O Acesso dos Eleitos Locais à Informação Administrativa

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1 O Acesso dos Eleitos Locais à Informação Administrativa João Tiago Silveira / Francisca Robalo Cordeiro Curso sobre Acesso à Informação Administrativa Instituto de Ciências Jurídico-Políticas da Faculdade de Direito de Lisboa 13 de julho de 2017

2 Sumário 1. Acesso à informação administrativa em geral 2. Acesso à informação administrativa pelos eleitos locais 3. Acesso à informação pelos eleitos locais: articulação e interpretação da LADA, CPA, e regimes dos eleitos locais 4. Problemas específicos 4.1 Legitimidade 4.2 Âmbito 4.3 Forma de acesso 4.4 Prazos 4.5 Custos 4.6 Limites 4.7 Garantias jurisdicionais

3 1. Acesso à informação administrativa em geral Caracterização do direito de acesso: Um direito com assento constitucional (artigo 268.º CRP) 1. Os cidadãos têm o direito de ser informados pela Administração, sempre que o requeiram, sobre o andamento dos processos em que sejam diretamente interessados, bem como o de conhecer as resoluções definitivas que sobre eles forem tomadas. 2. Os cidadãos têm também o direito de acesso aos arquivos e registos administrativos, sem prejuízo do disposto na lei em matérias relativas à segurança interna e externa, à investigação criminal e à intimidade das pessoas. Um direito de natureza análoga à dos DLGs (ex: Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 34/90 (Rel. Assunção Esteves) Uma decorrência do Direito da União Europeia: indicador de good governance administrativa (artigo 42.º Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia) Sustentado nos princípios da administração aberta, do livre acesso aos arquivos e documentos da Administração Pública (open file), da transparência administrativa, da participação, da colaboração (entre outros)

4 1. Acesso à informação administrativa em geral Vertentes do direito de acesso: Numa vertente procedimental: salvaguarda o direito de acesso à informação procedimental por parte das pessoas diretamente interessadas no procedimento ou que provem ter um interesse legítimo no conhecimento dos elementos a que pretendem ter acesso no âmbito de um procedimento (artigos 268.º, n.º 1 CRP e 82.º a 85.º CPA); e Numa vertente extraprocedimental: o direito de acesso à informação administrativa das pessoas em geral, sem necessidade de demonstração de interesse (artigos 48.º, n.º 2 e 268.º, n.º 2 CRP, 17.º CPA, 5.º LADA). Mas a distinção não é estanque: Acesso por pessoas sem interesse a informação procedimental: Documentos elaborados há mais de um ano e constantes de procedimento administrativo ainda não concluídos podem ser acedido por qualquer pessoa (artigo 6.º-3 LADA). Pedidos de informação formulados pelos cidadãos recenseados na freguesia sobre assuntos nos quais tenham interesse, independentemente de se tratar de informação constante de procedimento administrativo ou não (artigo 18.º-1-x) da Lei 75/2013, de 12/9)

5 2. Acesso à informação administrativa pelos eleitos locais Eleito local: membros dos órgãos deliberativos e executivos dos municípios e das freguesias: membros da câmara municipal, assembleia municipal, junta de freguesia e assembleia de freguesia (artigo 1.º, do Estatuto dos Eleitos Locais, Lei n.º 29/87, de 30/8) Trata-se de uma garantia do poder-dever de apreciação e fiscalização da atividade dos órgãos executivos das autarquias locais pelos órgãos deliberativos, mas também dentro dos próprios órgãos executivos (artigos 239.º, n.º 1 CRP e 9.º, 25.º LAL) Fiscalização de órgãos executivos pelos órgão deliberativos: Compete à assembleia de freguesia autorizar a celebração de protocolos de delegação de tarefas administrativas entre a junta de freguesia e as organizações de moradores (artigo 9.º-2-h); Compete à junta de freguesia facultar a consulta dos planos municipais de ordenamento do território a interessados (artigo 16.º-1-s); Compete à câmara municipal promover a publicação de documentos e registos, anuais ou de qualquer outra natureza que salvaguardem a história do município (artigo 33.º-1-zz); Compete ao presidente de freguesia responder, no prazo máximo de 30 dias, aos pedidos de informação formulados pelos membros da assembleia de freguesia através da respetiva mesa (artigo 18.º-1-d);

