Experiências práticas de cooperação no quadro do regime de delegação de competências nos municípios e entidades intermunicipais." ANTÓNIO M. ROCHETTE CORDEIRO rochettecordeiro@fl.uc.pt Faculdade de Letras da Universidade de Coimbra Centro de Estudos Interdisciplinares do Século XX -CEIS 20 Enquanto muitos outros diziam: Não! Porque Não! Eu, desde o início do processo que proponho: Talvez! Vamos analisar! Vamos monitorizar! Vamos prepara os atores locais! 1
0 Contextualização Objetivamente, e se nos encontramos neste fórum para refletir sobre o Decreto-Lei n.º 30/2015 de 12 de fevereiro, não podemos deixar de relembrar o plasmado a Constituição da República Portuguesa. Esta prevê que: «Estado é unitário e respeita na sua organização e funcionamento o regime autonómico insular e os princípios da subsidiariedade, da autonomia das autarquias locais e da descentralização democrática da Administração Pública» (artigo 6.º, n.º 1) e que «a lei estabelecerá adequadas formas de descentralização e desconcentração administrativas, sem prejuízo da necessária eficácia e unidade de ação da Administração» (artigo 267.º, n.º 2). 2
A reforma do Marquês de Pombal, bem como décadas mais tarde a revolução liberal de 1820, colocaram nas mãos do Estado a responsabilidade pela educação em Portugal, por força da expulsão das ordens religiosas. A organização de um ensino moderno através de um modelo laico, gratuito e obrigatório que substituísse o ensino clássico e teológico anterior foi assumido de forma centralizada pelo Estado desde há praticamente dois séculos. Desde esse longínquo momento que o sistema educativo português apresenta um caráter centralizado. Faz sentido aqui relembrar as palavras de Gomes Canotilho (2008), em que o autor reconhece que terá prevalecido uma alegada conceção jacobina de ensino, traduzida na unicidade e uniformidade da oferta escolar. O Centralismo associado às nossas velhas influências francófonas. O XIX Governo Constitucional lançou, através de uma Resolução do Conselho de Ministros - n.º 15/2013, de 19 de 2013 -, o Aproximar Programa de Descentralização de Políticas Públicas, que, entre outros objetivos, tinha por missão identificar competências dos serviços e organismos da administração central com potencial de descentralização. Programa Aproximar Cultura Educação Social Saúde Decreto-Lei n.º 30/2015 de 12 de fevereiro 3
No domínio da educação, no que se refere ao ensino básico e secundário, são delegáveis nos órgãos dos municípios e das entidades intermunicipais as seguintes competências: a) No âmbito da gestão escolar e das práticas educativas: i) Definição do plano estratégico educativo municipal ou intermunicipal, da rede escolar e da oferta educativa e formativa; ii) Gestão do calendário escolar; iii) Gestão dos processos de matrículas e de colocação dos alunos; iv) Gestão da orientação escolar; v) Decisão sobre recursos apresentados na sequência de instauração de processo disciplinar a alunos e de aplicação de sanção de transferência de estabelecimento de ensino; vi) Gestão dos processos de ação social escolar; b) No âmbito da gestão curricular e pedagógica: i) Definição de normas e critérios para o estabelecimento das ofertas educativas e formativas, e respetiva distribuição, e para os protocolos a estabelecer na formação em contexto de trabalho; ii) Definição de componentes curriculares de base local, em articulação com as escolas; iii) Definição de dispositivos de promoção do sucesso escolar e de estratégias de apoio aos alunos, em colaboração com as escolas; c) No âmbito da gestão dos recursos humanos: i) Recrutamento, gestão, alocação, formação e avaliação do desempenho do pessoal não docente; ii) Recrutamento de pessoal para projetos específicos de base local; d) A gestão orçamental e de recursos financeiros; e) No âmbito da gestão de equipamentos e infraestruturas do ensino básico e secundário: i) Construção, requalificação, manutenção e conservação das infraestruturas escolares; ii) Seleção, aquisição e gestão de equipamentos escolares, mobiliário, economato e material de pedagógico. 4
