos aplicados a outras atividades bancárias O acesso aos sistemas públicos de garantia permite aos fornecedores de microcrédito reduzirem significativamente o nível de fundos próprios necessário para cobrir o risco de crédito a que estão expostos Os microcréditos podem supor um elevado risco de crédito - que consiste no risco de o mutuário entrar em incumprimento sem ter reembolsado o capital e pago os juros devidos nos termos do contrato de empréstimo em virtude de um eventual sobreendividamento dos micro mutuários e da ausência das garantias normalmente PT 8 PT

9 exigidas pelos bancos. Este risco de crédito pode ser subestimado devido a uma assimetria na informação. A Diretiva 2006/48/CE exige aos micro mutuantes do setor bancário que detenham um montante mínimo de fundos próprios para cobrir este risco de crédito, a fim de poderem permanecer solventes em caso de incumprimento dos mutuários. Nos termos dessa diretiva, as instituições bancárias podem calcular aquele capital mínimo com recurso a diferentes métodos, com diferentes graus de sofisticação, nomeadamente o método padrão e o método baseado nas notações internas. De acordo com o método padrão, que é o método mais simples e mais correntemente utilizado pelas pequenas instituições bancárias, o nível mínimo de fundos próprios é determinado em função do grau de risco dos microempréstimos. Este risco é medido através de ponderações de risco (ou seja, quanto mais arriscado para o banco for o empréstimo, maior é a ponderação de risco). Segundo o método padrão, é atribuída ao microcrédito uma ponderação de 75% 4, desde que exista uma fraca correlação entre os microempréstimos 5. Os bancos são obrigados a deter fundos próprios de nível 1 no montante de, pelo menos, 4% do montante, ponderado pelo risco, do microcrédito, e um capital total de, pelo menos, 8% desse montante. Tal significa que o capital total mínimo se eleva a 600 euros se o valor do micro empréstimo é de euros (ou seja, 6% do valor do empréstimo, tendo em conta a ponderação de 75%). No entanto, na maioria dos Estados-Membros o poder local, regional, ou as autoridades públicas nacionais, instituíram sistemas de garantia de crédito que assumem uma parte do risco suportado pelos micro mutuantes. Estes sistemas de garantia, em geral, fixam um montante máximo suscetível de ser garantido, expresso em valor absoluto e/ou em percentagem do montante emprestado (em geral entre 60% e 80% do empréstimo). Tanto o método padrão como o método das notações internas permitem às instituições bancárias aplicar a ponderação de risco do garante à fração garantida (enquanto a ponderação de risco do micro mutuário continua a ser aplicada à fração não garantida). Como essas garantias públicas correspondem frequentemente a uma ponderação de risco de 0% ou 20%, o nível mínimo de fundos próprios que os fornecedores bancários de microcrédito são obrigados a deter para cobrir o risco de crédito gerado pelos microempréstimos pode ser drasticamente reduzido. Os requisitos de capital atualmente em vigor não parecem, por conseguinte, penalizar a atividade de microcrédito, uma vez que o nível dos fundos próprios pode ser muito inferior a 6% do montante dos empréstimos. Um aumento global dos requisitos de capital e um reforço da qualidade do capital estão previstos nas próximas regras prudenciais, atualmente em negociação, «CRD IV/CRR», que irão substituir a Diretiva 2006/48/CE a partir de Estas novas regras, que transpõem o quadro Basileia III para o direito bancário europeu, têm por objetivo a consolidação do setor bancário e a estabilidade financeira da UE. Contudo, as PME exprimiram a sua preocupação relativamente ao impacto destas novas 4 5 Com efeito, é atribuído o mesmo ponderador de risco a todas as posições em risco relativamente a pequenas e médias empresas, incluindo microempréstimos, independentemente da dimensão, natureza (crédito ou facilidade de tesouraria, empréstimo pessoal, etc.) e do perfil de risco da contraparte. Uma carteira de microempréstimos deve apresentar um risco inferior ao risco médio ponderado dos microempréstimos que a compõem, se existe um número significativo de empréstimos e se o risco de crédito destes empréstimos não se agrava ou atenua simultaneamente. PT 9 PT

