RELATÓRIO DAS CONSULTAS PÚBLICAS

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1 RELATÓRIO DAS CONSULTAS PÚBLICAS SOBRE O SENTIDO PROVÁVEL DA DECISÃO RELATIVA À DEFINIÇÃO DOS MERCADOS, AVALIAÇÕES DE PMS E IMPOSIÇÃO DE OBRIGAÇÕES REGULAMENTARES NOS MERCADOS GROSSISTAS DE TERMINAÇÃO DE CHAMADAS VOCAIS EM REDES MÓVEIS INDIVIDUAIS E SOBRE O SENTIDO PROVÁVEL DA DECISÃO RELATIVA À OBRIGAÇÃO DE CONTROLO DE PREÇOS NESSES MERCADOS ICP-ANACOM Fevereiro / 36 -

2 ÍNDICE 1. INTRODUÇÃO E ENQUADRAMENTO DEFINIÇÃO DO MERCADO DE TERMINAÇÃO DE CHAMADAS VOCAIS EM REDES MÓVEIS INDIVIDUAIS Definição do mercado do produto Comentários recebidos no âmbito da consulta pública Entendimento do ICP-ANACOM Definição do mercado geográfico Comentários recebidos no âmbito da consulta pública Entendimento do ICP-ANACOM AVALIAÇÃO DE PMS NOS MERCADOS DE TERMINAÇÃO DE CHAMADAS VOCAIS EM REDES MÓVEIS INDIVIDUAIS Comentários recebidos no âmbito da consulta pública Entendimento do ICP-ANACOM IMPOSIÇÃO DE OBRIGAÇÕES NOS MERCADOS DE TERMINAÇÃO DE CHAMADAS VOCAIS EM REDES MÓVEIS INDIVIDUAIS Dar resposta aos pedidos razoáveis de acesso (artigo 72º da Lei n.º 5/2004) Comentários recebidos no âmbito da consulta pública Entendimento do ICP-ANACOM Não discriminação na oferta de acesso e interligação e na respectiva prestação de informações (artigo 70º da Lei n.º 5/2004) Comentários recebidos no âmbito da consulta pública Entendimento do ICP-ANACOM Transparência na publicação de informações (artigos 67º a 69º da Lei n.º 5/2004) Comentários recebidos no âmbito da consulta pública Entendimento do ICP-ANACOM Controlo de preços e contabilização de custos (artigos 74º, 75º e 76º da Lei n.º 5/2004) Controlo de preços Contabilização de custos Comentários recebidos no âmbito da consulta pública Entendimento do ICP-ANACOM Separação de contas (artigo 71º da Lei n.º 5/2004) Comentários recebidos no âmbito da consulta pública Entendimento do ICP-ANACOM OBRIGAÇÃO DE CONTROLO DE PREÇOS Benchmark internacional Comentários recebidos no âmbito da consulta pública Entendimento do ICP-ANACOM Discriminação de preços e fecho do mercado Comentários recebidos no âmbito da consulta pública Entendimento do ICP-ANACOM Fixação de preços máximos Regra de tarifação Comentários recebidos no âmbito da consulta pública Entendimento do ICP-ANACOM Período de tempo para a convergência e preço em Outubro de Comentários recebidos no âmbito da consulta pública Entendimento do ICP-ANACOM Preços Ramsey Comentários recebidos no âmbito da consulta pública Entendimento do ICP-ANACOM Assimetria no fixo-móvel e no móvel-móvel Comentários recebidos no âmbito da consulta pública / 36 -

3 Entendimento do ICP-ANACOM MANUTENÇÃO E VALIDADE DAS OBRIGAÇÕES IMPOSTAS AO ABRIGO DO ANTERIOR QUADRO REGULAMENTAR Comentários recebidos no âmbito da consulta pública Entendimento do ICP-ANACOM CONCLUSÃO / 36 -

4 1. INTRODUÇÃO E ENQUADRAMENTO O Conselho de Administração do ICP-ANACOM aprovou, em , o sentido provável da decisão relativo à definição dos mercados do produto e mercados geográficos, avaliações de PMS e imposição, manutenção, alteração ou supressão de obrigações regulamentares nos mercados grossistas de terminação de chamadas vocais em redes móveis individuais 1, e o sentido provável de decisão sobre a obrigação de controlo de preços nos mercados grossistas de terminação de chamadas vocais em redes móveis individuais 2. Nos termos do Art.º 8.º da Lei n.º 5/2004 (Lei das Comunicações Electrónicas - Regicom), de 10 de Fevereiro, sempre que o ICP-ANACOM, no exercício das competências previstas na referida lei, pretenda adoptar medidas com impacte significativo no mercado relevante, deve publicitar o respectivo projecto dando aos interessados a possibilidade de se pronunciarem em prazo fixado para o efeito. Entre as competências previstas na Lei que exigem a realização deste procedimento geral de consulta encontram-se, de acordo com o n.º 1 do Art.º 57.º da mesma Lei e com a alínea a) do n.º 3 dos Procedimentos de Consulta do ICP-ANACOM, aprovados por deliberação de 12 de Fevereiro de 2004, a definição de mercados relevantes de produtos e serviços e a declaração de empresas com poder de mercado significativo nos mercados relevantes e a imposição de obrigações nesses mercados. Neste enquadramento, o Conselho de Administração deliberou que os projectos de medidas referidos fossem submetidos a consulta pública por um período de 30 dias. De acordo com o n.º 1 do artigo 57º da Lei n.5/2004, de 10 de Fevereiro, e no contexto do artigo 7º, n.º 3 da Directiva 2002/21/CE, de 7 de Março, o ICP-ANACOM promoveu igualmente o procedimento específico de consulta, disponibilizando a proposta de medidas relativa à definição dos mercados, avaliações de PMS e imposição de obrigações regulamentares nos mercados grossistas de terminação de chamadas vocais em redes móveis individuais à Comissão Europeia e às outras Autoridades Reguladoras Nacionais (ARN). A Comissão Europeia respondeu a 4 de Fevereiro de 2005, concordando com a definição do mercado, a análise de PMS e as obrigações propostas. Simultaneamente, e em conformidade com o previsto nos Art.ºs 100.º e 101.º do Código do Procedimento Administrativo, os interessados foram notificados para, no prazo de 30 dias úteis, se pronunciarem sobre o sentido provável da decisão acima referido. A Autoridade da Concorrência foi notificada para, no mesmo prazo e nos termos do Art.º 61.º da Lei n.º 5/2004, de 10 de Fevereiro, emitir parecer quanto à análise dos mercados e à determinação de detenção de poder de mercado significativo. O ICP- 1 Disponível em 2 Disponível em ILE. - 4 / 36 -

