Título do artigo: O CPA e a Administração Corporativa: o Estatuto da Ordem dos Advogados.

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1 Título do artigo: O CPA e a Administração Corporativa: o Estatuto da Ordem dos Advogados. Nome do autor: Rui Duarte Jurista Citação: Duarte, Rui, O CPA e a Administração Corporativa: o Estatuto da Ordem dos Advogados, Proadministrativo, Fevereiro Resumo do artigo: O autor desenvolve o regime administrativo da Ordem dos Advogados, perante o disposto no Novo Código do Procedimento Administrativo. Palavras chave: Procedimento administrativo; Administração corporativa; Associação Pública Profissional; Ordem dos Advogados; regime dos atos e procedimentos. 1

2 O CPA e a Administração Corporativa: o Estatuto da Ordem dos Advogados 1º - Considerações preliminares 1 Múltiplas são as tipologias susceptíveis de serem utilizadas para distinguir categorialmente os vários níveis ou escalões em que se estrutura a Administração Pública. 2 A Administração Autónoma, no âmbito da qual se integra a Ordem dos Advogados (OA), consubstancia-se como uma forma de descentralização administrativa, constitucionalmente garantida pelo art.º 6.º da Lei Fundamental. 3 Assumindo um critério orgânico-estrutural, a Ordem dos Advogados (OA) reconduz-se ao âmbito da administração associativa, na medida em que o seu substrato é o conjunto de pessoas que, singularmente ou funcionando em modo colectivo, integradas em sociedades, desempenham a profissão de advogado, conexa como está com a garantia do acesso ao Direito e coma salvaguarda e promoção dos direitos e interesses dos cidadãos e, portanto, com a prossecução do interesse público que se consubstancia na administração da justiça. 4 De um prisma ideológico-substantivo, a OA consubstancia-se como administração corporativa, na medida em que promove e prossegue interesses que, ainda que com relevância pública, são relativos a um grupo sócioprofissional. 5 Do ponto de vista de um critério funcional-institucional, a OA corporiza-se, como se constatou já, enquanto administração autónoma, não estando sujeita, consequentemente, desde logo, ao influxo ordenador de outros entes administrativos, maxime, a mecanismos de intervenção intra-administrativa governamental. 2

3 2º Âmbito de aplicação do CPA: reflexos no regime da OA A Parâmetros normativos arqui-ordenadores 6 Pela sua relevância transversal e atenta a respectiva parametricidade classificatória, o n.º 1 do art.º 2.º do CPA/2015 assume uma primordial importância. 7 Com efeito, na medida em que as associações públicas entre as quais se conta, justamente, a OA integram, como se observou supra, o perímetro conceptual da Administração Pública 1, as disposições contidas nos artigos 3.º a 19º do, atinentes aos princípios gerais da actividade administrativa, nos artigos 53.º a 134.º, relativas ao procedimento administrativo e nos artigos 135.º a 202.º, todos do CPA/2015, são, em regra, aplicáveis às condutas desenvolvidas pela OA, desde que, nos termos decretados, in fine, no n.º 1 do art.º 2.º do CPA/2015, tais condutas decorram ou correspondam ao exercício de poderes de autoridade, maxime, se corporizem sob a forma de actos administrativos. 8 Sem embargo, a aplicação remissivamente prescrita pelas normas do CPA/2015 referenciadas supra deverá ter em conta, do nosso ponto de vista, dois limites genéricos, ambos consubstanciando-se, em última análise, como emanações dos princípios gerais que regem a hermenêutica jurídica; assim: a) Por um lado, ter-se-á de ter-se presente que, na medida em que a disciplina normativa vertida no Estatuto da OA revestir-se-á, em regra, da natureza de normação especial, deverá ser este o suporte normativo aplicável, o qual, por isso mesmo, terá por efeito postergar a aplicação das normas do CPA/2015 que tenham idêntico objecto ou com alcance semelhante às contidas naquele Estatuto; b) Por outro lado, mesmo naqueles casos em que, concretamente, o intérprete conclua serem aplicáveis, supletivamente, as normas do 1 Cfr. o n.º 1 e a al. d) do n.º 4, ambos do art.º 2.º do CPA/