6 2. Acesso à informação administrativa pelos eleitos locais Compete ao presidente de freguesia responder, no prazo máximo de 20 dias, aos pedidos de informação formulados pelos cidadãos recenseados na freguesia sobre matérias nas quais tenham interesse e que sejam da atribuição da freguesia ou da competência da junta de freguesia (artigo 18.º-1-x); Compete ao presidente da câmara municipal promover a publicação das decisões de deliberações (artigo 35.º-1-t); Compete ao presidente da câmara municipal responder, em tempo útil e de modo a permitir a sua apreciação na sessão seguinte da assembleia municipal, aos pedidos de informação apresentados por esta (artigo 35.º-1-s); Compete ao presidente da câmara municipal remeter à assembleia minutas das atas e atas das reuniões da câmara municipal logo que aprovadas (artigo 35.º-1-x); Compete ao presidente da câmara municipal enviar à assembleia municipal toda a documentação, como relatórios pareceres, memorandos, entre outros (artigo 35.º-1-y); Compete ao presidente da câmara municipal dar conhecimento à câmara municipal e enviar à assembleia municipal cópias dos relatórios definitivos resultantes de ações tutelares ou de auditorias sobre a atividade da câmara municipal e dos serviços do município (artigo 35.º-2-o) Compete ao presidente da câmara responder no prazo de 10 dias os pedidos de informação apresentados pelos vereadores (artigo 68-1-s da Lei 169/99, de 18 de Setembro)

7 2. Acesso à informação administrativa pelos eleitos locais Fiscalização dentro dos órgãos executivos Dar conhecimentos aos restantes membros da junta de freguesia e remeter à assembleia de freguesia cópias dos relatórios definitivos de ações tutelares ou de auditorias sobre a atividade da junta de freguesia e dos serviços da freguesia (artigo18.º-1-r); Compete à assembleia de freguesia solicitar e receber informação, através da mesa e a pedido de qualquer membro, sobre assuntos de interesse para a freguesia e sobre a execução de deliberações anteriores(artigo 10.º-1-d); Compete à assembleia municipal solicitar e receber informação, através da mesa e a pedido de qualquer membro, sobre assuntos de interesse para o município e sobre a execução de deliberações anteriores (artigo 25.º-2-d); Compete à mesa da assembleia municipal requerer à câmara municipal ou aos seus membros a documentação e informação que considere necessárias ao exercício das competências da assembleia municipal, assim como ao desempenho das suas funções, nos termos e com a periodicidade julgados convenientes (artigo 29.º-1-i);

8 3. Acesso à informação pelos eleitos locais: articulação e interpretação da LADA, CPA, e regimes dos eleitos locais O direito de acesso à informação administrativa pelos eleitos locais pode resultar da articulação de diversos diplomas: Código do Procedimento Administrativo (CPA) estabelece o regime jurídico do acesso procedimental à informação (artigos 82.º a 85.º CPA); e Regime de Acesso à Informação Administrativa e Ambiental e de Reutilização dos Documentos Administrativos (LADA) acesso extraprocedimental à informação: Todos, sem necessidade de enunciar qualquer interesse, têm direito de acesso aos documentos administrativos, o qual compreende os direitos de consulta, de reprodução e de informação sobre a sua existência e conteúdo (artigo 5.º-1 LADA) Lei 75/2013, de 12 de Setembro e Lei 169/99, de 18 de Setembro especificidades relativamente ao acesso a pedidos de informação sobre assuntos de interesse para as freguesias ou municípios no âmbito das competências de apreciação e fiscalização dos seus órgãos e/ou membros