5 ANACOM recebeu os comentários da Autoridade da Concorrência a 7 de Fevereiro de A consulta decorreu entre os dias 27 de Dezembro de 2004 e 7 de Fevereiro de 2005 tendo o ICP-ANACOM recebido respostas de 7 entidades: - Grupo Portugal Telecom (integrando a posição da Portugal Telecom, SGPS, S.A., TMN Telecomunicações Móveis Nacionais, S.A., PT Prime, S.A. e PT Corporate S.A., doravante PT); - Vodafone Portugal, Comunicações Pessoais, S.A. (doravante Vodafone); - Optimus, Telecomunicações, S.A. (doravante Optimus); - Onitelecom Infocomunicações S.A. (doravante ONI); - Telemilénio Telecomunicações, Sociedade Unipessoal, Lda. (doravante Tele2). - SGC Telecom, S.A. (integrando a posição da Jazztel Portugal Serviços de telecomunicações, S.A., WTS Redes e serviços de telecomunicações, Lda. e Netvoice Comunicações e sistemas, Lda., doravante SGC); - BT Portugal Telecomunicações, Unipessoal, Lda. (doravante BT); O ICP-ANACOM manifesta o seu agradecimento às entidades participantes. Nos termos da alínea d) do n.º 3 dos Procedimentos de Consulta do ICP-ANACOM, aprovados por deliberação de 12 de Fevereiro de 2004, o ICP-ANACOM disponibiliza no seu sítio na Internet as respostas recebidas, salvaguardando qualquer informação de natureza confidencial. De acordo com a alínea d) do n.º 3 dos referidos procedimentos de consulta, o presente documento contém uma referência a todas as respostas recebidas e uma apreciação global que reflecte o entendimento desta Autoridade sobre as mesmas. O relatório restringe-se às matérias objecto de consulta, designadamente a definição de mercados relevantes, a análise de PMS e a imposição de obrigações. As referências a outros mercados poderão ser eventualmente consideradas nas análises de mercado respectivas. Apresenta-se seguidamente uma síntese integradora das respostas recebidas, sem prejuízo da consulta de cada contributo individual. - 5 / 36 -

6 2. DEFINIÇÃO DO MERCADO DE TERMINAÇÃO DE CHAMADAS VOCAIS EM REDES MÓVEIS INDIVIDUAIS 2.1. Definição do mercado do produto De acordo com a Recomendação da Comissão Europeia 3 (daqui em diante designada por Recomendação) de entre as várias opções para a definição deste mercado, a que é considerada mais adequada aponta para um mercado de terminação em cada rede móvel individual. Os mercados relevantes são os seguintes: - Mercado grossista da terminação de chamadas vocais na rede móvel da TMN - Mercado grossista da terminação de chamadas vocais na rede móvel da Vodafone - Mercado grossista da terminação de chamadas vocais na rede móvel da Optimus Partindo deste pressuposto, o ICP-ANACOM analisou as possibilidades de substituição entre as diferentes redes de terminação móvel, tendo concluído que o mercado relevante no âmbito da terminação de chamadas em redes móveis é o mercado grossista de terminação de chamadas vocais em redes móveis individuais. O ICP-ANACOM concluiu igualmente que: - a terminação em redes móveis deve constituir um mercado distinto da terminação em redes fixas; - a terminação de chamadas vocais constitui um mercado distinto da terminação de SMS; - as chamadas intra-rede (on-net) não integram o mesmo mercado do produto do que a terminação de chamadas vocais em redes públicas móveis individuais; - a terminação de chamadas vocais nas redes móveis UMTS está incluída no mesmo mercado que a terminação de chamadas vocais nas redes móveis GSM Comentários recebidos no âmbito da consulta pública A Autoridade da Concorrência não apresenta quaisquer objecções à definição proposta destes mercados. Genericamente, as entidades que remeteram contributos às consultas públicas concordam com a definição dos mercados relevantes do produto, considerando que a 3 Recomendação da Comissão Europeia 2003/311/CE, de 11 de Fevereiro, relativa aos mercados relevantes de produtos e serviços no sector das comunicações electrónicas susceptíveis de regulamentação ex ante Secção / 36 -