4 CPA/2015, deverá ter-se em atenção a natureza de administração autónoma que é a da OA e, sobretudo, a natureza electiva de muitos dos órgãos daquela associação pública, pelo que a aplicação das normas do CPA/2015 deve ser objecto da aplicação adaptação que o caso concreto impuser Assim, para dar um exemplo da primeira situação, as normas dos artigos 19.º a 23.º do Estatuto, onde se dispõe, nomeadamente, acerca da substituição de determinados titulares de órgãos da AO, prevalecem, nessa exacta medida, sobre aquelas que, contidas nos artigos 42.º e 43.º do CPA/2015, se ocupam de temática similar Relativamente à necessidade de a aplicação supletiva ou subsidiária das normas do CPA/2015 no âmbito do Estatuto da OA dever ter em atenção a natureza de administração autónoma daquela associação pública, ela deve conduzir, na nossa perspectiva, a uma atenção particular no que respeita à aplicação das normas do CPA/2015 atinentes à convocação, organização e funcionamento dos órgãos da OA, desde logo, porque estes têm natureza electiva, atento o disposto no art.º 10.º dos Estatutos, circunstância exegeticamente relevante porque reflectindo um afloramento do princípio democrático no âmbito do funcionamento da administração. 9 De um modo geral, relativamente aos órgãos da OA, sejam eles singulares ou colegiais, o mandato normativo que deflui do regime procedimental comum aponta no sentido de serem aplicáveis aos órgãos da OA os artigos 3.º a 18.º do CPA/ Porém, o que vem de dizer-se é, apenas, uma orientação tendencial, uma vez que se impõe a tomada em consideração, como precedentemente já se observou, das concretas natureza e missão de um ente como é a OA; assim, no que aos artigos 17.º e 18.º do CPA/2015 concerne, impõem-se as cautelas interpretativas decorrentes, justamente, das especificidades inerentes às atribuições da OA, sendo, portanto, necessários especiais cuidados tendentes a salvaguardar, primordialmente, o segredo profissional em todas as 4

5 situações em que esteja em causa o acesso à informação administrativa produzida por, ou em poder da Ordem, bem como aos dados pessoais com aquela conexos. B A vertente orgânico-competencial 10 Em face da estatuição contida no n.º 2 do art.º 2.º do CPA/2015, constatase que os artigos 20.º a 52.º do Código serão aplicáveis ao funcionamento dos órgãos da Ordem, devendo serem tidas em conta, reitere-se, as específicas prescrições que no Estatuto da OA se contenham. 11 Assim, existem órgãos da Ordem - como parece ser, essencialmente, o caso do congresso dos advogados portugueses - cujas competências, por nos parecerem de cariz, por assim dizer, quasi-político, dificilmente parecem compaginar-se com a aplicação das regras do CPA/2015 em matéria de convocação, organização e funcionamento Assim, neste caso, parece que normas como, designadamente, as dos artigos 20.º, 28.º, 29.º, 31.º, 32.º, 33.º, 36.º a 42.º e 44.º a 52.º, todos do CPA/2015, só muito dificilmente ou, porventura, apenas muito pontualmente - serão aplicáveis, dado que as específicas previsões do Estatuto da OA acerca da constituição e composição (art.º 20º), da competência (art.º 21.º) da organização e funcionamento (art.º 28.º), da convocação (art.º 30.º) e da votação (29.º) no âmbito do congresso dos advogados. 12 O mesmo se poderá dizer, mutatis mutandis, da Assembleia Geral (artigos 32.º a 37.º) do Conselho Superior (artigos 40.º a 43.º) e do Conselho Geral (artigos 44.º a 46.º) órgãos relativamente aos quais o Estatuto da OA contém regras específicas, mormente em matéria convocação, organização, funcionamento e votação. 13 Ainda no que concerne à aplicabilidade, no âmbito do Estatuto da OA, do enquadramento normativo do CPA/2015 relativo aos órgãos administrativos, 5

6 afigura-se genericamente aplicável o regime dos artigos 44.º a 50.º deste Código, relativo aos actos de desconcentração competencial Todavia, essa aplicabilidade - saliente-se mais uma vez - deverá ter em conta os regimes especialmente previstos no Estatuto da OA, no que à delegação de competências diz respeito; é o que sucede, essencialmente: a) Com o bastonário, atento o n.º 2 do art.º 39.º; b) Com o Conselho Geral, considerando o n.º 2 do art.º 45.º; c) Com os conselhos distritais, tendo em conta os números 2 a 5 do art.º 50.º No mais, afigura-se de assentar na aplicação das regras do CPA/2015 na matéria, ainda que - reitera-se - adaptadamente, naqueles casos em que as mesmas não se coadunem com a natureza dos órgãos da Ordem; é o caso, nomeadamente, do disposto nos números 2 e 3 do art.º 44.º do CPA/2015, na medida em que pressupõem uma relação jurídica de hierarquia administrativa. 13 Outrotanto sucede, por exemplo, com as regras relativas à resolução de conflitos de competências artigos 51.º e 52.º do CPA/ relativamente aos quais os estatutos contêm disposições específicas: a) Quanto ao bastonário: art.º 39.º, n.º 1, al. n); b) Quanto ao presidente do Conselho Superior: art.º 40.º, al. a); c) Quanto ao Conselho Superior: art.º 43.º, n.º 2, al. c); d) Quanto aos presidentes dos Conselhos Distritais: art.º 51.º, n.º, al. j) C A vertente dinâmico-procedimental 14 Em virtude do carácter objectivamente genérico e substantivamente abrangente da determinação do n.º 1 do art.º 2.º do CPA/2015, as regras relativas ao procedimento administrativo, que se contêm nos artigos 53.º a a 134.º 15 Uma vez mais, a natureza das atribuições nas quais se consubstancia a missão da Ordem e a especificidade das competências contidas no Estatuto com vista à prossecução daquelas atribuições são circunstâncias que forçam a 6

