COMISSÃO EUROPEIA Bruxelas, 15.6.2015 COM(2015) 291 final 2015/0130 (NLE) Proposta de DECISÃO DO CONSELHO relativa à assinatura, em nome da União Europeia, do Protocolo Adicional à Convenção do Conselho da Europa para a Prevenção do Terrorismo (STCE n.º 196) PT PT
1. CONTEXTO DA PROPOSTA EXPOSIÇÃO DE MOTIVOS Em 24 de setembro de 2014, o Conselho de Segurança das Nações Unidas (CSNU) adotou a Resolução 2178(2014) sobre os combatentes terroristas estrangeiros, ao abrigo do Capítulo VII da Carta das Nações Unidas [RCSNU 2178(2014)]. Em outubro de 2014, o Conselho convidou a Comissão a estudar formas de suprir eventuais insuficiências existentes na Decisão-Quadro 2002/475/JAI relativa à luta contra o terrorismo, tal como alterada pela Decisão-Quadro 2008/919/JAI («Decisão-Quadro sobre o Terrorismo») em função, nomeadamente, do teor da RCSNU 2178(2014) 1. Na declaração conjunta proferida após o Conselho JAI de Riga, os ministros acordaram na importância de estudar eventuais medidas legislativas para estabelecer um entendimento comum das infrações terroristas tendo em conta a RCSNU 2178(2014) 2. Na sua Resolução de 11 de fevereiro de 2015, o Parlamento Europeu sublinhou a necessidade de harmonizar a criminalização das infrações penais cometidas por combatentes estrangeiros e de prevenir lacunas na ação penal, mediante a atualização da Decisão-Quadro sobre o Terrorismo 3. Em 21 de janeiro de 2015, o Comité de Ministros do Conselho da Europa criou o Comité sobre os Combatentes Terroristas Estrangeiros e Questões Conexas (COD-CTE). Sob a autoridade do Comité de Peritos em Terrorismo (CODEXTER), o COD-CTE ficou incumbido de elaborar um Protocolo Adicional à Convenção do Conselho da Europa para a Prevenção do Terrorismo (STCE n.º 196). Após três rondas de negociações no âmbito do COD-CTE (23-26 de fevereiro de 2015, 9-12 de março de 2015 e 23-26 de março de 2015), o CODEXTER debateu e aprovou o referido protocolo adicional em 10 de abril de 2015, na sua 28ª reunião plenária. A Assembleia Parlamentar do Conselho da Europa emitiu o seu parecer sobre o Protocolo Adicional na sessão de 20-24 de abril. O Protocolo Adicional foi objeto de aprovação preliminar pelo Comité de Ministros em 12 de maio de 2015, tendo em vista a sua adoção definitiva em 19 de maio de 2015. Será aberto para assinatura numa data posterior. 2. ELEMENTOS JURÍDICOS DA PROPOSTA 2.1 Objetivo e teor do Protocolo Adicional O Protocolo Adicional tem por objetivo facilitar a aplicação rápida, coordenada e eficaz de determinados aspetos da RCSNU 2178(2014) (sobretudo os relacionados com a prevenção, a fim de impedir a partida de combatentes terroristas estrangeiros, e o exercício da ação penal contra estes), promovendo um entendimento e uma resposta comuns às infrações penais relacionadas com os combatentes terroristas estrangeiros, de um modo geral facilitando as investigações e a prossecução penal dos atos de caráter preparatório com potencial e risco de conduzir à prática de infrações terroristas, bem como facilitando a cooperação internacional mediante o aprofundamento do intercâmbio de informações. 1 2 3 Conclusões da reunião do Conselho de 9-10 de outubro de 2014, «Combatentes estrangeiros: seguimento das conclusões do Conselho Europeu de 30 de agosto de 2014», Bruxelas, 13 de outubro de 2014, Doc. n.º 14160/14, ponto 3, 6.º subponto. Declaração Conjunta de Riga proferida na sequência da reunião informal dos Ministros da Justiça e dos Assuntos Internos realizada em Riga em 29 e 30 de janeiro, último subponto das Conclusões. Resolução do Parlamento Europeu, de 11 de fevereiro de 2015, sobre medidas de combate ao terrorismo [2015/2530(RSP)], ponto 26. PT 2 PT