9 3. Acesso à informação pelos eleitos locais: articulação e interpretação da LADA, CPA, e regimes dos eleitos locais Alternativas: Hipótese 1: Os regimes dos eleitos locais constituem um regime especial. Assim: O acesso a documentos administrativos pelos eleitos locais deve reger-se, para efeitos de fiscalização política, apenas pelos regimes jurídicos dos eleitos locais; ou Enquanto cidadãos podem recorrer aos instrumentos previstos na LADA e, desde que tenham interesse direto ou legítimo, ao regime do CPA Hipótese 2: Os regimes dos eleitos locais integram algumas especialidades relativamente à matéria de acesso a documentos administrativos pelos eleitos locais, que devem ser interpretadas conjugadamente com a LADA ou o CPA (Sobre esta matéria ver: Pareceres CADA 180/2015, 123/2004, 16/2004 e 56/2001 e Acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte, Processo n.º 00028/06.7BEPNF, de )

10 3. Acesso à informação pelos eleitos locais: articulação e interpretação da LADA, CPA, e regimes dos eleitos locais Solução adotada: regimes dos eleitos locais integram algumas especialidades relativamente à matéria de acesso a documentos administrativos pelos eleitos locais, que devem ser interpretadas conjugadamente com a LADA ou o CPA (hipótese 2) Hipótese 1 seria altamente lacunar quanto a muitos aspetos (ex: limites ao acesso, forma de acesso, forma do pedido, custos) Hipótese 1 levaria a que meios à disposição dos eleitos locais que devam exercer a fiscalização política fossem mais fracos do que os disponíveis para os cidadãos em geral (ex: não se pronunciando o RJAL sobre da forma de acesso, se não se considerarem as modalidades de acesso previstas na LADA, a opção sobre por que meio optar caberá ao órgão requerido) Hipótese 1 levaria a que meios para fiscalização política dos membros eleitos fossem mais fracos do que os disponíveis para os candidatos não eleitos, que utilizariam os regimes da LADA e CPA (ex: o prazo de 10 dias fixado no artigo 15-1 LADA e o prazo de 30 dias fixado no artigo 18-1-d do RJAL)

11 3. Acesso à informação pelos eleitos locais: articulação e interpretação da LADA, CPA, e regimes dos eleitos locais Em regra, deve ser efetuado um esforço de conjugação de normas jurídicas respeitantes às mesmas matérias, procurando interpretações conjugadas, em vez de as separar por se encontrarem em diplomas diferentes Regime da LADA aponta para a existência de diplomas complementares em matéria de informação administrativa, abrangendo autarquias locais (artigos 30-1-f) e 4-1-e) LADA) Tem sido a interpretação seguida pelos tribunais administrativos e CADA (ex: Pareceres CADA 180/2015, 56/2001 e Acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte, Processo n.º 00028/06.7BEPNF, de )

12 4.1 Problemas específicos: legitimidade Legitimidade: eleitos locais têm legitimidade nos termos da LADA e CPA? Os regimes das autarquias locais integram a identificação das entidades com legitimidade nas competências atribuídas aos órgãos das autarquias locais (ex: artigos 10.º/1/d; 25.º/2/d LAL) LADA: prevê o acesso generalizado aos documentos administrativos a Todos, sem necessidade de enunciar qualquer interesse, têm direito de acesso aos documentos administrativos ( ) (artigo 5.º LADA) Para documentos não constantes de procedimentos, procedimento já terminados ou procedimentos em curso há mais de um ano CPA: o direito à informação cabe aos diretamente interessados no procedimento a que se reportam as pretendidas informações (artigos 82.º, 83.º, 84.º CPA) e a quaisquer pessoas que provem ter interesse legítimo no conhecimento dos elementos que pretendam (artigo 85.º CPA) Para documentos constantes de procedimentos que se encontrem pendentes há menos de um ano