7 uma interpretação tópica, concreta, de cada uma das normas do CPA/2015, para, tendo em conta a especificidade daquelas competências, se entender aplicar, ou não, cada uma das normas procedimentais. 16 Assim, salvo disposição especial ou derrogatória contida em regulamento aprovado pelos órgãos da Ordem competentes para o efeito 2, afiguram-se aplicáveis, no que concerne a trâmites e sequência procedimentais, essencialmente, com as adaptações que se imponham 3, os artigos 53.º, 54.º, 56.º, 58.º a 64.º, 66.º, 67.º, 68.º, n.º 1, 69.º a 75.º, 82.º a 95.º, 96.º a 101.º e 102.º a 133.º 17 Atentas a natureza das atribuições da Ordem e a acentuada especificidade e univocidade substantiva das mesmas, afigura-se um instrumento com os objectivos e configuração da conferência procedimental artigos 77.º a 81.º do CPA/2015 não é susceptível de será aplicável no âmbito das relações jurídico-administrativas que se constituam entre os órgãos da Ordem e os profissionais sujeitos à jurisdição daquela. D A vertente performativo-conformadora 18 Com a locução que epigrafa este segmento da presente reflexão quer significar-se, agregadamente ainda que utilizando, intencionalmente, terminologia que, embora dogmaticamente imprópria, se considera, não obstante, expressiva - a etapa operatória-constitutiva do procedimento. 19 Também aqui ressalvando da aplicação remissiva decretada no n.º 1 do art.º 2.º do CPA/2015 os eventuais regimes normativos que disponham diversamente, mormente os que promanem de regulamentos aprovados pelos órgãos competentes da Ordem, julga-se genericamente aplicáveis os artigos 102.º, 103.º, n.ºs 1 e 3, 104.º a 108.º, 110.º a 114.º 2 Cfr., v.g., os artigos 28.º, n.º 2, 30.º, n.º 3, 39.º, n.º 1, al. d), 39.º, n.º 1, al. s), 40.º, al. e) e i). 3 Por exemplo, a referência aos cidadãos, contida no n.º 1 do art.º 100.º do CPA/2015, deve interpretar-se, no caso dos projectos regulamentares da Ordem, aos advogados, pois serão eles que constituirão o âmbito subjectivo de aplicação dessa normação 7

8 19.1 Julgam-se ainda aplicáveis, tendencialmente, os artigos 115.º a 133.º do CPA/2015, afigurando-se dever ressalvar-se eventuais regras mormente de índole deontológica que possam prejudicar ou modelar a aplicação do disposto no art.º 117.º do CPA/2015, relativo à solicitação de provas aos interessados. 20 Sempre tendo em conta a aplicação remissivamente estatuída no n.º 1 do art.º 2.º do CPA/2015, afiguram-se aplicáveis, com as adaptações que, relativamente a cada norma em concreto, o intérprete, ante o caso concreto, possa vir a considerar necessárias, as normas dos artigos 135.º, 136.º, 138.º a 144.º, 145.º, 146.º, n.ºs 1, 3 e 4, 147.º, 148.º a 168.º, 170.º a 174º, todos do CPA/ A aplicação do art. 169.º do CPA/2015 e, em geral, das disposições deste Código em matéria de revogação e de anulação administrativa deve ser modelada tendo em mente que as relações entre os órgãos da Ordem não se revestem, em regra, de natureza hierárquica. 22 As normas do CPA/2015 atinentes à execução do acto administrativo afiguram-se igualmente aplicáveis, nos mesmos termos em que o Código o concebe, designadamente no que se refere à exigência de norma legal habilitante cfr. o n.º 2 do art.º 176.º. E A vertente impugnatória 23 A concluir, também as disposições do CPA/2015 em matéria de impugnações administrativas nos parecem aplicáveis, ressalvando as regras especiais previstas nos Estatutos da OA cfr., v.g., os artigos 6.º, n.ºs 1 e 2, 39.º, n.º 1, als. p) e q), 43.º, n.º 1, als. b) e d) e nos regulamentos. 24 Uma vez mais, há que ter em conta a índole não hierárquica da relação entre os órgãos da Ordem, devendo ter-se presente, por isso mesmo, que, nos termos do art.º 199.º do CPA, apenas são admissíveis os recursos 8

9 administrativos especiais que sejam expressamente previstos em acto normativo de natureza legislativa, não em normas de natureza regulamentar 9