7 análise desenvolvida é coerente com a aplicação da metodologia do Direito da Concorrência. A Optimus não contraria com a presente definição do mercado relevante, entendendo, no entanto, que esta definição poderá ser polémica, dado que considera o seu carácter sui generis, que conduz a que cada operador móvel detenha quotas de mercado de 100%, independentemente do seu número de clientes. A Vodafone entende que o ponto de partida para a análise do ICP-ANACOM deveria ser o mercado nacional global dos serviços móveis, devendo este ser analisado como um todo. Segundo este prestador, a segmentação do mercado global dos serviços de terminação grossista em redes móveis individuais potencia o risco de regulação excessiva e de esmagamento de margens dos operadores. A Vodafone refere ainda que não há evidências de que a manutenção de preços de terminação fixo-móvel elevados por parte da Optimus, enquanto a TMN e a Vodafone reduziam os mesmos em cerca de 20%, não tenha afectado a Optimus, dado que este operador perdeu cerca de 2% de quota de mercado. Quanto à inclusão dos serviços de terminação de voz suportados em redes de 3ª geração, a PT concorda, em consonância com o princípio da neutralidade tecnológica, com a sua inclusão no mercado do produto ressalvando, no entanto, que as vídeo-chamadas devam ser excluídas do mercado relevante de terminação de chamadas vocais. Sobre esta matéria, a Vodafone apesar de aceitar que a terminação de chamadas vocais 3G seja incluída no mesmo mercado grossista de terminação de chamadas vocais, refere que estas chamadas, dado o seu carácter pioneiro e emergente, não devem estar sujeitas a qualquer medida regulamentar Entendimento do ICP-ANACOM O ICP-ANACOM entende que a definição do mercado do produto proposta é correcta face à realidade nacional e coerente com os desenvolvimentos nesta matéria nos diversos Estados-Membros. É igualmente uma definição coerente com o definido na Recomendação da Comissão Europeia. Relativamente ao âmbito do mercado do produto, o ICP-ANACOM esclarece que os serviços de terminação incluídos restringem-se às chamadas vocais nas redes GSM e UMTS. Quaisquer outros tipos de chamadas, incluindo vídeo-chamadas, não se encontram abrangidas na definição deste mercado relevante. Sobre os alegados riscos de regulação excessiva e de esmagamento de margens, considera-se que em consonância com o novo quadro regulamentar, o nível de regulamentação aplicado às entidades pertencentes a cada um dos mercados é o mínimo necessário face à natureza dos problemas de concorrência identificados. Quanto ao facto referido pela Vodafone, o ICP-ANACOM considera que não existem quaisquer evidências que provem que a Optimus perdeu quota de mercado em resultado dos seus elevados preços da terminação fixo-móvel. Se existissem indícios nesse sentido, teriam sido os próprios operadores de rede móvel a promoverem importantes descidas dos preços da terminação, o que não aconteceu. De facto, as descidas que se - 7 / 36 -

8 verificaram nos últimos anos resultaram sempre dos esforços da regulação (formal ou informal) Definição do mercado geográfico De acordo com a definição do mercado do produto, o mercado relevante é o da terminação de chamadas vocais em redes móveis individuais e, como tal, o âmbito geográfico de cada mercado corresponde à cobertura geográfica de cada rede de terminação Comentários recebidos no âmbito da consulta pública A Autoridade da Concorrência não apresenta quaisquer objecções à definição proposta. Relativamente à definição do mercado geográfico relevante, as respostas recebidas vão no sentido de concordarem com a definição proposta pelo ICP-ANACOM o mercado geográfico coincide com a cobertura proporcionado pela rede de cada um dos operadores móveis. A Vodafone considera, no entanto, que a dimensão das redes de cada um dos operadores de comunicações móveis deveria ser completamente irrelevante no contexto da imposição de obrigações regulamentares, devendo estas basear-se única e exclusivamente na natureza do problema identificado Entendimento do ICP-ANACOM O ICP-ANACOM não compreende os comentários da Vodafone quanto à dimensão das redes, porquanto a inclusão no documento da consulta de alguns elementos sobre as empresas em análise no ponto do referido documento respeitam ao enquadramento da actividade retalhista desenvolvida pelos operadores de rede móvel e em nada se referem à definição do mercado geográfico. No ponto relativo ao mercado geográfico, o critério dimensão das redes reporta-se apenas à dimensão geográfica de cada uma das redes móveis (e não à dimensão das redes em termos de VAB, número de trabalhadores, etc., como pretende a Vodafone), que como se referiu cobrem quase 100% do território nacional, e serve exclusivamente para delimitar, em termos geográficos, cada um dos mercados relevantes. Assim, o ICP-ANACOM reitera o seu entendimento quanto ao âmbito geográfico dos mercados relevantes em causa corresponder à cobertura geográfica de cada rede de terminação. - 8 / 36 -

9 3. AVALIAÇÃO DE PMS NOS MERCADOS DE TERMINAÇÃO DE CHAMADAS VOCAIS EM REDES MÓVEIS INDIVIDUAIS O ICP-ANACOM considera que os três operadores de redes móveis têm Poder de Mercado Significativo no fornecimento de serviços de terminação de chamadas vocais nas respectivas redes: TMN Telecomunicações Móveis Nacionais, S.A; Vodafone Portugal, Comunicações Pessoais, S.A; e Optimus Telecomunicações, S.A. Esta conclusão foi suportada pela análise das quotas de mercado existentes nestes mercados, em que cada operador é, na prática, um monopolista na oferta de terminação de chamadas vocais na sua rede, pela existência de elevadas barreiras à entrada que obstaculizam a concorrência nestes mercados, pela existência de práticas continuadas de preços excessivos, dos mais elevados da Europa, e pela inexistência de contra-poder suficiente dos compradores Comentários recebidos no âmbito da consulta pública A Autoridade da Concorrência não apresenta objecções quanto à análise de PMS. Quer a definição do mercado, quer a análise de PMS, são consideradas coerentes com a aplicação da metodologia do Direito da Concorrência. Os prestadores de rede fixa concordam com o ICP-ANACOM no sentido de designar cada um dos operadores móveis como detendo PMS no mercado grossista de terminação de chamadas vocais nas suas redes individuais. Algumas respostas, em particular as provenientes dos operadores de rede móvel, identificam certas discordâncias face à avaliação de PMS proposta pelo ICP-ANACOM, cujos pontos mais importantes se resumem seguidamente: A PT refere concordar com a análise do ICP-ANACOM no que diz respeito às quotas de mercado, às barreiras à entrada, à análise prospectiva empreendida e, parcialmente, ao nível de preços e rentabilidade. A PT, no entanto, discorda da posição assumida pelo ICP-ANACOM relativamente à inexistência de contra-poder negocial dos compradores, referindo entender que todos os operadores detêm contra-poder negocial pelo facto de serem simultaneamente compradores de terminações de chamadas originadas na sua própria rede e fornecedores de terminação aos seus fornecedores de terminação. Este operador considera ilustrativo do nível de concorrência existente o facto de, no que respeita ao nível geral de preços traduzidos pelo ARPM (Average Revenue Per Minute) Portugal se encontrar no grupo de países europeus que apresenta um vector de preços mais baixo. A Vodafone refere não concordar com a análise do ICP-ANACOM no que se prende com a inexistência de contra-poder negocial dos compradores. Apesar de - 9 / 36 -