O Protocolo Adicional prevê, por conseguinte, a criminalização dos seguintes atos: participar numa associação ou grupo para fins terroristas (artigo 2.º), receber treino para terrorismo (artigo 3.º), deslocar-se ou tentar deslocar-se para fins terroristas (artigo 4.º), fornecer ou recolher fundos para tais deslocações (artigo 5.º) e organizar ou facilitar as referidas deslocações (artigo 6.º). Por último, o artigo 7.º procura reforçar o intercâmbio de informações, obrigando as Partes a designar um ponto de contacto para, em tempo útil, facultar as informações disponíveis ou responder aos pedidos de informações apresentados. O artigo 2.º é considerado um importante instrumento para se poder investigar e exercer eficazmente a ação penal contra as pessoas que contribuam com as suas atividades para a prática de infrações de terrorismo por grupos de terroristas. O artigo 3.º prevê a criminalização dos atos de caráter preparatório, nomeadamente receber treino para terrorismo, complementando assim a infração já consagrada de ministrar tal treino, como previsto no artigo 7.º da Convenção STCE n.º 196. Simultaneamente, o disposto no artigo 3.º aumenta a segurança jurídica e a eficácia dos artigos 4.º a 6.º do Protocolo Adicional, na medida em que consagra uma definição do ato de «receber treino para terrorismo», que é mencionado como um dos objetivos da deslocação. Por último, os artigos 4.º a 6.º têm por objetivo transpor a disposição operacional n.º 6, alíneas a) c), da RCSNU 2178(2014). Alargam o âmbito da criminalização a outros atos de caráter preparatório para além dos já abrangidos pela Convenção STCE n.º 196 (nomeadamente o incitamento público, o treino e o recrutamento para o terrorismo). Com a disposição relativa ao aprofundamento do intercâmbio de informações/pontos de contacto (artigo 7.º), o Protocolo Adicional dá resposta ao pedido formulado na disposição operacional n.º 3 da RCSNU 2178(2014) no sentido de se reforçar a cooperação internacional e, mais especificamente, facilitar a prevenção e a investigação das deslocações para países terceiros com o objetivo de cometer infrações terroristas ou participar em atividades de treino para terrorismo 4. 2.2 Base jurídica da decisão proposta É jurisprudência constante que a escolha da base jurídica de um ato da União deve assentar em elementos objetivos suscetíveis de fiscalização jurisdicional, nomeadamente o objetivo e o conteúdo do ato 5. Se a análise de um ato da União Europeia demonstrar que este persegue uma dupla finalidade ou que tem duas componentes e se uma destas for identificável como principal ou preponderante, sendo a outra apenas acessória, o ato deverá ter por fundamento uma única base jurídica, ou seja, a exigida pela finalidade ou componente principal ou preponderante 6. O principal objetivo do Protocolo Adicional é consagrar novas infrações penais relacionadas com o terrorismo, ato para o qual a União tem competência com base no artigo 83.º, n.º 1 do TFUE. A base jurídica para a assinatura do Protocolo Adicional deve, por conseguinte, incluir o artigo 83.º, n.º 1, do TFUE. Não é necessária qualquer outra base jurídica. Em especial o artigo 7.º (relativo ao aprofundamento do intercâmbio de informações através da designação de pontos de contacto) visa facilitar a deteção, prevenção e investigação das pessoas que se deslocam, ou procuram 4 5 6 Ver igualmente o ponto 63 do relatório explicativo do Protocolo Adicional. Ver, nomeadamente, o Processo C-490/10 Parlamento/Conselho, EU:C:2012:525, n.º 44, e a jurisprudência citada. Processo C-490/10 Parlamento/Conselho, n.º 46. PT 3 PT
