MEDIDAS PROVISÓRIAS ENTRE 1994 E 2010: CELERIDADE NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA OU AMEAÇA AO CHECKS AND BALANCES?

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1 MEDIDAS PROVISÓRIAS ENTRE 1994 E 2010: CELERIDADE NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA OU AMEAÇA AO CHECKS AND BALANCES? RESUMO O presente estudo baseia-se na necessidade de investigar as relações institucionais entre poder executivo e legislativo e sua repercussão junto à administração pública, diante da crescente atividade legislativa do executivo através das medidas provisórias. A pesquisa tem como escopo investigar o desenho institucional das medidas provisórias, da separação dos poderes e do checks and balances na administração pública; verificando, também a importância das MPs no processo de institucionalização das políticas públicas; realizar um levantamento das medidas provisórias, leis ordinárias e leis complementares, entre os anos de 1994 e 2010; e analisar o impacto das MPs no paradigma da separação dos poderes e checks e balances. Dessa forma, desenvolver-se-á pesquisa através do método descritivo, com acesso a fontes secundárias em bancos eletrônicos de dados, bem como aos documentos legislativos pertinentes. Além disso, a presente investigação é marcada pela abordagem bibliográfica que dará suporte teórico necessário. Palavras-chave gestão pública; medidas provisórias; desenho institucional 1 INTRODUÇÃO A Constituição de 1988 tem se estabelecido como instrumento de cidadania e de orientação à gestão pública em geral. Entretanto, o que se tem notado é justamente o desvirtuamento de certos dispositivos constitucionais através de condutas exacerbadas dos poderes constituídos, seja o executivo, o legislativo ou mesmo o judiciário. Um dos princípios basilares que tem sido

2 comprometido com as práticas das relações institucionais é justamente a separação dos poderes 1 e o checks and balances 2. Uma dessas práticas, que certamente compromete a relação institucional e o equilíbrio entre os poderes do Estado, é o exercício de certas atividades por poderes que não deveriam exercê-las em sua essência. Isso pode ser verificado através da edição de medidas provisórias pelo chefe do executivo, que atua como legislador no lugar do parlamento, sob o pretexto da relevância e urgência. Dessa forma, desde 1988 tem-se verificado o uso, ao que parece demasiado, das medidas provisórias (MP), tornando o legislativo um cumpridor da agenda pública do executivo. Sendo assim, a presente pesquisa tem como escopo investigar o desenho institucional das MPs, da separação dos poderes e do checks and balances na administração pública; verificando, também a importância das MPs no processo de institucionalização das políticas públicas; realizar um levantamento das medidas provisórias, leis ordinárias e leis complementares, entre os anos de 1994 e 2010; e analisar o impacto das MPs no paradigma da separação dos poderes e checks e balances. 1 Constituição Federal, art. 1º, parágrafo único. 2 Freios e contrapesos, que nada mais é que o equilíbrio institucional entre os poderes constituídos.

3 2. OBJETIVOS 2.1 OBJETIVO GERAL Analisar a repercussão e o desenho institucional diante da separação dos poderes e do checks and balances na administração pública 2.2 OBJETIVOS ESPECÍFICOS Verificar a relevância das medidas provisórias no processo de institucionalização de políticas públicas; Realizar levantamento do fluxo de medidas provisórias, leis ordinárias e leis complementares entre os anos de 1994 e 2010; Analisar o impacto da medida provisória no paradigma da separação dos poderes e check and balances.

4 3 FUNDAMENTAÇÃO TEÓRICA O Estado brasileiro tem como fundamento básico de sua organização político-administrativa a separação de poderes, pautada na harmonia e coordenação entre eles, o que significa que separação não representa isolamento, mas cumprimento de suas funções essenciais e pertinentes de cada poder (LENZA, 2010). Essa separação está prevista no art.2º do texto da Constituição Federal de 1988: Art. 2º São Poderes da União, independentes e harmônicos entre si, o Legislativo, o Executivo e o Judiciário. A questão de pesquisa restringe-se a relação entre poder executivo e legislativo. Dessa forma, o gráfico abaixo representa a teoria de Montesquieu acerca da separação entre as funções do Estado: EXECUTIVO LEGISLATIVO JUDICIÁRIO Segundo a representação gráfica, os espaços de intersecção representam justamente as áreas em comum entre as funções estatais, que atuam uma sem invadir a área de atuação da outra. A questão que afeta diretamente a administração pública é saber se essas funções tem uma reação harmônica e coordenada entre si.

