JULGADOS REFERIDOS EM AULA SUPERIOR TRIBUNAL DE JUSTIÇA Processo REsp 167489 / SP ; RECURSO ESPECIAL 1998/0018591-7 Relator(a) Ministro JOSÉ DELGADO (1105) Órgão Julgador T1 - PRIMEIRA TURMA Data do Julgamento 02/06/1998 Data da Publicação/Fonte DJ 24.08.1998 p. 24 RDR vol. 14 p. 201 RSTJ vol. 112 p. 89 Ementa TRIBUTÁRIO. SERVIÇO DE FORNECIMENTO DE ÁGUA. TAXA. NATUREZA TRIBUTÁRIA. 1. O serviço de fornecimento de água e esgoto é cobrado do usuário pela entidade fornecedora como sendo taxa, quando tem compulsoriedade. 2. Trate-se no caso em exame, de serviço público concedido, de natureza compulsória, visando atender necessidades coletivas ou públicas. 3. Não tem amparo jurídico a tese de que a diferença entre taxa e preço público decorre da natureza da relação estabelecida entre o consumidor ou usuário e a entidade prestadora ou fornecedora do bem do serviço, pelo que, se a entidade que presta o serviço é de direito público, o valor cobrado caracterizar-se-ia como taxa, por ser a relação entre ambos de direito público; ao contrário, sendo o prestador do serviço público pessoa jurídica de direito privado, o valor cobrado é preço público/tarifa. 4. Prevalência no ordenamento jurídico das conclusões do X Simpósio Nacional de Direito Tributário, no sentido de que "a natureza jurídica da remuneração decorre da essência da atividade realizadora, não sendo afetada pela existência da concessão. O concessionário recebe remuneração da mesma natureza daquela que o Poder Concedente receberia, se prestasse diretamente o serviço". (RF, julho a setembro. 1987, ano 1897, v.299, p.40). 5. O art. 11, da Lei nº 2312, de 3.09.94 ( Código Nacional de Saúde) determina: "É obrigatória a ligação de toda construção considerada habitável à rede de canalização de esgoto, cujo afluente terá destino fixado pela autoridade competente". 6. "No Município de Santo André/SP, as Leis Municipais nºs 1174/29.11.56 e 2742/21.03.66 obrigam que todos os prédios se liguem à rede coletora de esgotos, dispondo, ainda, que os prédios situados em locais servidos de rede de distribuição de água devem a ela ser ligados, obrigatoriamente" (Memorial apresentado pela - 1
recorrente). 7. Obrigatoriedade do serviço de água e esgoto. Atividade pública (serviço) essencial posta à disposição da coletividade para o seu bem estar e proteção à saúde, no Município de Santo André/SP. 8. "A remuneração dos serviços de água e esgoto normalmente é feita por taxa, em face da obrigatoriedade da ligação domiciliar à rede pública" (Helly Lopes Meirelles, "in" "Direito Municipal Brasileiro", 3ª ed., RT - 1977, p.492). 9. "Se a ordem jurídica obriga a utilização de determinado serviço, não permitindo o atendimento da respectiva necessidade por outro meio, então é justo que a remuneração correspondente, cobrada pelo Poder Público, sofra as limitações próprias de tributo". (Hugo de Brito Machado, "in" Regime Tributário da Venda de Água, Rev. juríd. da Procuradoria-Geral da Fazenda Estadual/Minas Gerais, nº 05, pg. 11). 10. Adoção da tese, na situação específica examinada, de que a contribuição pelo fornecimento de água é taxa. Aplicação da prescrição tributária, em face da ocorrência de mais de cinco anos do início da data em que o deferido tributo podia ser exigido. 11. Recurso especial provido. SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL RE 181475 / RS - RIO GRANDE DO SUL RECURSO EXTRAORDINÁRIO Relator(a): Min. CARLOS VELLOSO Julgamento: 04/05/1999 Órgão Julgador: Segunda Turma Publicação: DJ 25-06-1999 PP-00028 EMENT VOL-01956-04 PP-00754 RECTE. : SETCERGS - SINDICATO DAS EMPRESAS DE TRANSPORTES DE CARGA NO ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL RECDO. : DEPARTAMENTO NACIONAL DE ESTRADAS DE RODAGEM - DNER EMENTA: - CONSTITUCIONAL. TRIBUTÁRIO. PEDÁGIO. Lei 7.712, de 22.12.88. I.- Pedágio: natureza jurídica: taxa: C.F., art. 145, II, art. 150, V. II.- Legitimidade constitucional do pedágio instituído pela Lei 7.712, de 1988. III.- R.E. não conhecido. Após o voto do Senhor Ministro Relator não conhecendo do recurso extraordinário, o julgamento foi adiado, em virtude do pedido de vista do Senhor Ministro Maurício Corrêa. Ausente, justificadamente, neste julgamento, o Senhor Ministros Nelson Jobim. 2a. Turma, 13.02.98. Após os votos dos Senhores Ministros Relator e Maurício Corrêa não conhecendo do recurso, o julgamento foi adiado, em virtude de pedido de vista do Senhor Ministro Marco Aurélio. 2a. Turma, 06.10.98. Prosseguindo no julgamento a Turma, por unanimidade, não conheceu do recurso. Ausentes, justificadamente, neste julgamento, os Senhores Ministros Néri da Silveira e Nelson Jobim. Presidiu, este julgamento, o Senhor Ministro Carlos Velloso. 2ª Turma, 04.05.99. =============================================================== - 2