10 aceitar que, de acordo com a definição de mercado proposta, cada operador é monopolista na sua rede móvel, entende que nenhum dos operadores tem uma posição de força económica que lhe permita comportar-se independentemente dos concorrentes, dos clientes, e dos consumidores. Refere também este operador que nenhum cliente subscreveria um serviço que apenas lhe permitisse originar chamadas. Alega ainda que a possibilidade de receber chamadas é tão valorizada como a de as efectuar. A Optimus entende que a análise efectuada relativamente à sua identificação como entidade com PMS é factualmente errada e tecnicamente incorrecta, por considerar que os operadores não tiveram comportamentos uniformes e, por outro lado, por considerar artificial a argumentação de existência de fortes barreiras à entrada. Este operador considera que apenas a TMN e a Vodafone devem ser designadas como detendo PMS nos mercados de terminação nas suas próprias redes, dado que apesar de deter uma quota de mercado de 100% no mercado relevante de terminação na sua rede individual, não tem poder para agir de forma independente devido ao contra-poder dos compradores. Considera também que a TMN e a Vodafone, em alegado conluio, a teria impedido de reduzir os preços dos serviços de terminação móvel, vendo assim coarctada a sua possibilidade de competir com os preços de retalho on net dos seus concorrentes. A Optimus acrescenta ainda que, não obstante as obrigações legais que impedem que a PTC deixe de interligar a sua rede com a da Optimus, esta empresa impõe sempre à Optimus as condições de interligação que pretende. Adicionalmente, a Optimus considera que a análise do ICP-ANACOM também é incorrecta porque assenta em comparações de preços de terminação com recurso a benchmarking de valores médios de terminação por país, quando, na sua opinião, deveria ter sido usado um benchmarking comparando os operadores em função das respectivas quotas de mercado. A Tele2 e a ONI concordam com a análise de PMS efectuada pelo ICP-ANACOM Entendimento do ICP-ANACOM O ICP-ANACOM fez a análise de poder de mercado significativo adequada face às características próprias dos mercados relevantes em apreciação, tendo também em conta as especificidades nacionais. Destaque-se, a propósito, que a Comissão Europeia, nos seus comentários à notificação sobre os presentes mercados, refere que a análise do ICP-ANACOM é consistente com as Linhas de Orientação 4. Refira-se, ainda, a este respeito que na União Europeia, todos os países que já notificaram os mercados grossistas da terminação de chamadas vocais em redes móveis individuais (até ao momento 9 países: Finlândia, França, Grécia, Irlanda, Reino Unido, Suécia, Áustria, 4 Orientações da Comissão relativas à análise e avaliação de poder de mercado significativo no âmbito do quadro regulamentar comunitário para as redes e serviços de comunicações electrónicas (2002/C 165/03) - 10 / 36 -

11 Hungria e Eslováquia), concluem que todos os operadores em actividade têm PMS, incluindo os novos entrantes, tais como os operadores com frequências apenas UMTS. A análise de mercado conducente à identificação de empresas com PMS baseia-se, de acordo com o enquadramento regulamentar vigente que assenta nos princípios do direito da concorrência em diversos factores, tais como a existência de elevadas quotas de mercado, as barreiras à entrada, o contra-poder negocial dos compradores e os níveis elevados de preço, os quais resultam na capacidade destas empresas se poderem comportar, em larga medida, independentemente dos seus concorrentes, clientes e consumidores. As questões relativas aos eventuais comportamentos não uniformes por parte dos operadores de rede móvel não constituem um factor tão relevante para a determinação de PMS individual, como o são no âmbito da imposição de obrigações regulamentares. As quotas de mercado de 100% decorrem necessariamente de cada operador ser um monopolista na respectiva rede de terminação. Um dos critérios usados na identificação dos operadores com PMS refere-se à existência de elevadas barreiras à entrada. Caso a dinâmica concorrencial se alterasse, eventualmente por via da introdução de soluções tecnológicas que permitissem aos potenciais compradores dos serviços de terminação formas alternativas de terminar as chamadas, conforme referido na Recomendação, a definição do mercado do produto poderia ser revista, o que teria implicações ao nível da identificação de entidades com PMS. Na ausência das referidas soluções tecnológicas, aquelas barreiras inviabilizam a entrada no mercado de novos concorrentes, pelo que não existindo tal ameaça, são fortes os incentivos para que os operadores em actividade nestes mercados mantenham os preços da terminação muito elevados. Relativamente à argumentação da PT, considerando que o mercado é competitivo, por se considerar que o nível geral de preços traduzidos pelo ARPM seria dos mais baixos da Europa, refere-se o ARPM traduz uma medida das receitas que engloba os mercados retalhistas e os mercados grossistas e não especificamente o mercado em análise. Por outro lado, considera-se que um nível de ARPM baixo não é, por si só, um sinal de que o mercado seja competitivo, podendo este resultar de um baixo nível de rendimento dos consumidores portugueses conjugado com os elevados níveis de penetração móvel que tende a traduzir-se num menor valor comercial para o utilizador marginal. Outros factores analisados para se determinar a existência de PMS foram os preços dos serviços de terminação. Nesse contexto, o recurso a benchmarking serviu exclusivamente para demonstrar que os preços dos serviços de terminação prestados pelos operadores de rede móvel, em actividade em Portugal, são dos mais elevados da Europa, quer sejam usadas médias por país, quer sejam usados os valores médios por operador em cada país (89 operadores considerados). A este propósito, refira-se que os preços médios da terminação praticados pela Optimus são os mais elevados de toda a União Europeia. Comparando com os 3º s operadores dos outros países pertencentes ao IRG (Independent Regulators Group), os preços da terminação fixo-móvel praticados pela Optimus são 27% a 287% mais elevados do que os preços médios praticados pelos seus congéneres europeus. Quanto aos preços da terminação móvel-móvel, são mais elevados entre 4% a 139%. Apenas neste último caso existem três 3º s operadores europeus com preços mais caros (na Itália, Suíça e Estónia). Os preços praticados pela TMN face aos primeiros operadores também são genericamente dos mais elevados da - 11 / 36 -