13 4.1 Problemas específicos: legitimidade Legitimidade: eleitos locais têm legitimidade nos termos da LADA e CPA? Legitimidade dos eleitos locais para formular pedidos ao abrigo da LADA e CPA não está excluída: LADA aplica-se aos Órgãos das autarquias locais, das entidades intermunicipais e de quaisquer outras associações e federações públicas locais O ( ) acesso à informação na posse da Administração Pública tida por necessária ao desempenho das funções dos titulares de órgãos eleitos, como deputados (nacionais e regionais) e membros das câmaras municipais, das juntas de freguesia, das assembleias municipais e de freguesia, decorrerá logo das normas estatutárias aplicáveis. Isso não impede que os titulares de cargos políticos possam igualmente recorrer às vias de acesso facultadas pela LADA. Não faria sentido, naturalmente, que os eleitos deixassem de poder exercer um direito atribuído a qualquer pessoa (...), Gonçalves, José Renato (in, Acesso à Informação das Entidades Públicas, p. 23)

14 4.1 Problemas específicos: legitimidade Legitimidade: outras questões Problema da representação/vinculação: O membro dos eleitos de uma coligação ou dos representantes de um partido tem legitimidade para apresentar uma queixa à CADA em nome de todos os elementos da coligação/partido ou é uma garantia de exercício individual? Pode sempre fazer o pedido individualmente, sem necessidade de pedido coletivo (Ver Pareceres CADA 180/2015 e 77/2004) Problema da vontade maioritária do órgão colegial : Apenas os órgãos das Autarquias Locais ou também os membros que o compõem, têm o direito de acesso? Também os membros, individualmente (Ver Parecer 56/2001 e Acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte, Processo n.º 00028/06.7BEPNF, de ) Problema da relação delegante/delegado - o poder inspetivo em relação ao delegado e a fiscalização política no interesse legítimo das autarquias locais: o delegante tem legitimidade para exigir informação do delegado sobre o exercício das competências delegadas? Poderes gerais do órgão delegante (avocação, anulação, revogação, emissão de diretivas e instruções vinculativas implicam dever de informação do delegante (artigo 49.º CPA)

15 4.2 Âmbito O direito de acesso à informação por parte dos eleitos locais confere acesso a que tipo de informação? Embora a Lei 75/2013, de 12 de Setembro use a expressão pedidos de informação (artigos 18.º-1-x) e 35.º-1-s) devem considerar-se como abrangidos: A prestação de informações administrativas; e O acesso a documentos administrativos Ex: artigo 9.º-2-h) Lei 75/2013, de 12 de Setembro Apreciar a recusa da prestação de quaisquer informações ou recusa da entrega de documentos por parte da junta de freguesia ou de qualquer dos seus membros que obstem à realização de ações de acompanhamento e fiscalização ) e o artigo 25.º/2/f) LAL ( Apreciar a recusa da prestação de quaisquer informações ou recusa da entrega de documentos por parte da câmara municipal ou de qualquer dos seus membros que obstem à realização de ações de acompanhamento e fiscalização )

16 4.3 Forma de acesso O CPA, a LADA e os regimes dos eleitos locais: enquadramento O CPA prevê cinco meios de acesso: Informação direta (artigo 82.º-2 CPA); Consulta do processo e passagem de certidões (artigo 83.º-2 e 3 CPA); Passagem de certidões (artigo 83.º-3 CPA); Reproduções ou declarações autenticadas dos documentos que constem dos processos (artigo 83.º-3 CPA) O direito de acesso exerce-se mediante requerimento escrito ou oral (artigo 18.º DL n.º 135/99, de 22 de abril), no qual deverá constar a identificação do requerente, a identificação das informações concretas que pretende, bem como a prova da sua legitimidade

17 4.3 Forma de acesso A LADA prevê três meios de acesso: Consulta gratuita, eletrónica ou efetuada presencialmente (artigo 13.º-1-a) LADA); Reprodução por fotocópia ou por qualquer meio técnico, designadamente visual, sonoro ou eletrónico (artigo 13.º-1-b) LADA); e Passagem de certidão (artigo 13.º-1-c) LADA). O direito de acesso deve ser solicitado por escrito, através de requerimento que contenha os elementos essenciais à identificação do requerente, designadamente o nome, dados de identificação pessoal ou coletiva, dados de contacto e assinatura (artigo 12.º LADA) Os regimes dos eleitos locais nada dispõem nesta matéria