LEGISLAÇÃO REFERIDA EM AULA MENSAGEM DE VETO À LEI 11.196/05 - MENSAGEM Nº 783, DE 21 DE NOVEMBRO DE 2005 - MENSAGEM Nº 783, DE 21 DE NOVEMBRO DE 2005. Senhor Presidente do Senado Federal, Comunico a Vossa Excelência que, nos termos do 1 o do art. 66 da Constituição, decidi vetar parcialmente, por inconstitucionalidade e contrariedade ao interesse público, o Projeto de Lei de Conversão n o 28, de 2005 (MP n o 255/05), que "Institui o Regime Especial de Tributação para a Plataforma de Exportação de Serviços de Tecnologia da Informação - REPES, o Regime Especial de Aquisição de Bens de Capital para Empresas Exportadoras - RECAP e o Programa de Inclusão Digital; dispõe sobre incentivos fiscais para a inovação tecnológica; altera o Decreto-Lei n o 288, de 28 de fevereiro de 1967, o Decreto n o 70.235, de 6 de março de 1972, o Decreto-Lei n o 2.287, de 23 de julho de 1986, as Leis n os 4.502, de 30 de novembro de 1964, 8.212, de 24 de julho de 1991, 8.245, de 18 de outubro de 1991, 8.387, de 30 de dezembro de 1991, 8.666, de 21 de junho de 1993, 8.981, de 20 de janeiro de 1995, 8.987, de 13 de fevereiro de 1995, 8.989, de 24 de fevereiro de 1995, 9.249, de 26 de dezembro de 1995, 9.250, de 26 de dezembro de 1995, 9.311, de 24 de outubro de 1996, 9.317, de 5 de dezembro de 1996, 9.430, de 27 de dezembro de 1996, 9.718, de 27 de novembro de 1998, 10.336, de 19 de dezembro de 2001, 10.438, de 26 de abril de 2002, 10.485, de 3 de julho de 2002, 10.637, de 30 de dezembro de 2002, 10.755, de 3 de novembro de 2003, 10.833, de 29 de dezembro de 2003, 10.865, de 30 de abril de 2004, 10.925, de 23 de julho de 2004, 10.931, de 2 de agosto de 2004, 11.033, de 21 de dezembro de 2004, 11.051, de 29 de dezembro de 2004, 11.053, de 29 de dezembro de 2004, 11.101, de 9 de fevereiro de 2005, 11.128, de 28 de junho de 2005, e a Medida Provisória n o 2.199-14, de 24 de agosto de 2001; revoga a Lei n o 8.661, de 2 de junho de 1993, e dispositivos das Leis n os 8.668, de 25 de junho de 1993, 8.981, de 20 de janeiro de 1995, 10.637, de 30 de dezembro de 2002, 10.755, de 3 de novembro de 2003, 10.865, de 30 de abril de 2004, 10.931, de 2 de agosto de 2004, e da Medida Provisória n o 2.158-35, de 24 de agosto de 2001; e dá outras providências". Art. 27 Ouvida, a Advocacia-Geral da União manifestou-se pelo veto ao seguinte dispositivo: "Art. 27. O disposto neste Capítulo será regulamentado pelo Poder Executivo, que poderá, excepcionalmente, estender, total ou parcialmente, nessa regulamentação, até 31 de dezembro de 2007, prazo esse prorrogável por ato do Poder Executivo, o disposto nos arts. 17 a 25 desta Lei às pessoas jurídicas mencionadas no art. 26 desta Lei." Razões do veto "Trata-se de norma que conflita com o princípio de legalidade estrita, na medida em que o art. 26 do projeto de lei de conversão manda observar o disposto no art. 27 acima transcrito que delega ao Poder Executivo a competência para dispor sobre matéria sujeita ao Princípio da Reserva Legal. Somente a lei é que poderia ampliar o benefício para essas pessoas jurídicas, bem como prorrogar os prazos de vigência dos incentivos. Nessa mesma linha o art. 150, 6 o da Constituição é expresso ao dispor que somente mediante lei específica é que se admite a concessão de incentivos ou benefícios fiscais." - 3
Art. 105 "Art. 105. É suspensa a pretensão punitiva do Estado, referente aos crimes previstos nos arts. 1 o e 2 o da Lei n o 8.137, de 27 de dezembro de 1990, e nos arts. 168-A e 337-A do Decreto-Lei n o 2.848, de 7 de dezembro de 1940 Código Penal, durante o período em que a pessoa jurídica relacionada com o agente dos aludidos crimes estiver incluída no regime de parcelamento. Parágrafo único. A prescrição penal não corre durante o período de suspensão da pretensão punitiva." Razões do veto "O art. 105 reproduz o art. 9 o da Lei n o 10.684, de 2003, contudo, cabe destacar que o dispositivo constante do projeto omitiu o 2 o do art. 9 o da mesma lei, que trata da extinção da punibilidade quando do pagamento integral do débito objeto do parcelamento. Assim, embora a norma do projeto tivesse a intenção de assegurar o mesmo tratamento no caso do parcelamento ali instituído, não obstante, deixou de fazer importante referência a questão da extinção da