12 Europa, na ordem dos 5% a 137%, enquanto os preços praticados pela Vodafone, face aos segundos operadores, são mais elevados na ordem dos 9% a 137%. O ICP-ANACOM baseia as suas conclusões relativas à análise de PMS, entre outros, na inexistência de suficiente contra-poder negocial por parte dos compradores dos serviços de terminação, que condicione de forma significativa os prestadores desses serviços na fixação dos respectivos preços de terminação. A este respeito, saliente-se que o mercado de terminação de chamadas vocais engloba todas as chamadas independentemente da origem das mesmas, pelo que chamadas fixomóvel e chamadas móvel-móvel não podem ser dissociadas, como parecem pretender alguns operadores. Sobre o comentário da Vodafone de que os clientes ao aderirem ao serviço móvel não esperam apenas poder originar chamadas mas também recebê-las refere-se que, tal não implica que esses clientes tenham um contra-poder negocial importante na fixação dos preços da terminação. Como decorre do princípio do chamador-pagador, a decisão de um cliente aderir a uma rede está dissociada da decisão de outro cliente efectuar (e consequentemente de pagar) uma chamada terminada nessa rede. Tal reduz ou mesmo anula qualquer contra-poder que o último cliente pudesse ter sobre o operador de rede móvel que presta o serviço de terminação necessário à concretização da chamada. Esta situação não significa que o ICP-ANACOM não reconheça a existência de alguns grupos de clientes/utilizadores com algum contra-poder negocial, no entanto este contra-poder não será suficiente para impedir os operadores de rede móvel de fixarem preços de terminação acima dos níveis eficientes, até porque dispõem de tarifários variados para atenuar eventuais situações de um maior contra-poder dos compradores, nem será extensível a grande parte dos clientes dos operadores da rede móvel. Por outro lado, não existem quaisquer evidências de que os clientes das redes fixas e das redes internacionais tenham qualquer contra-poder negocial. Sobre a afirmação da Optimus que considera que a PTC tem contra-poder negocial, alegando que esta impôs sempre as condições de interligação que quis, o ICP- ANACOM esclarece que a terminação fixo-móvel que a PTC suporta nas chamadas destinadas à rede da Optimus é muito superior aos valores praticados pelos restantes operadores móveis. Adicionalmente, as condições de interligação praticadas pela PTC são reguladas pelo ICP-ANACOM dado este operador ter PMS, não podendo dessa forma a PTC impor as condições que pretenda. No caso dos exemplos apresentados pela Optimus, considera-se que mesmo que essa empresa tenha tentado reduzir, sem sucesso, bilateralmente, os preços de terminação das chamadas móvel-móvel, tal apenas prova que a Optimus não dispõe de contra-poder face à TMN e Vodafone e não que a TMN e Vodafone dispõem de contra-poder face à Optimus. Inclusivamente, a própria Optimus refere, noutra parte dos seus comentários (ponto 40), que nada a impede de baixar unilateralmente os preços de terminação na sua própria rede. Relativamente aos comentários da Optimus sobre a alegada actuação, em conluio, da TMN e da Vodafone, por forma a impossibilitar uma redução dos preços de terminação para as chamadas móvel-móvel, refira-se que em consequência da definição do mercado não poderá existir conluio num mercado composto por uma única empresa / 36 -

13 Assim, quanto à terminação móvel-móvel, mantém-se o entendimento anterior do ICP- ANACOM, de que não existem evidências relativas ao eventual contra-poder negocial dos operadores de rede móvel. Face ao referido anteriormente, o ICP-ANACOM mantém a sua posição de que não existe suficiente contra-poder negocial dos compradores, quer ao nível dos consumidores finais como se referiu nos parágrafos anteriores, quer ao nível dos compradores grossistas, sejam operadores de rede fixa, ou operadores de rede móvel / 36 -

14 4. IMPOSIÇÃO DE OBRIGAÇÕES NOS MERCADOS DE TERMINAÇÃO DE CHAMADAS VOCAIS EM REDES MÓVEIS INDIVIDUAIS Face aos problemas de concorrência identificados nestes mercados, a saber recusa do acesso e interligação, preços excessivos e discriminação de preços, o ICP-ANACOM decidiu impor as seguintes obrigações regulamentares: - Dar resposta aos pedidos razoáveis de acesso - Não discriminação da oferta de acesso e interligação e na respectiva prestação de informação - Transparência na publicação de informações - Controlo de preços e contabilização de custos - Separação de contas 4.1. Dar resposta aos pedidos razoáveis de acesso (artigo 72º da Lei n.º 5/2004) Os operadores com PMS nos mercados de terminação de chamadas vocais em redes móveis individuais devem dar resposta aos pedidos razoáveis de fornecimento de serviços de terminação de chamadas vocais nas respectivas redes, devendo os termos e condições subjacentes a essa resposta ser razoáveis Comentários recebidos no âmbito da consulta pública Nenhuma das entidades que responderam à consulta discordou da aplicação da obrigação de dar resposta aos pedidos razoáveis de acesso que o ICP-ANACOM pretende impor aos três operadores móveis. A PT refere que tendo em conta a conduta seguida pela TMN neste domínio, poderse-ia entender que a imposição de uma obrigação desta natureza à TMN não contribui para a resolução de qualquer problema concorrencial específico. A Vodafone concorda com a imposição desta obrigação, apesar de contestar as alegações do ICP-ANACOM sobre não ter dado acesso à Oniway. Considera que sempre mostrou disponibilidade para abrir a interligação se o ICP-ANACOM garantisse, através dos seus meios de controlo, que nas operações da Oniway apenas seriam utilizados terminais com a funcionalidade GPRS. A Tele2 entende que o ICP-ANACOM deveria ter uma posição mais activa na definição daquilo que deve ser considerado um pedido razoável. Deveria impor obrigações de razoabilidade, simplicidade e celeridade nas negociações sobre o fornecimento de interligação. Desta forma, considera que evitar-se-iam prazos excessivamente longos para o fornecimento de acesso, processos complexos e ainda a possibilidade de existência de exigências supérfluas ou redundantes / 36 -