10 regras 6 sobre as condições de concessão de crédito, tendo em conta a escassez de fontes de financiamento alternativas à via bancária. Foi por este motivo introduzida uma disposição na proposta de CRD IV/CRR (artigo 485.º do CRR) que prevê que a Comissão Europeia reveja os requisitos de fundos próprios aplicáveis às posições em risco sobre as PME decorridos três anos após a entrada em vigor do pacote CRD IV/CRR. Entretanto, em julho de 2011, a Comissão Europeia incumbiu a Autoridade Bancária Europeia (ABE), de analisar a adequação das atuais ponderações de risco aplicáveis à concessão de empréstimos às PME 7 e de avaliar o impacto de (i) uma eventual redução destas ponderações e (ii) um eventual aumento, de 1 para 5 milhões de euros, do limiar abaixo do qual as posições em risco relativamente a PME beneficiam dessas ponderações de risco. No seu relatório, concluído em outubro de 2012, a ABE mostra-se reticente relativamente a uma alteração permanente dos coeficientes de ponderação ou do limiar, na ausência de elementos factuais que justifiquem adequadamente o abandono da Convenção de Basileia. Contudo, a ABE sugere medidas alternativas para flexibilizar as condições de concessão de crédito às PME, como por exemplo (i) a introdução de uma isenção temporária da reserva para a conservação de fundos próprios, (ii) a redução dos requisitos de capital durante períodos de dificuldade económica ou (iii) a introdução de uma redução temporária, como forma de apoio dos requisitos de capital, sem alterar as ponderações de risco. Sem querer antecipar o processo de negociação sobre a proposta de CRD IV/CRR, qualquer das medidas sugeridas seria igualmente vantajosa para os fornecedores de microcrédito, uma vez que o microcrédito é tratado de forma comparável ao crédito concedido às PME A maior parte do microcrédito pode ser isenta do limite aplicável aos grandes riscos que visa limitar o risco de concentração Dada a pequena dimensão que caracteriza o micro crédito, em teoria nenhum empréstimo teria um montante superior a 25% dos fundos próprios regulamentares das instituições bancárias que concedem microcrédito (limite de concentração de riscos). No entanto, quando os microempréstimos são garantidos pela mesma contraparte, como por exemplo um governo ou autoridade local, a fração dos empréstimos que é garantida poderia ser considerada como uma posição em risco sobre o garante e não sobre os micro mutuários, o que pode dar origem a uma infração do limite de 25%. Contudo, a posição em risco relativamente ao garante público pode ser isenta da aplicação do limite para os grandes riscos Os requisitos da diretiva em termos de gestão de riscos ajudam os micro mutuantes bancários a atenuar os seus riscos A Diretiva 2006/48/CE obriga os micro mutuantes bancários a disporem de um processo global de gestão de riscos que Esse requisito contribui para que os micro mutuantes reforcem os respetivos sistemas de controlo interno e desenvolvam competências e estratégias eficazes de gestão que permitam identificar, avaliar, acompanhar e controlar todos os seus riscos, o que, por sua vez, é suscetível de consolidar a sua credibilidade e rentabilidade, melhorando do mesmo passo a 6 7 Nomeadamente a introdução da chamada reserva para a conservação dos fundos próprios (capital conservation buffer) (2,5% dos ativos ponderados pelo risco, em complemento do atual requisito de 8%), que seria gradualmente introduzida entre 2016 e As ponderações de risco mantêm-se inalteradas na proposta de CRD IV/CRR. PT 10 PT

11 estabilidade financeira do setor do microcrédito. O desenvolvimento de sistemas de controlo interno eficientes permite igualmente aos micro mutuantes bancários reduzirem a sua exposição ao riscos de crédito, branqueamento de capitais e fraude por parte dos empregados A Diretiva 2006/48/CE exige aos fornecedores bancários de microcrédito que observem regras prudenciais com vista a atenuar o risco de liquidez Do lado dos ativos, os micro mutuantes bancários podem carecer de uma almofada de ativos livres, líquidos e de elevada qualidade, que lhes permitam fazer face a dificuldades de liquidez, uma vez que os micro empréstimos frequentemente carecem de liquidez e são dificilmente convertíveis em instrumentos líquidos (através da emissão de obrigações garantidas ou de titularização). Do lado do passivo, as instituições que aceitam depósitos podem ser confrontadas com o risco de uma retirada de depósitos, em especial quando não têm acesso a fontes estáveis de liquidez provenientes de outras instituições bancárias, públicas ou internacionais. A Diretiva 2006/48/CE obriga as instituições bancárias, incluindo os micro mutuantes, a disporem de estratégias sólidas para a gestão da liquidez, de políticas e procedimentos destinados a identificar, medir, acompanhar e controlar os riscos de liquidez diariamente, bem como de planos de emergência para fazer face a problemas de liquidez A Diretiva 2006/48/CE pode implicar cargas administrativas elevadas, suscetíveis de reduzir a atratividade do microcrédito como atividade bancária, embora reforce a confiança do investidor financeiro nos fornecedores de microcrédito A aplicação dos requisitos prudenciais previstos na Diretiva 2006/48/CE pode ser desproporcionadamente onerosa tanto para as autoridades de supervisão como para os micro mutuantes bancários, nomeadamente se estes não representam um risco grave para o sistema bancário e de pagamentos no seu todo. Quanto menor for a dimensão dos micro mutuantes bancários, mais elevados podem ser os custos resultantes da aplicação de requisitos prudenciais, se expressos em percentagem do total dos ativos. Este facto pode reduzir a rentabilidade da concessão de microempréstimos e reduzir a sua atratividade enquanto atividade bancária. No entanto, certos requisitos prudenciais, nomeadamente os relacionados com a comunicação de informações, o processo de avaliação de riscos e a adequação dos fundos próprios, podem ser proporcionados à menor dimensão e complexidade dessas instituições, o que ajuda a aliviar a carga administrativa. Apesar de as instituições que concedem microcrédito não terem um impacto sistémico significativo em termos de estabilidade financeira, o colapso de uma delas pode afetar a credibilidade das restantes instituições bancárias de microcrédito. Sendo assim, há que ver com bom olhos o facto de a Diretiva reduzir a probabilidade de colapso das instituições que a aplicam. Além disso, os requisitos prudenciais bancários podem consolidar a confiança dos investidores financeiros nas instituições de microcrédito como um destino seguro para os fundos investidos. Essa confiança pode ajudar as instituições de microcrédito a atrair mais fundos de longo prazo, permitindo-lhes atingir uma escala mais significativa e oferecer aos respetivos clientes uma gama mais ampla de serviços. PT 11 PT