Alguns Conceitos Envolvidos Desconcentração visa facilitar o trabalho da administração central, através da colocação dos seus serviços em localizações mais próximas das populações. Descentralização visa transferir o poder de decisão para instâncias regionais e locais e implicar diretamente os principais interessados no sucesso do sistema, envolvendo-os no processo decisório. Autonomia - a faculdade reconhecida ao agrupamento de escolas ou à escola não agrupada pela lei e pela administração educativa de tomar decisões nos domínios da organização pedagógica, da organização curricular, da gestão dos recursos humanos, da ação social escolar e da gestão estratégica, patrimonial, administrativa e financeira, no quadro das funções competências e recursos que lhe estão atribuídos (Decreto-Lei n.º 75/2008 de 22 de Abril). Tipologia de Redistribuição de Responsabilidades 1 Sistemas Centralizados com Autonomia das Escolas França e Portugal. 2 Sistemas Predominantemente Centralizados com certificação Local Grécia; Itália e Roménia. 3 Sistemas Federais com importância a nível das Regiões Alemanha; Espanha e Bélgica. 4 Sistemas de colaboração entre o Estado e o Poder Local Dinamarca; Finlândia e Polónia. 5 Sistemas descentralizados com muita autonomia das Escolas Suécia; Inglaterra e Holanda. Adap. Batista, 2012 5
Neste sentido fomos impelidos de imediato a questionar: Qual o objetivo máximo de um processo de descentralização da educação? Não será a melhoria do sucesso educativo? Que debate existiu(e) em torno deste propósito? O que se pretende? Desconcentração? Descentralização? Autonomia? 1 Educação e os Municípios 6
A educação nas autarquias A territorialização das políticas educativas exige, necessariamente, a definição de novas competências e de novos papéis a outros atores sociais. Neste sentido, os municípios são apresentados como os elementos chave para a efetiva territorialização das políticas. Um Projeto Educativo Local traduz-se por um plano estratégico em termos educativos, paralelo aos Planos Estratégicos de Desenvolvimento, explicitando o sentido da ação educativa do município e o modo específico de se organizar e de encontrarem soluções próprias para os seus problemas e anseios. Para além das suas funções tradicionais - económica, social, política e de prestação de serviços -, cada comunidade deve reconhecer, exercitar e desenvolver permanentemente, uma função educadora, assumindo uma intencionalidade e uma responsabilidade, cujo objetivo principal deverá ser a formação, promoção e desenvolvimento de TODOS os habitantes, bem como do território onde todos interagem. Projeto estratégico ao nível da educação 7
Constituição da República de 1976 e a primeira Lei das Finanças Locais do período democrático (Lei nº 1/79 de 2 Janeiro) as autarquias ganharam reconhecimento legislativo, através da construção de instrumentos legais conferindo ao poder local um estatuto inequívoco e importante, assegurando-se em simultânea a sua autonomia política, administrativa e financeira. Artigo 235.º Autarquias locais 1. A organização democrática do Estado compreende a existência de autarquias locais. 2. As autarquias locais são pessoas coletivas territoriais dotadas de órgãos representativos, que visam a prossecução de interesses próprios das populações respetivas. Carta Europeia de Autonomia Local -1985 Um dos principais fundamentos de todo o regime democrático são as autarquias sendo aconselhado que cada país criasse legislação adequada para o reconhecimento da autonomia local (Conselho da Europa). É a partir da década de 80 que começam a ser definidos os contornos legais da intervenção municipal em matéria de educação observando-se, no essencial, três fases que marcam este percurso em termos nacionais. 1ª fase 74-86 época onde os municípios foram encarados como meros contribuintes financeiros na educação escolar. 2ª fase 86-95 estatuto de agente educativo: préescolar; Educação Especial; Formação Profissional; Atividades Extra Escolares 3ª fase 95-atualidade municípios como parte integrante do processo educativo, passando a ter estatuto público. Durante este período salienta-se também o início da representação dos municípios no Conselho Nacional de Educação nomeados pela Associação Nacional de Municípios, segundo a Lei nº 31/87 de 3 de julho (alínea f do artigo 3º). 8