deslocar-se, facilitando, assim, a aplicação prática do artigo 4.º do Protocolo Adicional 7. É, por conseguinte, de natureza acessória. 2.3 Necessidade da decisão proposta O artigo 3.º, n.º 2, do TFUE prevê que a União dispõe de competência exclusiva «para celebrar acordos internacionais... quando tal celebração seja suscetível de afetar regras comuns ou de alterar o alcance das mesmas» Um acordo internacional é suscetível de afetar regras comuns ou de alterar o alcance das mesmas quando o domínio por ele abrangido se sobrepõe à legislação da União ou é abrangido, em grande medida, pelo direito da União 8. Além disso, para determinar se um domínio é abrangido, em grande medida, pelo direito da União, deve ser tido em conta não só o direito da União atualmente em vigor no domínio em causa, mas também as perspetivas da sua evolução, na medida em que tal seja previsível 9. A União já adotou medidas no domínio abrangido pelo Protocolo Adicional, incluindo disposições de direito penal material, assim como uma disposição relativa ao aprofundamento do intercâmbio de informações. O quadro jurídico da UE em matéria de infrações penais relacionadas com o terrorismo foi estabelecido pela Decisão-Quadro sobre o Terrorismo. O Protocolo Adicional alarga o âmbito das infrações que devem ser criminalizadas 10 ou introduz infrações semelhantes às já previstas na Decisão-Quadro 11. Os instrumentos pertinentes da União em matéria de cooperação policial são nomeadamente: a) A Decisão-Quadro 2006/960/JAI do Conselho relativa à simplificação do intercâmbio de dados e informações entre as autoridades de aplicação da lei dos Estados-Membros da União Europeia 12, b) A Decisão 2008/615/JAI do Conselho, de 23 de junho de 2008, relativa ao aprofundamento da cooperação transfronteiras, em particular no domínio da luta contra o terrorismo e a criminalidade transfronteiras (Decisão de Prüm) 13, e c) A Decisão 2005/671/JAI do Conselho relativa à troca de informações e à cooperação em matéria de infrações terroristas 14. Estes instrumentos regulamentam, por um lado, o intercâmbio de informações para efeitos de investigação penal em matérias relacionadas com o terrorismo e, por outro, a criação de pontos de contacto para intercâmbio de informações. A Europol tem apoiado a cooperação policial entre os Estados-Membros e entre estes e determinados países terceiros, a fim de dar uma resposta eficaz ao fenómeno dos combatentes terroristas estrangeiros. A celebração do Protocolo Adicional pode, por conseguinte, afetar regras comuns ou alterar o alcance das mesmas. Por outro lado, no que diz respeito à previsível evolução futura do direito da União, na sequência do convite formulado pelo Conselho para que fossem exploradas formas de suprir 7 8 9 10 11 12 13 14 Ver pontos 64-68 do relatório explicativo do Protocolo Adicional. Processo 22/70, Comissão/Conselho, Coletânea [1971] 263, processo dito «AETR». Processo C-66/13, Green Network, UE:C:2014:2399, n.ºs 61-64, e jurisprudência nele citada. Artigos 3.º a 6.º do Protocolo Adicional. Artigo 2.º do Protocolo Adicional, que criminaliza a participação nas atividades de um grupo terrorista e é semelhante ao artigo 2.º da Decisão-Quadro sobre o Terrorismo. JO L 386/9 de 29/12/2006. JO L 210/1 de 06/06/2008. JO L 253/22 de 29/09/2005. PT 4 PT
eventuais insuficiências no quadro jurídico em vigor, está atualmente a ser discutida uma eventual revisão da Decisão-Quadro, nomeadamente a fim de ter em conta o teor da Resolução 2178(2014) do CSNU. Tal como anunciado na Agenda Europeia para a Segurança, a Comissão irá lançar em 2015 uma avaliação de impacto, com vista a atualizar, em 2016, a Decisão-Quadro de 2008 sobre o Terrorismo, tendo em conta as negociações do Protocolo Adicional à Convenção do Conselho da Europa para a Prevenção do Terrorismo 15. A decisão proposta é pois necessária, dado que o Protocolo Adicional deve ser assinado em nome da União. 3. APLICAÇÃO TERRITORIAL Em conformidade com o Protocolo n.