12 4. CONCLUSÕES A Comissão Europeia reconhece a necessidade de promover a oferta de microcrédito e o desenvolvimento das instituições de microcrédito. Há que recordar que a Comissão Europeia está muito ativa neste domínio, nomeadamente com as iniciativas JEREMIE e JASMINE e o Instrumento de Microfinanciamento Europeu «Progress» lançado em 2010, no sentido de promover a disponibilidade de microcrédito com vista a reduzir o desemprego dos jovens, ajudando-os a criar ou desenvolver a sua atividade. Neste contexto, a Comissão Europeia, bem como muitas autoridades públicas nacionais, consideram que os requisitos prudenciais estabelecidos na Diretiva 2006/48/CE não entravam o desenvolvimento da atividade de concessão de microcrédito. Tal como foi já referido no presente relatório, estas regras prudenciais parecem ser menos penalizantes para o microcrédito na UE do que o esperado, o que exclui a necessidade de os adaptar às características específicas da atividade de concessão de microcrédito. Além disso, o microcrédito reúne uma vasta gama de intervenientes que não estão sujeitos a legislações ou regulamentações semelhantes e são tratados de forma muito diferente entre os Estados-Membros, dependendo do enquadramento político e legislativo em vigor. Perante esta situação heterogénea, conjugada com a ausência de uma definição coerente e de utilização comum para o conceito de microcrédito, qualquer ação no sentido de alterar o quadro prudencial e regulamentar exigiria uma cuidadosa ponderação prévia, para garantir que a atividade de concessão de microcrédito é efetivamente promovida. Pode igualmente argumentar-se que não é necessária qualquer reforma prudencial se se tiver em conta que o desenvolvimento do microcrédito depende, em grande medida, de fatores não prudenciais. Tal não significa que a regulamentação prudencial não tem qualquer impacto no desenvolvimento daquela atividade, mas simplesmente que os fatores prudenciais não desempenham um papel crítico no desenvolvimento do microcrédito, pelo que não é necessário proceder a quaisquer reformas de caráter prudencial. Em contrapartida, existe um certo número de domínios, fora da esfera prudencial, que poderiam ser objeto de reforma. Por exemplo, uma forma de promover a oferta de microcrédito poderia consistir em criar um ambiente de um modo geral mais favorável para as instituições especializadas no microcrédito, facilitando o seu acesso a recursos financeiros. Este desenvolvimento poderia ser promovido através de uma prestação mais alargada de garantias aos empréstimos, do incentivo a uma cooperação mais estreita entre as instituições bancárias e não bancárias ou de uma maior transparência financeira. De acordo com este princípio, o desenvolvimento de códigos de conduta de aplicação voluntária como, por exemplo, os emitidos pelo próprio setor do microcrédito nos últimos anos, ou mais recentemente pela Comissão Europeia 8, pode contribuir para um maior grau de reconhecimento e credibilidade das instituições de microcrédito que a eles aderem. A revisão do ambiente de defesa do consumidor no domínio do microcrédito, que está fora do âmbito da Diretiva 2006/48/CE, bem como outras 8 Em outubro de 2011, a Comissão Europeia publicou um Código europeu de boa conduta para a concessão de microcrédito, elaborado em conjunto com instituições de microcrédito individuais, bancos e respetivas organizações profissionais nacionais e europeias, autoridades reguladoras, meios universitários e agências de notação de risco. PT 12 PT

13 melhorias adequadas, podem também ter efeitos positivos sobre a atividade de concessão de microcrédito. Por último, seria importante dar uma maior atenção ao enquadramento institucional dos trabalhadores independentes e das microempresas, para potenciar as suas possibilidades de êxito e tornar o microcrédito mais rentável. Poderiam igualmente ser promovidas medidas com vista à simplificação legislativa e dos regimes administrativos ou para facilitar a transição entre o desemprego ou a dependência da assistência social e o exercício de uma atividade por conta própria. PT 13 PT