As autarquias locais gozam de autonomia, nesse sentido dispõem de pessoal, património e finanças próprias, estando toda a gestão de recursos ao encargo dos respetivos órgãos. Os municípios são elementos constitutivos da democracia e da cidadania portuguesas, estando-lhes incumbida a satisfação das necessidades das comunidades locais. Áreas de intervenção/atribuições: Equipamento rural e urbano; Energia; Transportes e comunicações; Educação; Património, cultura e ciência; Tempos livres e desporto; Saúde; Ação social; Habitação; Proteção civil; Ambiente e saneamento básico; Defesa do consumidor; Promoção do desenvolvimento; Ordenamento do território e urbanismo; Política municipal; Cooperação externa As Autarquias Locais dispõem, constitucionalmente, de autonomia para exercerem livremente a sua ação nos domínios das suas atribuições (Andrade, 2010). Atribuições do município no âmbito do sistema educativo (descentralização de competências em educação) Criação dos conselhos municipais de educação elaboração da carta educativa participação e reorganização da rede escolar participação na conceção das grandes orientações específicas dos estabelecimentos de educação e ensino da área do município intervenção na celebração de contratos de autonomia das escolas Construção e gestão de equipamentos e serviços (pré-escolar e ensino básico) construção, apetrechamento e manutenção dos estabelecimentos gestão dos refeitórios dos estabelecimentos gerir o pessoal não docente assegurar os transportes escolares ou garantir o alojamento aos alunos que frequentam o ensino básico, como alternativa ao transporte escolar comparticipar no apoio às crianças promover e apoiar o desenvolvimento de atividades complementares de ação educativa participação no apoio à educação extraescolar. 9
2 A Descentralização ou/e Territorialização da Educação Os Territórios 10
Hipsometria Variação da população residente por concelho 2001-2011 11
População residente por concelho em 2011 Índice de envelhecimento por concelho, em 2011 12
Dimensões Indicadores Ano/Fonte Unidade Taxa de analfabetismo 2011 INE % População com o 1º CEB 2011 INE % pop. residente População com ensino secundário 2011 INE % pop. residente População com ensino superior 2011 INE % pop. residente População entre 6 e 15 anos que não está a frequentar o % da população entre 2011 INE sistema de ensino 6 e 15 anos Educação e População entre 18 e 24 anos de idade com o 3º CEB que % da população entre 2011 INE Qualificação não está a frequentar o sistema de ensino 18 e 24 anos Demografia População com 15 e mais anos de idade sem nenhum nível de escolaridade completo Taxa de abandono precoce % da pop. com 15 e + 2011 INE anos % indvíduos entre 18 e 2011 INE os 24 anos que deixou de estudar 2012/13 DGEEC/MEC % de alunos Taxa bruta de escolarização Taxa de variação populacional 2001-2011 % Taxa de natalidade 2011 INE Densidade populacional 2011 INE Hab/km² Índice de envelhecimento 2011 INE % População de nacionalidade estrangeira 2011 INE % pop. residente População com 14 ou menos anos de idade 2011 INE % pop. residente Núcleos familiares monoparentais 2011 INE % de famílias Transporte Autocarro\Transporte coletivo 2011 INE % de indivíduos Transporte Automóvel 2011 INE % de indivíduos Duração média dos movimentos pendulares 2011 INE minutos Empresas 2014 INE Infoempresas Nº por 1000 hab. Taxa de atividade 2011 INE % Atividade Taxa de desemprego total 2011 INE % económica e Taxa de desemprego jovem 2011 INE % emprego Profissionais socialmente mais valorizados 2011 INE % População empregada no setor agrícola, pesca e floresta 2011 INE % Condições de vida Representantes do poder legislativo e de órgãos executivos, dirigentes, diretores e gestores executivos 2011 INE % Trabalhadores não qualificados 2011 INE % População empregada no setor secundário 2011 INE % Beneficiários do subsídio de desemprego 2011 INE Nº por 1000 hab. Beneficiários de rendimento social de inserção 2011 INE Nº por 1000 hab. População residente com pelo menos uma dificuldade 2011 INE % Edifícios muito degradados 2011 INE % Alojamentos familiares clássicos sem pelo menos uma infraestrutura básica 2011 INE % Encargos médios mensais por aquisição de habitação 2011 INE Valor médio mensal das rendas dos alojamentos familiares clássicos arrendados 2011 INE 13
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As dificuldades de uniformização da descentralização em função das diferentes tipologias de território 1 -Urbanos de Alta Densidade Municípios com mais de 100 000 habitantes, Vários Agrupamentos de Escolas, peso significativo dos estabelecimentos de ensino privado e de IPSS, relevante massa crítica, divisões de educação de significativa quantidade e qualidade da equipa e com elevada capacidade financeira. 2 - Urbanos de média Densidade Municípios com menos de 100 000 habitantes, Agrupamentos de Escolas em nº inferior a 5, massa crítica relevante, divisões de educação com débil quantidade e qualidade da equipa e com significativa capacidade financeira 3 Territórios de baixa Densidade Municípios com significativas debilidades demográficas baixo nº de nascimentos; forte envelhecimento; despovoamento -, Agrupamento de Escolas único, equipa de educação reduzida, dificuldades na capacidade de investimento. 4 Territórios de muito baixa Densidade Municípios com elevadas debilidades demográficas muito baixo nº de nascimentos; forte envelhecimento; despovoamento -, Agrupamento de Escolas único, equipa de educação de um ou dois elementos, dificuldades na capacidade de investimento. Dos 308 municípios portugueses cerca de 80% apresentam apenas um Agrupamento de Escolas 3 Descentralização de competências: Será uma verdadeira Municipalização da Educação? 15