15 A ONI pretende que na decisão final sejam fixados prazos máximos de resposta (sugerindo para o efeito um prazo de 30 dias) Entendimento do ICP-ANACOM O ICP-ANACOM entende que independentemente da conduta passada de uma qualquer entidade com PMS no mercado grossista de terminação de chamadas vocais, a imposição de uma obrigação de dar resposta aos pedidos razoáveis de acesso afigura-se como sendo justificada e proporcional face ao problema identificado. No tocante ao eventual estabelecimento de um prazo de resposta para os pedidos de acesso recebidos, as situações analisadas pelo ICP-ANACOM sobre a recusa de acesso e interligação respeitante a estes mercados, não se relacionam directamente com a inexistência de prazos de resposta. Assim, o ICP-ANACOM entende que face aos problemas identificados nestes mercados, a fixação de prazos de resposta seria desproporcional e injustificada, podendo mesmo revelar-se contraproducente e, por conseguinte, resultar em tempos médios de resposta superiores. Em todo o caso, o ICP- ANACOM reserva-se o direito de intervir nesta matéria sempre que considere justificado Não discriminação na oferta de acesso e interligação e na respectiva prestação de informações (artigo 70º da Lei n.º 5/2004) Os operadores com PMS nos mercados de terminação de chamadas vocais em redes móveis individuais não devem discriminar entre os diferentes compradores de serviços de terminação de chamadas vocais em redes móveis que se encontrem em circunstâncias equivalentes, independentemente da origem das chamadas Comentários recebidos no âmbito da consulta pública A PT entende que o direito da concorrência não proíbe cegamente a generalidade das práticas diferenciadoras e discriminatórias por empresas em posição dominante. Prossegue esta entidade referindo que apenas a aplicação de condições desiguais em caso de prestações equivalentes é condenada à luz do direito da concorrência, concluindo preferir confiar na intervenção ex post das autoridades da concorrência. Por seu lado, a Vodafone refere discordar com esta obrigação por a considerar desnecessária e excessiva face ao nível de concorrência existente no mercado e dado que já existe uma obrigação de controlo de preços, com a qual também discorda. A Optimus entende que a eliminação da falha de mercado resultante das externalidades de rede com recurso a preços de terminação móvel diferenciados entre operadores deveria ser complementada pela imposição da assimetria dos preços praticados entre os operadores maiores e o mais pequeno, e a imposição aos dois maiores operadores de uma proibição de discriminação entre os preços praticados aos operadores e os preços implícitos aos serviços de retalho desses - 15 / 36 -

16 mesmos operadores. No entanto, refere que aceitará não exigir a imposição desta última medida se for adoptada apenas a primeira dessas medidas a assimetria de preços. Em sentido contrário, encontra-se a resposta dos operadores fixos, que concordam com a necessidade desta obrigação, sendo que a ONI propõe que o ICP-ANACOM modifique o documento final de modo a explicitar que a obrigação de não discriminação se aplica também aos próprios serviços e empresas associadas ou subsidiárias dos operadores móveis Entendimento do ICP-ANACOM O ICP-ANACOM considera que a imposição de uma obrigação de não discriminação no actual enquadramento regulatório se revela justificada e proporcional, julgando-se, adicionalmente, que a obrigação de não discriminação terá um papel fundamental na contribuição para a concretização de um ambiente de sã concorrência nos mercados a jusante entre todos os agentes do mercado, pelo que não se vê que tais obrigações possam vir a ser suprimidas e modificadas no curto prazo. Relativamente aos comentários apresentados pela Optimus e pela ONI, salienta-se que a obrigação de não discriminação que está em causa é relativa aos preços grossistas da terminação Transparência na publicação de informações (artigos 67º a 69º da Lei n.º 5/2004) Os operadores com PMS nos mercados de terminação de chamadas vocais em redes móveis individuais devem remeter ao ICP-ANACOM uma cópia de todos os acordos de interligação que celebraram e que vierem a celebrar e devem publicar os preços dos serviços de terminação de chamadas vocais nas respectivas redes, bem como as respectivas alterações. O ICP-ANACOM entende igualmente que os operadores com PMS nos mercados de terminação de chamadas vocais em redes móveis individuais devem disponibilizar aos requerentes de interligação, mediante pedido, todas as informações e especificações necessárias para a interligação, incluindo, salvo decisão em contrário do ICP- ANACOM, as alterações cuja execução esteja planeada para os seis meses seguintes Comentários recebidos no âmbito da consulta pública A maior parte das respostas recebidas afirmam concordar, ou não se opor, a esta obrigação de transparência. A Vodafone considera, no entanto, que sendo proposta uma obrigação de controlo de preços, mediante a qual será fixada uma tarifa uniforme, a imposição desta obrigação resulta desnecessária / 36 -

