Endividamento, ajustamento e responsabilidade fiscal: a experiência brasileira e considerações sobre a crise européia

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1 Endividamento, ajustamento e responsabilidade fiscal: a experiência brasileira e considerações sobre a crise européia Lisboa, 15 de Abril de 2013 Murilo Portugal Presidente da FEBRABAN

2 Visão Geral - Brasil Área: Km 2 População: 196 milhões de hab. Capital: Brasília PIB (2012): US$ 2,158 trilhões 27 estados municípios 2

3 Brasil é um país bastante descentralizado Cada estado: tem sua própria Constituição, Governador e Assembleia Legislativa; tem seu próprio Sistema judiciário, funcionários públicos e força policial; tem importantes empresas estatais de energia, transporte e saneamento no passado tinha seu próprio Banco junto ao qual contraía empréstimos diretamente; Os municípios elegem seus prefeitos e câmaras legislativas; 3

4 Brasil é um país bastante descentralizado Estados e Municípios têm poder para estabelecer impostos e taxas e tomar empréstimos: Estados: imposto sobre o valor adicionado de bens e serviços, arrecadando 8% do PIB, e sobre a propriedade de veículos automotores; Municípios: impostos sobre serviços e sobre propriedade rural e urbana; Estados e municípios recebem receitas tributárias da União em transferências constitucionais, automáticas e obrigatórias (6% do PIB). Governos subnacionais são responsáveis por metade da despesa pública do Brasil. 4

5 Governos subnacionais: a deterioração fiscal em 80/90 Dívida dos governos subnacionais: Ao longo da década de 1960: 1% do PIB ou 20% de suas receitas; Início dos anos 2000: 19% do PIB ou 200% de suas receitas; Déficit dos governos subnacionais: Na década de 1980: 25% do déficit fiscal consolidado do setor público; Na década de 1990: 50% do déficit fiscal consolidado do setor público; 5

6 Gov. Federal realizou diversas renegociações das dívidas estaduais 1987 reestruturação dos passivos de 10 bancos estaduais; 1989 refinanciamento em 20 anos das dívidas externas dos estados; 1991 foi autorizada a renegociação das dívidas internas dos estados (não implementada em razão da resistência passiva do Tesouro); 6

7 1993: Início de uma nova abordagem Lei 8727/93 Uso das transferências constitucionais e das receitas tributárias próprias dos governos estaduais como garantias do pagamento do novo refinanciamento de dívidas. Medidas legais necessárias: Emenda constitucional para permitir que os estados dessem à União, em garantia, suas próprias receitas e as receitas de transferência; Alguns estados tiveram que incluir este dispositivo em suas próprias constituições; Aprovação de Lei Federal autorizando o refinanciamento, em 20 anos, das dívidas estaduais com os bancos federais, com as receitas tributárias e transferências como garantia; Leis estaduais autorizando o refinanciamento e parecer legal do procurador-geral de cada estado assegurando a constitucionalidade do contrato de renegociação. 7

8 Lei 8727/93: termos e condições Total de US$ 28 bilhões ou 7,2% do PIB foram refinanciados; O Governo Federal assumiu todas as dívidas dos estados com os Bancos Federais e com todas as agências e empresas públicas federais, refinanciando-as por um período de 20 anos; As condições originais (taxas de juros) foram mantidas, mas foi estabelecido um limite máximo para pagamento do serviço da dívida (11% do das receitas correntes líquidas dos estados). 8

9 Lei 8727/93: termos e condições Se a dívida não fosse paga em 20 anos, o estado poderia ter um prazo adicional de 10 anos para quitá-la, mas agora sem o teto para pagamento do serviço da dívida; Os estados ofereceram como garantia as transferências constitucionais realizadas pelo governo federal e as receitas fiscais que arrecadavam diretamente. Os estados deram uma autorização contratual irrevogável para o governo federal acessar qualquer uma das suas contas bancárias e levantar fundos no caso de atrasos nos pagamentos. 9