º 22 do Tratado da União Europeia, o Protocolo Adicional assinado e eventualmente concluído pela União Europeia é vinculativo e aplicável em todos os Estados-Membros da UE, com exceção da Dinamarca. Em conformidade com o Protocolo n.º 21 do Tratado da União Europeia, o Protocolo Adicional assinado e eventualmente concluído pela União Europeia é vinculativo e aplicável no Reino Unido desde que este Estado-Membro notifique o Conselho da sua intenção de participar na adoção e aplicação do instrumento. 15 Comunicação da Comissão ao Parlamento Europeu, ao Conselho, ao Comité Económico e Social Europeu e ao Comité das Regiões, Agenda Europeia para a Segurança, COM(2015) 185 final de 28 de abril de 2015, ainda não publicada no JO. PT 5 PT
2015/0130 (NLE) Proposta de DECISÃO DO CONSELHO relativa à assinatura, em nome da União Europeia, do Protocolo Adicional à Convenção do Conselho da Europa para a Prevenção do Terrorismo (STCE n.º 196) O CONSELHO DA UNIÃO EUROPEIA, Tendo em conta o Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia, nomeadamente o artigo 83.º, n.º 1, em conjugação com o artigo 218.º, n.º 5, Tendo em conta a proposta da Comissão Europeia, Considerando o seguinte: (1) Em 1 de abril de 2015, o Conselho autorizou a Comissão a iniciar as negociações do Protocolo Adicional à Convenção do Conselho da Europa para a Prevenção do Terrorismo (STCE n.º 196). (2) O Protocolo Adicional visa facilitar a aplicar da Resolução 2178(2014) do Conselho de Segurança das Nações Unidas relativa aos combatentes terroristas estrangeiros e, nomeadamente, consagrar como infrações penais certos atos identificados na disposição operacional n.º 6 da Resolução. (3) Um entendimento comum das infrações relacionadas com os combatentes terroristas estrangeiros e das infrações penais de caráter preparatório suscetíveis de levar à prática de atos terroristas contribuiria para aumentar a eficácia dos instrumentos de justiça penal e da cooperação a nível da União e a nível internacional. (4) O Protocolo Adicional deve, por conseguinte, ser assinado em nome da União Europeia. (5) [Em conformidade com o artigo 3.º do Protocolo n.º 21 relativo à posição do Reino Unido e da Irlanda em relação ao espaço de liberdade, segurança e justiça anexo ao Tratado da União Europeia e ao Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia, o Reino Unido notificou a intenção de participar na adoção e na aplicação da presente decisão.] (6) OU: [Nos termos dos artigos 1.º e 2.º do Protocolo n.º 21 relativo à posição do Reino Unido e da Irlanda em relação ao espaço de liberdade, segurança e justiça, anexo ao Tratado da União Europeia e ao Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia, e sem prejuízo do artigo 4.º desse Protocolo, o Reino Unido não participa na adoção da presente decisão, não ficando por ela vinculado nem sujeito à sua aplicação.] (7) Nos termos dos artigos 1.º e 2.º do Protocolo n.º 22 relativo à posição da Dinamarca, anexo ao Tratado da União Europeia e ao Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia, a Dinamarca não participa na adoção da presente decisão, não ficando por ela vinculada nem sujeita à sua aplicação, PT 6 PT
ADOTOU A PRESENTE DECISÃO: Artigo 1.º É aprovada, em nome da União Europeia, a assinatura do Protocolo Adicional à Convenção do Conselho da Europa para a Prevenção do Terrorismo (STCE n.º 196), sob reserva da celebração do mesmo. O texto do Protocolo Adicional a assinar figura em anexo à presente decisão. Artigo 2.º O Secretariado-Geral do Conselho estabelece o instrumento de plenos poderes que autoriza a(s) pessoa(s) indicada(s) pelo negociador do Acordo a assinar o Protocolo, sob reserva da celebração do mesmo. Artigo 3.º A presente decisão entra em vigor no momento da sua adoção. Feito em Bruxelas, em Pelo Conselho O Presidente PT 7 PT