17 A PT, apesar de considerar positiva a presente obrigação na forma como está definida, entendendo que a obrigação de informação sobre alterações que pretenda fazer, com a antecedência de seis meses, não pode ser qualificada como uma obrigação de transparência. Será antes uma exigência de stand still que não tem utilidade, é desproporcionada e introduz um factor inexplicável de rigidez na actuação da empresa. A ONI entende que os acordos de interligação devem ser objecto de análise efectiva e sistemática pelo ICP-ANACOM de modo a que, caso se venham a verificar discrepâncias relevantes, se caminhe desde logo para a imposição da obrigação de disponibilização de Ofertas de Referência. A ONI considera igualmente que deve ser estabelecida a obrigação de notificação prévia de alterações a termos e condições técnicas, sem que tal tenha de ser feito a pedido dos compradores dos serviços de terminação de chamadas nas redes móveis. Os prazos de pré-aviso devem ser fixados em 30 dias para alterações que não impliquem modificações relevantes nos processos e condições associadas aos compradores de serviços de terminação de chamadas vocais em redes móveis e 90 ou 120 dias para alterações que pela sua natureza impliquem a realização por parte desses compradores de desenvolvimentos técnicos ou processos mais complexos. A Tele2 considera que deve haver uma obrigação de publicação de uma oferta de referência. Esta empresa não concorda que uma simples entrega do contrato assinado ao ICP-ANACOM seja suficiente para o cumprimento de uma obrigação de transparência. A publicitação de uma oferta de referência, analisada e controlada pelo ICP-ANACOM, é o melhor meio de garantir o cumprimento de uma obrigação de não discriminação. A Optimus considera que a definição do prazo para publicação antecipada dos preços de serviços de terminação de chamadas vocais nas respectivas redes, bem como das respectivas alterações, deve ser feita em consonância com os operadores que fornecerão essas informações de forma a que o prazo a estipular compatibilize as necessidades das entidades que beneficiam dos serviços com a capacidade de antecipação das alterações por parte dos operadores que fornecem esses mesmos serviços. Considera igualmente que a disponibilização de informações e especificações necessárias à interligação só deve ocorrer quando os pedidos forem razoáveis e quando o seu requerente dê garantias de tratamento confidencial da informação Entendimento do ICP-ANACOM O ICP-ANACOM entende que a obrigação de transparência que se pretende impor aos operadores com PMS no mercado grossista de terminação de chamadas vocais em redes móveis individuais não se consubstancia numa mera formalidade cuja aplicação seria evitável. A obrigação de controlo de preços fixa, de facto, uma tarifa uniforme para o preço máximo aplicável à terminação de chamadas vocais, nada obstando a que cada operador na análise da sua estratégia comercial opte por praticar valores inferiores ao tecto estabelecido / 36 -

18 O ICP-ANACOM mantém o seu entendimento sobre não haver necessidade de impor uma oferta de referência aos operadores com PMS. Os problemas identificados nestes mercados serão adequadamente resolvidos através das diversas obrigações impostas, incluindo a presente obrigação de transparência, nos termos em que foi definida no âmbito do documento de consulta pública. Quanto à obrigação de disponibilização, mediante pedido, de todas as informações e especificações necessárias para a interligação, o ICP-ANACOM reconhece que o prazo de pré-aviso de seis meses referido no documento de consulta pode não ser exequível. Nesse sentido, reformula-se esta obrigação, impondo para o efeito que os operadores com PMS devem disponibilizar oportunamente todas as informações e especificações necessárias para a interligação, incluindo as alterações com impacto significativo sempre que a sua execução esteja planeada. Para efeitos de cumprimento da obrigação de comunicação dos acordos de interligação e de quaisquer alterações aos mesmos, à semelhança da prática actual, mantém-se o prazo de 10 dias para o envio ao ICP-ANACOM dos referidos acordos. Nesta sequência, estes acordos poderão ser disponibilizados, expurgados dos elementos considerados confidenciais, às entidades que manifestem interesse na consulta dos mesmos, sem prejuízo da publicação pelos operadores dos preços de interligação acordados e das respectivas alterações. Quanto às preocupações manifestadas relativas à confidencialidade, como já referido no projecto de decisão, estão contempladas no artigo 65º da Lei n.º 5/2004, segundo o qual as empresas devem respeitar a confidencialidade da informação recebida, transmitida ou armazenada no decurso ou após os processos de negociação e celebração de acordos de acesso ou interligação, utilizando-a exclusivamente para o fim a que se destina Controlo de preços e contabilização de custos (artigos 74º, 75º e 76º da Lei n.º 5/2004) O ICP-ANACOM considera que os problemas identificados nos presentes mercados não podem ser resolvidos adequadamente apenas com a imposição das obrigações de dar resposta aos pedidos razoáveis de acesso à rede, de não discriminação e de transparência. Assim, e ao abrigo do artigo 74º da Lei n.º 5/2004, o ICP-ANACOM entende indispensável a imposição de uma obrigação de controlo de preços, consubstanciada numa obrigação de orientação para os custos e numa obrigação de adoptar sistemas de contabilização de custos, que permitam a determinação precisa dos custos da prestação do serviço de terminação de chamadas vocais em redes móveis individuais, e a fixação de um nível de preços eficiente. Atendendo à natureza do serviço prestado ser a mesma independentemente da origem da chamada, o ICP-ANACOM entende que se deve caminhar para uma situação de convergência dos preços de terminação móvel, a alcançar no prazo estabelecido Controlo de preços - 18 / 36 -

19 Atendendo a que esta obrigação foi objecto de uma consulta pública específica, e atendendo igualmente ao elevado número de comentários recebidos a este propósito, a análise desses comentários será objecto de um capítulo separado do presente relatório Contabilização de custos Comentários recebidos no âmbito da consulta pública A PT considera que o modelo de custeio do tipo LRIC não é adequado, podendo pôr em causa a sustentabilidade do mercado. Trata-se de um modelo cuja validade económica é contestável e com problemas de operacionalização. Se bem que a curto prazo possa contribuir para a promoção da concorrência, a longo prazo contribui para a redução do investimento em manutenção e inovação. Ainda segundo a PT um modelo de tipo LRIC levado ao extremo, olhando apenas para os custos marginais e menosprezando os custos fixos, não é sustentável. A PT entende que a teoria económica suporta a sua argumentação. Em circunstâncias em que existem custos fixos elevados, dever-se-iam aplicar os second-best prices (Ramsey prices). Mesmo considerando os custos longo prazo, por forma a que todos os custos possam ser marginais, mantém-se o problema da inadequação económica do modelo LRIC, por um lado por ser necessário determinar o horizonte temporal que corresponde ao logo prazo, e por outro por privilegiar uma abordagem estática face a uma abordagem dinâmica. Adicionalmente são diversos os problemas de operacionalização dum modelo do tipo LRIC. Em conclusão, a PT entende que este tipo de modelo não tem aderência à realidade. A Optimus apresenta argumentação diversa sobre os custos diferentes da sua rede face às redes dos outros operadores de rede móvel. Considera que, mesmo na presença de uma mesma obrigação de orientação para os custos e da aplicação de um modelo de custeio LRIC, existem diferenças entre os operadores que justificam a fixação de tarifas de interligação distintas entre si. Atendendo a que tal argumentação está directamente relacionada com a contestação dos preços de terminação fixados pelo ICP-ANACOM e a manutenção de preços assimétricos na terminação fixo-móvel, os argumentos da Optimus são resumidos e comentados no capítulo relativo ao controlo de preços (capítulo 5). A Tele2 entende que os operadores de redes móveis que prestam o serviço grossista de terminação devem ser obrigados a adoptar sistemas de contabilização de custos, de acordo com os princípios da Lei das Comunicações Electrónicas. A ONI concorda com a utilização de modelos de custos prospectivos de longo prazo (FL-LRIC). Entende, no entanto, que deverá ser estabelecido um calendário preciso para a realização da consulta sobre o sistema de contabilização de custos e respectivas metodologias de custeio e para a respectiva implementação. Refere ainda que a implementação de um sistema de contabilização de custos não deverá resultar na fixação de preços que não estejam alinhados com as melhores práticas europeias, que devem em qualquer caso e até à referida implementação constituir a base de fixação dos preços pela Autoridade Reguladora / 36 -