10 Lei 8727/93: resultados positivo mas insuficientes 1993: reestruturação evitou atrasos de pagamentos no refinanciamento das dívidas, mas não mudou o comportamento fiscal dos estados; Estados honraram seus pagamentos com o governo federal, mas elevaram as suas dívidas junto aos seus próprios bancos, com os bancos privados e emitindo bônus no mercado de capitais. Com a acentuada redução da inflação em 1994, estados entraram em uma profunda crise fiscal devido ao fim das receitas inflacionárias e aos expressivos aumentos salariais concedidos ao seus servidores; Na média dos estados, a folha de pagamento representava 70-80% das receitas e alguns estados ficaram incapacitados de pagar os salários dos seus servidores. Houve grande pressão dos governadores, exigindo a suspensão do acordo de dívidas de

11 1995: Financiamento emergencial de curto-prazo Governo federal financiou salários atrasados dos funcionários estaduais e as caríssimas dívidas bancárias de curto-prazo em troca de compromissos de realização de ajustes fiscais. Bancos estaduais tiveram que ser privatizados, recapitalizados ou fechados. Número de bancos estaduais foi reduzido de 27 para 5, representando (hoje) apenas 2% dos ativos do sistema bancário. Foram implementados programas de demissão voluntária e de redução de despesas. Foram adotadas medidas para elevar as receitas e privatizar as companhias estatais de eletricidade, gás, água e esgoto. Tesouro criou uma área específica (no modelo do FMI) para monitorar os financiamentos aos estados e negociar os programas de ajustamento fiscal com os estados. 11

12 1997: Lei de Refinanciamento (Lei 9496/97) Financiamentos de emergência de 1995 foram transformados em lei. Nova lei incluiu no refinanciamento os bônus emitidos pelos estados junto ao público, elevando o total refinanciado a US$ 51 bilhões, cerca de 11,5% do PIB. Estados tinham que fazer pagamento inicial de 20% do total de dívidas a serem refinanciadas, o que poderia ser feito transferindo para o Gov.Federal as ações das empresas a serem privatizadas e utilizando estas ações como pagamento. Dívidas foram refinanciadas por 30 anos. Teto para serviço da dívida foi elevado de 11 para 13-17% da receita líquida. 12

13 1997: Lei de Refinanciamento (Lei 9496/97) Estados teriam que concordar com programas fiscais monitorados pelo Tesouro com metas para: dívida/receita, superávit primário, medidas para elevação das receitas, folha de pagamentos/receita, etc. Estados foram proibidos de contrair novas dívidas enquanto a relação dívida/receita estivesse acima de 100%. Qualquer empréstimo adicional dos bancos privados aos estados acima do teto estabelecido deveria ser provisionado pelo banco em 100%. 13

14 2000: Lei de Responsabilidade Fiscal Consagrou o princípio da disciplina fiscal para os 3 níveis de governo e para os 3 poderes da República através de regras claras, transparência e possibilidade de mensurar resultados. Fixou 4 tipos de regras: 1. Estabeleceu metas trianuais para receitas, despesas com pessoal, execução orçamentária e dívida; 2. Mecanismos de correção para non-compliance; 3. Regras para algumas decisões de maior risco 4. Punições pecuniárias e penais para os políticos e servidores públicos que descumprirem seus preceitos; Estabeleceu obrigatoriedade de relatório trimestral dos resultados e propostas de medidas corretivas, caso necessárias; 14

15 2000: Lei de Responsabilidade Fiscal Proibiu aumentos salariais nos 6 meses que antecedem as eleições; Proibiu a criação de despesas no último ano de mandato (Presidente, Governadores e Prefeitos) a serem pagas no ano seguinte para as quais não existam recursos em caixa; Proibiu novos refinanciamentos nas dívidas subnacionais pelo Governo Federal; Penalidades variam de multas de 30% do salário anual até 4 anos de prisão; Adicionalmente, para políticos há a penalidade de perda do mandato ou a inelegibilidade para concorrer às eleições. 15