1 - Momento anterior à implementação do processo de descentralização Questão fulcral a colocar neste momento O que ganha o país em termos educativos com a implementação deste processo? Assume-se apenas a descentralização, na mudança do 5 de outubro para a praça do município? - Será apenas a troca do homem da mala? Todo o processo (contrato a ser celebrado) é centrado na escola, esquecendo o território que é a base de toda a lógica da territorialização descentralização vs autonomia de escolas Como resolver as questões legislativas incompatibilidade entre a proposta e o quadro legal vigente - por exemplo da lei 7/2003 relativamente aos Conselhos Municipais de Educação ou aos contratos de Autonomia dos Agrupamentos de Escolas. Uma visão centralista da capital e dos territórios do litoral que vão acentuar as desigualdades entre os diferentes territórios nacionais comparar Cascais com Barrancos ou Arruda dos Vinhos com Lisboa Contrato de Educação e Formação Municipal - Gestão dos Recursos - Organização Pedagógica e Administrativa - Currículo - Administração de Escola / AE - Políticas Educativas Estado Central Modelo top-down Município Escola CME 16
Contrato de Educação e Formação Municipal - Gestão dos Recursos - Organização Pedagógica e Administrativa - Currículo - Administração de Escola / AE Estado Central Modelo top-down? CME - Políticas Educativas Município Escola Contrato de Educação e Formação Municipal - Gestão dos Recursos Botton - up - Organização Pedagógica e Administrativa - Currículo - Administração de Escola / AE - Políticas Educativas Estado Central Município CME Escola 17
Orçamentais (OE + Orç. Privativo) Materiais Humanos Relação escola / comunidade Políticas de Avaliação Institucional Gestão do espaço e do tempo Currículo Gestão dos Recursos Descentralização da Educação Políticas Educativas Administração de Escola / AE Planeamento Estratégico Gestão e administração escolar Avaliação pedagógica Desenvolvimento do currículo Organização Pedagógica e administrativa Organização administrativa Organização Pedagógica Gestão de Recursos Mas como fazer? Quais a metodologia a seguir na implementação do processo de modo a que seja participado? 18
A Matriz AE/E Território / Conselho Municipal de Educação Município MEC 19
As dificuldades de uniformização da descentralização em função das diferentes tipologias de território 1 -Urbanos de Alta Densidade Municípios com mais de 100 000 habitantes, Vários Agrupamentos de Escolas, peso significativo dos estabelecimentos de ensino privado e de IPSS, relevante massa crítica, divisões de educação de significativa quantidade e qualidade da equipa e com elevada capacidade financeira. 2 - Urbanos de média Densidade Municípios com menos de 100 000 habitantes, Agrupamentos de Escolas em nº inferior a 5, massa crítica relevante, divisões de educação com débil quantidade e qualidade da equipa e com significativa capacidade financeira 3 Territórios de baixa Densidade Municípios com significativas debilidades demográficas baixo nº de nascimentos; forte envelhecimento; despovoamento -, Agrupamento de Escolas único, equipa de educação reduzida, dificuldades na capacidade de investimento. 4 Territórios de muito baixa Densidade Municípios com elevadas debilidades demográficas muito baixo nº de nascimentos; forte envelhecimento; despovoamento -, Agrupamento de Escolas único, equipa de educação de um ou dois elementos, dificuldades na capacidade de investimento. Dos 308 municípios portugueses cerca de 80% apresentam apenas um Agrupamento de Escolas As diferentes tipologias de território e as diferentes soluções na Governança local da educação 1 -Urbanos de Alta Densidade O número de conselheiros presentes no CME deve levar ao equacionar de uma diferente estrutura. Deverá ser equacionado um conselho de escolas, a qual deverá incluir também as escolas privadas. Criação do Departamento de Educação de características