18 4.3 Forma de acesso Questões e problemas A LADA prevê que os interessados gozam de um direito de escolha livre relativamente à forma de acesso ( conforme opção do requerente ). (Ver Parecer CADA 70/2004 e 237/2004) 1.º Problema: A quem cabe a escolha da forma de acesso quando o interessado (eleito local) não indicou se pretendia fotocópia simples ou certidão dos documentos requeridos? (ver Parecer CADA 100/2004) 2.º Problema: Pode o Presidente da Câmara decidir dar acesso, mas entender que esse acesso deve ser feito através de um meio diferente do que aquele que é requerido pelo interessado? (Ver Parecer CADA 237/2004)

19 4.4 Prazos O CPA, a LADA e os regimes dos eleitos locais: enquadramento CPA: órgãos da Administração têm o prazo de 10 dias para praticar os atos (artigo 86.º-1 CPA) Prazo contado em dias úteis (87.º-c) CPA) LADA: entidade a quem foi dirigido o pedido de acesso deve pronunciar-se em 10 dias (artigo 15.º-1 LADA) Prazo contado em dias úteis (87.º-c) CPA) Ver Parecer CADA 180/2015 Prazo pode ser prorrogado até ao prazo máximo de 2 meses (15.º/4) Regimes dos eleitos locais não estabelecem regra geral em matéria de prazos, mas estabelecem-se prazos específicos e diferentes consoante as situações: O Presidente da Junta de Freguesia deve: Responder, no prazo máximo de 30 dias, aos pedidos de informação formulados pelos membros da assembleia de freguesia através da respetiva mesa ; e Responder, no prazo máximo de 20 dias, aos pedidos de informação formulados pelos cidadãos recenseados na freguesia sobre matérias nas quais tenham interesse e que sejam da atribuição da freguesia ou da competência da junta de freguesia (artigo 18.º-d-x) Lei 75/2013, de 12 de Setembro)

20 4.4 Prazos Questões e problemas Problema: A disparidade entre prazos e regras sobre prazos Existência de diferentes prazos relativos à satisfação dos pedidos apresentados pelos eleitos locais, consoante os casos: Ex1: O Presidente da Junta de Freguesia deve: Responder, no prazo máximo de 30 dias, aos pedidos de informação formulados pelos membros da assembleia de freguesia através da respetiva mesa ; e Responder, no prazo máximo de 20 dias, aos pedidos de informação formulados pelos cidadãos recenseados na freguesia sobre matérias nas quais tenham interesse e que sejam da atribuição da freguesia ou da competência da junta de freguesia (artigo 18.º-d-x) Lei 75/2013, de 12 de Setembro Ex2: O Presidente da Câmara Municipal deve Responder, em tempo útil e de modo a permitir a sua apreciação na sessão seguinte da assembleia municipal, aos pedidos de informação apresentados por esta (artigo 35.º-s) Lei 75/2013, de 12 de Setembro Existência de disparidade de critérios na contagem: resulta da Lei 75/2013, de 12 de Setembro que os prazos previstos neste diploma devem ser contados de forma contínua (artigo 137.º) Embora se tratem de prazos máximos, podem resultar para os eleitos locais prazos superiores do que aqueles que existem para a generalidade dos cidadãos (LADA)

21 5.5 Custos LADA prevê no artigo 14.º o critério de cálculo do preço das fotocópias e da emissão de certidões. No caso de reprodução realizada por meio eletrónico não é devida qualquer taxa. Anualmente é fixada uma taxa relativa ao custo da fotocópia que deverá ser um custo razoável. Regime dos eleitos locais é omisso nesta matéria No entanto, se a reprodução dos documentos administrativos disser respeito, por exemplo, à reprodução de documentos camarários, que caibam nas exigências inerentes às funções do membro ou órgão que os solicite, não está sujeita ao pagamento fixado por lei. Ver Parecer CADA n.º 102/97