20 Entendimento do ICP-ANACOM Quanto às considerações feitas sobre os custos de uma rede móvel serem inferiores ou superiores aos das outras redes, na ausência de evidências factuais sobre os mesmos, não pode o ICP-ANACOM pronunciar-se sobre esta questão. Refira-se a este respeito que o ICP-ANACOM não está em condições, presentemente, de antecipar que preços de terminação, orientados para os custos, serão fixados após Outubro de Relativamente aos comentários sobre um modelo do tipo LRIC, o ICP-ANACOM considera, em consonância com o documento IRG - Principles of Implementation and Best practices on the application of remedies in the mobile voice call termination mobile market 5, que um conjunto de métodos de custeio, incluindo modelos LRIC, são adequados para a determinação de preços de terminação móvel eficientes. Quanto à implementação de um sistema de custeio, o ICP-ANACOM tenciona oportunamente publicar uma consulta pública. O ICP-ANACOM pretende recorrer às informações dos sistemas de custeio, na medida em que estes estejam plenamente desenvolvidos e aperfeiçoados, para implementar integralmente a obrigação de controlo de preços que, como se referiu na consulta pública, deve consubstanciar-se numa obrigação de orientação para os custos. Esses sistemas de custeio irão, assim, permitir a fixação de preços da terminação de chamadas móveis orientados para os custos, preferencialmente logo após o final de Separação de contas (artigo 71º da Lei n.º 5/2004) A obrigação de separação de contas, incluindo a obrigação de reporte de informação financeira (registos contabilísticos), prevista no artigo 71º da Lei 5/2004, é essencial para que o regulador verifique o cumprimento das obrigações de não discriminação e de transparência. É também importante no âmbito da obrigação de implementação de um sistema de contabilização de custos. Assim, o ICP-ANACOM entende que todos os operadores de rede móvel com PMS nos mercados grossistas de terminação de chamadas vocais nas redes móveis individuais, ou seja, a TMN, a Vodafone e a Optimus, devem ter uma obrigação de separação de contas, cuja metodologia e calendarização serão objecto de uma consulta ao mercado a efectuar oportunamente Comentários recebidos no âmbito da consulta pública A PT considera que a esta obrigação só faz sentido num contexto em que o controlo de preços se faz com base numa regra de orientação para os custos, aplicada em função de um determinado modelo de custeio. 5 Disponível em / 36 -

21 A Vodafone não concorda com a imposição desta obrigação, considerando que não está provado que esta medida, juntamente com outras, como seja a obrigação de controlo de preços, aumente o bem-estar ou ajude a assegurar que as tarifas de terminação estejam definidas de forma eficiente. Tratam-se de medidas que implicam elevados custos adicionais e podem mesmo reduzir o nível de bem-estar do mercado. A Vodafone entende que, uma vez que o ICP-ANACOM fixou o valor específico dos preços da terminação para os próximos 18 meses, não existe motivo para impor a obrigação de separação de contas. A Optimus alerta para a onerosidade dos processos associados a esta obrigação e sugere que a sua aplicação efectiva fique dispensada enquanto o recurso ao benchmark for suficiente para a regulação de preços. A Tele2 concorda que a obrigação de separação de contas é um complemento muito importante das obrigações de não discriminação e de transparência. Neste contexto, entende que é fundamental definir os métodos, princípios e regras a que os sistemas de separação de contas deverão obedecer. O ICP-ANACOM deve ter uma participação activa neste processo, devendo, desde já, definir um cronograma de implementação de medidas que possam concretizar a obrigação de separação de contas, e que devem permitir, designadamente, conhecer a estrutura de custos das empresas com PMS, separar contabilisticamente as actividades grossistas das actividades retalhistas, obrigar ao reporte de informação financeira (registos contabilísticos) e adoptar regras que imponham e concretizem o modelo de orientação dos preços para os custos. A ONI concorda com a imposição de separação de contas, e aguarda a realização da consulta ao mercado prevista pelo ICP-ANACOM sobre a matéria Entendimento do ICP-ANACOM A imposição desta obrigação é fundamental no contexto das obrigações de transparência e de não discriminação. A separação de contas será também importante no âmbito da imposição de preços de terminação orientados para os custos. O ICP-ANACOM não pretende perpetuar o recurso exclusivo ao benchmarking internacional para a fixação dos preços da terminação, pelo que é da maior relevância que os operadores de rede móvel com PMS procedam à separação de contas e contabilização de custos através de um sistema de custeio adequado. Neste contexto, o ICP-ANACOM considera que não se justifica deixar de impor esta obrigação. A sua operacionalização será oportunamente conhecida e previamente objecto de consulta pública, podendo então todas as partes interessadas pronunciarem-se sobre as metodologias e regras subjacentes ao sistema de contabilização de custos e de separação de contas que serão implementados / 36 -