interdisciplinares Desenho e implementação do PEL 2 - Urbanos de média Densidade O número de conselheiros presentes no CME pode (ou não) levar ao equacionar de uma diferente estrutura. Criação do Departamento de Educação de características interdisciplinares Desenho e implementação do PEL 3 Territórios de baixa Densidade Nos municípios de um só AE observa-se uma clara sobreposição entre o CME e a CGE e uma difícil clarificação de competências entre o Vereador e o Diretor de Agrupamento*. Criação de Divisão de Educação de características interdisciplinares 4 Territórios de muito baixa Densidade Nos municípios de um só AE observa-se uma clara sobreposição entre o CME e a CGE e uma difícil clarificação de competências entre o Vereador e o Diretor de Agrupamento. Obrigatoriedade de assunção de descriminação positiva em termos financeiros e de Recursos humanos destes territórios Dos 308 municípios portugueses cerca de 80% apresentam apenas um Agrupamento de Escolas 20
ASSIM! Como construir as Novas Educações através de um Projeto participativo e participado, mesmo tendo por base um processo todo ele muito centralizado? Três instrumentos se apresentam como peças fulcrais no processo: - O Conselho Municipal de Educação, que deve passar a ser assumido como um Conselho de Coordenação Pedagógica mudança legislativa obrigatória - O Projeto Educativo Local processo construído numa lógica botton-up com uma proposta de estrutura de gestão e coordenação à medida da ambição de cada território. - Documento de compromisso entre os diferentes atores educativos Funções da Equipa Autárquica Política e Técnica Informação / Divulgação Administração/Gestão de Recursos Articulação da Oferta Relações interdepartamentais PLANEAMENTO E URBANISMO SOLIDARIEDADE E AÇÃO SOCIAL DESPORTO E JUVENTUDE EDUCAÇÃO Provedoria e Educação Parental (...) CULTURA ( ) 21
Ministério da Educação PLANEAMENTO E URBANISMO CULTURA SOLIDARIEDADE E AÇÃO SOCIAL ( ) DESPORTO E JUVENTUDE EDUCAÇÃO CME Conselho Pedagógico? Representantes das escolas Representação associativa Representação Parental Representação Empresarial Bibliotecas e agentes educativos Museus e agentes culturais Diretores de Escolas ( ) Conselho de Escolas AE/ Escola AE/ Escola AE/ Escola AE/ Escola AE/ Escola Ambiente Escolar Alunos Diagnóstico: desafios à comunidade escolar Não docentes Agrupamentos Professores Escolas Espaço Escolar Técnicos Famílias Turma Comunidade Empresas 22
Sistema Formativo Integrado ADMINISTRAÇÃO MUNICIPAL (CONSELHO DE COORDENAÇÃO PEDAGÓGICA) Planifica, planeia, catalisa esforços e interesses INSTITUIÇÕES EDUCATIVAS Transformam a experiência vital em experiência de cultura FAMÍLIA/PAIS Garantem um itinerário formativo que não se reduz ao trajecto escolar SISTEMA PRODUTIVO Incide na riqueza e complexidade de experiência que oferece o território SISTEMA FORMATIVO INTEGRADO Projecto de desenvolvimento integrado e consensual no território ASSOCIATIVISMO Possibilita vias de conexão com o território ÁREA SOCIAL Possibilita vias de conexão com as Instituições Sociais (IPSS) ÁREA CULTURAL Espaços culturais como espaços educativos Adap. de Villar, 2007; Cordeiro et al. 2012 Mais dúvidas que certezas: Qual o objetivo máximo de um processo de descentralização da educação? Não será a melhoria do sucesso educativo? Que debate existiu em torno deste propósito? Terão todos os territórios as mesmas condições para receber e implementar um processo de descentralização de educação? Poderemos ter territórios regidos por diferentes legislações? Serão os territórios piloto representativos da complexidade territorial? Se correrem bem (alguns) poder-se-á generalizar? E os que correrem mal? Como vamos fazer? Como será gerida a relação oferta privada e pública no mesmo território (pois as regras continuarão a ser, aparentemente, diferentes)? 23
Que caminhos? Monitorização e avaliação contínua dos atuais projetos-pilotos; Preparação a curto prazo dos quadros autárquicos (e intermunicipais) para a implementação da descentralização; A passagem da centralização à territorialização/descentralização deve ser observado com o cuidado que um processo tão decisivo para o futuro de Portugal obriga; O projeto deverá ser participativo e participado. Experiências práticas de cooperação no quadro do regime de delegação de competências nos municípios e entidades intermunicipais." ANTÓNIO M. ROCHETTE CORDEIRO rochettecordeiro@fl.uc.pt Faculdade de Letras da Universidade de Coimbra Centro de Estudos Interdisciplinares do Século XX -CEIS 20 24