22 4.6 Limites O CPA, a LADA e os regimes dos eleitos locais: enquadramento O CPA prevê algumas restrições ao direito de acesso, nomeadamente quando se trate de documentos classificados ou que revelem segredo comercial ou industrial ou segredo relativo à propriedade literária, artística ou científica (artigo 83.º-1 CPA) A LADA também prevê restrições ao direito de acesso (artigo 6.º LADA). Entre outras: Os documentos que contenham informações cujo conhecimento seja avaliado como podendo pôr em risco interesses fundamentais do Estado Documentos protegidos por direitos de autor ou direitos conexos, designadamente os que se encontrem na posse de museus, bibliotecas e arquivos Documentos que revelem segredo relativo à propriedade literária, artística, industrial ou científica Regimes dos eleitos locais parece não fixar um regime de restrições: delimita pela positiva o acesso à informação: aquela que seja referente a assuntos de interesse para a freguesia ou município

23 4.6 Limites Questões e problemas Problema 1: Devem aplicar-se todas as restrições impostas pela LADA ao acesso a informação administrativa pelos eleitos locais? Ou pode/deve fazer-se uma interpretação especialmente limitada de alguns fundamentos de recusa de acesso previstos na LADA através de uma ponderação dos interesses em causa? Ex: como deve ser interpretada a restrição imposta pelo artigo 7.º-a) LADA ( Afetar a eficácia da fiscalização ou supervisão, incluindo os planos, metodologias e estratégias de supervisão ou de fiscalização ), quando um eleito local pretenda aceder a informação e esteja em curso uma ação inspetiva em curso por parte de uma inspeção geral nesse âmbito?

24 4.6 Limites Questões e problemas Problema 2: A escassez de meios técnicos e a exiguidade das autarquias locais são fundamentos para a recusa ou para a limitação ao acesso a informação? (Ver Pareceres CADA 228/2004 e 77/2004) Problema 3: Pode um membro de uma Assembleia de Freguesia dirigir inúmeros pedidos de consulta e de fotocópias de documentação diversa, de objeto coincidente e, ainda assim, ver sempre os seus pedidos satisfeitos? (Ver Parecer CADA 228/2004)

25 4.7 Garantias O CPA, a LADA e os regimes dos eleitos locais: enquadramento Para o acesso ao abrigo do CPA, a lei prevê garantias administrativas gerais e reação contenciosa pela intimação para consulta de documentos, passagem de certidões e acesso a informações do CPTA Para o acesso ao abrigo da LADA, a lei prevê garantias administrativas gerais, uma garantia administrativa especial (acesso à CADA) e a reação contenciosa pela intimação para consulta de documentos, passagem de certidões e acesso a informações do CPTA Para o regime dos eleitos locais, a lei só prevê especificamente garantias políticas

26 4.7 Garantias Questões e problemas Problema 1: Tem a CADA competência para apreciar queixas dos eleitos locais? Parece existir direito de queixa à CADA (artigo 16.º LADA) O Requerente pode queixar-se à CADA no prazo de 20 dias, em caso de falta de resposta, indeferimento, satisfação parcial do pedido ou outra decisão limitadora do acesso A CADA tem o prazo de 40 dias para elaborar o relatório correspondente A apresentação da queixa interrompe o prazo para introdução em juízo de petição de intimação para a prestação de informações, consulta de processo ou passagem de certidões A CADA emite um parecer, que não é vinculativo (ver acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte, Processo n.º 00028/06.7BEPNF, de e, por exemplo, Parecer CADA 56/2001)

27 4.7 Garantias Questões e problemas Problema 2: Pode o eleito local utilizar o meio judicial da intimação para prestação de informações, consulta de processos ou passagem de certidões? Parece que sim Intimação para a prestação de informações, consulta de processos ou passagem de certidões (104.º a 108.º CPTA) A intimação deve ser requerida no prazo de 20 dias, a contar do decurso do prazo legalmente estabelecido, sem que a entidade requerida satisfaça o pedido que lhe foi dirigido, ou do indeferimento do pedido ou da satisfação parcial do pedido (105.º/2 CPTA) Meio processual urgente (artigos 36-1-d e CPTA): prazos especialmente encurtados, corre em férias judiciais, etc Custas reduzidas de 51 (artigo 12.º-1-b) do Regulamento das Custas Processuais)

28 Obrigado João Tiago Silveira Francisca Robalo Cordeiro