5 Isso é relevante na medida em que é preciso para governabilidade de um país o equilíbrio entre os poderes, o equilíbrio retratado na práxis do exercício institucional (MORAES, 2010). Dessa forma, não se teria um panorama de uma boa institucionalidade quando uma função exerce os poderes de outra função, a priori. Entretanto, é preciso medir empiricamente essa questão. Primeiramente, precisa-se saber se efetivamente ocorrem anomalias ou desvios de atuação. Detectadas potenciais ou possíveis problemas, deve ser medida a extensão do problema. A nossa hipótese é justamente que a institucionalidade e equilíbrio entre as funções estatais (os poderes da União) está ameaçada pelo exercício demasiado de atividades atípicas, ou seja, aquelas que não são pertinentes ao poder, o qual deveria exercê-la de forma excepcional e não freqüente. É o que acontece entre o executivo e o legislativo, quando o primeiro edita medidas provisórias evitando todo processo de discussão e tramitação do processo legislativo. Para medir empiricamente esse problema, escolheu-se a medida provisória como instrumento que tem como escopo promover a possibilidade de burlar o processo legislativo, previsto no art. 59 da CF/88 3. Esse instrumento está previsto no art.62 da CF/88 que disciplina as possibilidades de sua aplicação, estipulando limites objetivos para sua edição pelo poder executivo, tais como relevância e urgência. A medida provisória tem força de lei, devendo ser apreciado no máximo em 120 dias a partir do início de sua vigência pelo parlamento brasileiro. Mesmo com a possibilidade de referendo pelo legislativo, o princípio da separação dos poderes prevê justamente que a prerrogativa de legislar é do legislativo e não do executivo, ou do judiciário. Sendo assim, torna-se extremamente importante investigar esse fenômeno que influencia diretamente a gestão pública, estabelecendo qual o desenho institucional e sua repercussão no equilíbrio dos poderes e sua relevância na propositura de políticas públicas. 3 Constituição Federal de 1988.

6 4 METODOLOGIA A presente pesquisa, não obstante seu caráter de iniciação científica, buscará empreender uma investigação de natureza bibliográfica, precedida do levantamento das publicações mais relevantes e que possuem relação direta ou indireta com a nossa temática. Compreende-se que uma pesquisa bem sucedida necessita de um aporte teórico bem construído, por isso considera-se a pesquisa bibliográfica uma fase muito importante e complexa, mas que precisa ser enfrentada. Outra estratégia a ser utilizada é a pesquisa documental, através de consulta aos órgãos oficiais acerca de informações que não constem de modo sistematizado no meio acadêmico. Será desenvolvido um levantamento nas medidas provisórias editadas entre 1994 e 2010, período que perpassa o governo Fernando Henrique Cardoso e Luís Inácio Lula da Silva, verificando o quadro atual de edição das medidas provisórias. Também, verificar-se-á qual o comparativo entre a produção legislativa do executivo e a produção legislativa do Congresso Nacional. Essa investigação será realizada no banco legislativo do Palácio do Planalto e do Congresso Nacional, disponibilizado na rede mundial de computadores e com acesso livre. A intenção é estabelecer um quadro da produção legislativa no país nos dois períodos governamentais. A partir da construção desse quadro legislativo, analisar-se-ão as medidas provisórias que correspondem aos requisitos estabelecidos no art. 62 da Constituição, separando-se as que estão em acordo e em desacordo, extraindo o quadro que efetivamente influencia em políticas públicas nacionais, analisando qual a relevância dessas medidas nessas políticas. Essa fase assemelha-se à pesquisa bibliográfica, entretanto, a diferença reside na natureza das fontes. Enquanto a primeira utiliza as contribuições de diversos autores sobre determinado assunto, a segunda vale-se de materiais que não receberam ainda um tratamento analítico. A presente pesquisa também se reveste de um caráter descritivo, tendo como objetivo primordial a descrição das características de determinada população ou fenômeno ou, então, o estabelecimento de relações entre variáveis. O produto final da presente pesquisa é elaborar um diagnósticos do