16 *Fev/13 Lei 9496 / 97: Bons resultados Estados e Municípios Brasileiros - Déficit Fiscal (% do PIB) , ,81 3,48 1,75 0, ,48 0,22 Déficit - Estados e Municípios - % do PIB Fonte: BCB * Acumulado no ano. 16

17 Lei 9496 / 97: Bons resultados Receita fiscal como % do PIB Receita Fiscal Total - Estados e Municípios (% do PIB) , , , , , , , , , , , , , , , , , ,16 Fonte: Tesouro 17

18 *Fev/13 Lei 9496 / 97: Bons resultados Resultado Primário (% do PIB) 1,50 1,12 1,14 1,00 0,77 0,80 0,80 0,50 0,00 0,72 0,49-0,50-1,00-0,69 Resultado Primário - Estados e Municípios (% do PIB) Fonte: BCB * Acumulado no ano. 18

19 *Fev/13 Lei 9496 / 97: Bons resultados Relação Dívida/PIB (%) 21,00 19,82 19,00 17,00 15,00 16,30 15,36 13,00 11,00 9,00 9,50 11,60 11,45 11,80 11,63 7,00 Dívida - Estados e Municípios (% do PIB) Fonte: BCB * Acumulado no ano. 19

20 Lei 9496 / 97: Bons resultados Estados e Municípios - Dívida Financeira/ Receita Líquida Real (%) 2,40 2,20 2,23 2,32 2,00 2,07 2,01 1,80 1,60 1,67 1,58 1,40 1, ,39 Dívida Financeira/Receita Líquida Real Fonte: Tesouro 20

21 Lei 9496 / 97: Bons resultados Estados e Municípios Serviço da Dívida/Receita Corrente Líquida 20,00% 15,71% 15,00% 14,68% 14,09% 13,36% 12,56% 12,31% 10,00% Serviço da dívida / RLR Fonte: Tesouro 21 10,48%

22 Lei 9496 / 97: Bons resultados Estados e Municípios - Despesas com Pessoal / Receita Líquida 75% 70% 69% 65% 60% 55% 60% 59% 54% 54% 50% 53% 51% 53% 45% Despesas com Pessoal/Receita Líquida Fonte: Tesouro 22

23 Lei 9496 / 97: Bons resultados Estados e Municípios - Despesas com Investimentos/ Receita Líquida 16,3% 14,5% 12,9% 12,3% 11,7% 9,8% 9,3% 8,0% Fonte: Tesouro Despesas com Investimentos mais Inversões/Receita Líquida 23

24 Condições mais favoráveis no Brasil do que na Europa Níveis iniciais de dívida mais baixos; Taxas de câmbio e juros como instrumentos de política; Mecanismos para transferências fiscais entre os estados; Assunção de dívidas pelo governo central; Migração interna de mão-de-obra; Cenário externo e interno de crescimento econômico. 24

25 Lições da experiência brasileira Ajuste fiscal requer longa duração: 7 anos para ajuste ser implementado, dois empréstimos do FMI, pagamento ao FMI em outros 7 anos; Estoques de dívida devem ser financiados com juros e prazos adequados à capacidade de pagamento do devedor; Reestruturação de dívida pública gera contágio por associação, destrói a confiança e retarda a recuperação; Não tentar resolver problemas de risco moral durante a crise; Ajuste dos fluxos é inevitável, mas pode ser gradual se existir financiamento e garantia de que o ajuste será feito no médio prazo e mantido no longo prazo. 25