7 equilíbrio institucional entre executivo e legislativo e sua influência na gestão pública.

8 5 CRONOGRAMA DE EXECUÇÃO ETAPAS Pesquisa Bibliográfica instrumento de coleta dos dados Coleta dados de SET OUT NOV DEZ JAN FEV MAR ABR MAIO JUN JUL AGO relatório parcial um diagnóstico dos equilíbrio executivo legislativo Elaboração do Relatório Final

9 6 REFERÊNCIAS ALEXANDRINO, Marcelo e PAULO, Vicente. Direito Administrativo Descomplicado. 17ª Ed. Rio de Janeiro: Forense, BULOS, Uadi Lamego. Direito Constitucional ao Alcance de Todos. São Paulo: Saraiva, CARVALHO, Kildare de. Técnica Legislativa. 4 ed. Belo Horizonte: Del Rey, DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 18ª Ed. São Paulo: Atlas, LENZA, Pedro. Direito Constitucional Esquematizado. 14 ed. São Paulo: Saraiva, MENDES, Gilmar Ferreira et al. Curso de Direito Constitucional. 25ª Ed. São Paulo: Saraiva, MORAES, Alexandre. Direito Constitucional. 25 ed. São Paulo: Atlas, ROMANO, Jorge Osvaldo. Política nas políticas. Rio de Janeiro: MauadX, Edur, RUA, Maria das Graças. Políticas Públicas. Florianópolis: UFSC, 2009.

10 PLANO DE ATIVIDADES PARA O ALUNO OBJETIVOS ESPECÍFICOS Verificar a relevância das medidas provisórias no processo de institucionalização de políticas públicas; Realizar levantamento do fluxo de medidas provisórias, leis ordinárias e leis complementares entre os anos de 1994 e 2010; Analisar o impacto da medida provisória no paradigma da separação dos poderes e check and balances. ATIVIDADES A SEREM DESENVOLVIDAS COM CRONOGRAMA 1) Levantamento bibliográfico inicialmente o aluno tomará contato com a bibliografia será realizado durante o primeiro mês e posteriormente as leituras serão realizadas até o final da vigência; 2) Formação de um banco de dados legislativos pari passo com o levantamento bibliográfico, o aluno formatará um banco de dados acerca das medidas provisórias, leis ordinárias e leis complementares entre 1994 e 2010 será desenvolvido entre setembro e novembro de ; 3) Separação e análise das medidas provisórias relacionadas com políticas públicas o aluno terá acesso ao texto dos documentos para proceder a leitura e análise será desenvolvido entre dezembro e fevereiro; 4) relatório parcial fevereiro de ; 5) Separação e análise de documentos legislativos relacionados com políticas públicas o aluno estabelecerá um roteiro de análise será realizada entre os meses de março a junho.

11 6) Elaboração do diagnóstico institucional entre executivo e legislativo mês de julho; 7) Elaboração do relatório final da pesquisa. ETAPAS Pesquisa Bibliográfica instrumento de coleta dos dados Coleta dados de SET OUT NOV DEZ JAN FEV MAR ABR MAIO JUN JUL AGO relatório parcial um diagnóstico dos equilíbrio executivo legislativo Elaboração do Relatório Final RELEVÂNCIA E INTERESSE DO TRABALHO O presente estudo baseia-se na necessidade de investigar as relações institucionais entre poder executivo e legislativo e sua repercussão junto à administração pública, diante da crescente atividade legislativa do executivo através das medidas provisórias.