26 Equilíbrio entre financiamento e ajustamento Financiar estoques e ajustar fluxos, causando menor dano ao crescimento potencial e protegendo os mais pobres; Equilíbrio adequado entre financiamento e ajuste depende de: existência de financiamento e credibilidade de que ajuste será feito e mantido por período longo; Tendência de governos não adotarem medidas duras e impopulares, exceto como última alternativa, leva a equilíbrio inadequado entre financiamento e ajuste; Alternativa para minorar dilema entre financiamento e ajustamento é a adoção de reformas estruturais que garantam ajustamento e impeçam retrocessos por longo período. 26

27 Problemas na gestão da crise europeia Dilemas usuais da gestão de crises foram agravados por especificidades européias; Enfoque do muito pouco e muito tarde não reverte as expectativas de mercado; Financiamento inadequado gera dúvidas sobre a viabilidade política, social e econômica de alguns programas e contágio por associação; Falta de clareza sobre plano de emergência para Itália e Espanha, caso isso venha a ser necessário. 27

28 Sair da crise pelo crescimento Sair da crise crescendo via expansão da demanda financiada por dívida, sem resolver problemas fiscal e de competitividade, é ilusão insustentável; Competitividade: se tornar mais produtivo pelo investimento, tecnologia e reformas estruturais; Reformas estruturais podem elevar crescimento em 2,25% em 5 anos, são urgentes e necessárias, mas têm baixo impacto no crescimento no curto prazo se há excesso de capacidade e insuficiência de demanda; Projetos de infraestrutura financiados pelo setor público têm impacto no crescimento apenas no médio prazo, mas elevam dívida no curto prazo; Ajuste fiscal pode ser mais gradual nos países que dispõem de financiamento, a dívida é sustentável e há garantia de ajuste. 28

29 Sair da Zona do Euro Perda imediata do financiamento do BCE e União Européia: só viável, mas não recomendável, com equilíbrio primário e setor financeiro sólido; Overshooting imediato da taxa de câmbio; Insolvência de famílias, empresas e bancos com dívidas denominadas em euros; Aumento imediato dos preços de importação e da inflação; Necessidade de desvalorizar taxa de câmbio real impediria salários e rendas de acompanhar inflação; Custos muito mais elevados que atuais programas de ajuste. 29

30 Programas de Ajuste: A opção menos ruim Programas de Portugal, Irlanda, Espanha e Grécia são muito duros e difíceis, mas são a opção de menor custo; Experiência de alguns países mostra que esses programas podem ser bem sucedidos: Estônia, Letônia, Lituânia, Hong- Kong (1997), Holanda (1980s); Portugal está tendo êxito: metas fiscais atingidas, déficit em conta corrente reduzido em 6 pontos percentuais do PIB por elevação de exportações, inflação menor que a média da Europa, privatizações da EDP e REN, reformas estruturais no mercado de trabalho, energia e portos. 30

31 Europa enfrenta cenário desafiador Região mais afetada pela crise global e único continente a enfrentar dupla recessão; Desemprego elevado e dívida crescente; Apenas Finlândia e Eslovênia cumprem Maastricht; Ajuste fiscal e desalavancagem financeira de empresas e famílias foram iniciados; Mas há longo caminho a percorrer de reformas estruturais, institucionais e reequilíbrio intra-europeu. 31

32 União Monetária: opção superior e exequível Euro é criação política, com forte base econômica, após décadas de experimentação mal sucedida com outros regimes cambiais; Do ponto de vista econômico, o problema pode ser resolvido: grande estoque de capital físico, elevados níveis educacionais e instituições sólidas; balanço de pagamento equilibrado com o resto do mundo; a melhor situação fiscal entre os principais países desenvolvidos. 32

33 Mais: financiamento, reformas estruturais e integração Agenda com impacto de curto prazo: Re-capitalização dos bancos e liquidez para mercados Mais financiamento para ajuste fiscal mais gradual Crescimento mais rápido nos países superavitários Agenda com impacto de médio prazo: Reformas estruturais Maior integração fiscal Efetiva integração bancária 33

34 Obrigado!