punibilidade. Cabe lembrar que a norma do art. 9 o da Lei n o 10.684, de 2003, se aplica a quaisquer parcelamentos levados a efeito pelas fazendas Federal, Estadual ou Municipal. Posto isso, verifica-se que a norma da Lei n o 10.684, de 2003, por tratar de suspensão da prescrição e a extinção da punibilidade revela-se sobremaneira mais escorreita que a norma do art. 105 do projeto. Com efeito, se há norma completa disciplinando a matéria, a aprovação do art. 105 poderia suscitar controvérsia desnecessária quanto à extinção da punibilidade no caso do pagamento integral do débito tributário, pelo de não constar expressamente do texto do projeto." Art. 130 "Art. 130. Até 31 de dezembro de 2005, o Poder Executivo encaminhará medida provisória que estabelecerá as faixas de receita bruta e os correspondentes percentuais, observados os limites fixados nos incisos I e II do caput do art. 2 o da Lei n o 9.317, de 5 de dezembro de 1996, na forma do art. 33 desta Lei." Razões do veto "O art. 130 traz disciplina estranha ao princípio da separação dos Poderes como traduzido na Constituição, obrigando o Poder Executivo, inclusive com data fatal, a apresentar medida provisória, o que se revela distante do ideal da independência e harmonia entre os poderes. Este artigo conflita com o estabelecido no art. 62 da Constituição, de cuja inteligência se depreende que a análise dos requisitos de relevância e urgência é juízo privativo do Presidente da República, requisitos esses que somente serão verificados pelo Congresso Nacional após a edição da medida provisória, nos termos do 5 o do referido artigo." Ouvido também, o Ministério da Fazenda manifestou-se pelo veto aos seguintes dispositivos: Inciso XXVII do art. 10 da Lei n o 10.833, de 29 de dezembro de 2003, acrescentado pelo art. 43 do projeto de lei de conversão. - 4
"Art. 10...... XXVII - as receitas relativas ao fornecimento de energia elétrica produzida por fontes alternativas de energia, com base em fontes eólica, biomassa e pequenas centrais hidrelétricas, conforme definido pela Aneel...." Razões do veto "O dispositivo, ao transferir a receita relativa às atividades que discrimina para o campo da incidência cumulativa da Contribuição para o PIS/Pasep e da Cofins, conferiria um subsídio indireto ao setor. Com efeito, a receita com a venda de energia produzida passaria a ser tributada, relativamente às referidas contribuições, às alíquotas, respectivamente, de 0,65% e 3%, totalizando o percentual de 3,65%. Entretanto, o adquirente da energia tomará crédito apurado mediante a aplicação da alíquota de 9,25% (1,65% de Contribuição para o PIS/Pasep e 7,6% de Cofins) sobre o mesmo valor, gerando um subsídio da ordem de sessenta por cento. Ademais o subsídio gerado é totalmente injustificável, tanto mais quando o produtor e o adquirente da energia produzida pertencerem a um mesmo grupo econômico. O dispositivo a par de conferir subsídio ao setor, poderá estimular a reorganização das empresas, mediante cisão ou a constituição de unidades autônomas voltadas para a produção de energia, com vistas à obtenção dessa vantagem tributária. Observe-se que a energia atualmente produzida e consumida dentro da mesma estrutura empresarial não se encontra no campo de incidência das contribuições. Além disso, a medida provocaria distorção de preço de mercado, influenciando, também, nos fatores de alocação, notadamente em um setor que é altamente regulado, como é o da energia elétrica, causando impacto negativo na política setorial." O caput e o 1º do art. 2 o da Lei n o 11.051, de 29 de dezembro de 2004, modificado pelo art. 46 do projeto de lei de conversão. "Art. 2 o As pessoas jurídicas poderão optar pelo desconto, no prazo de 18 (dezoito) meses, dos créditos da Contribuição para o PIS/Pasep e da Cofins de que tratam o inciso III do 1 o do art. 3 o das Leis n os 10.637, de 30 de dezembro de 2002, e 10.833, de 29 de dezembro de 2003, e o 4 o do art. 15 da Lei n o 10.865, de 30 de abril de 2004, na hipótese de aquisição dos bens de que trata o art. 1 o desta Lei. 1 o Os créditos de que trata este artigo serão apurados mediante a aplicação, a cada mês, das alíquotas referidas no caput do art. 2 o das Leis n os 10.637, de 30 de dezembro de 2002, e 10.833, de 29 de dezembro de 2003, sobre o valor correspondente a 1/18 (um dezoito avos) do custo de aquisição do bem. 2 o...." (NR) - 5
Razões do veto "A alteração do dispositivo em questão visa reduzir de 24 para 18 meses o prazo para desconto de créditos da Contribuição para o PIS/Pasep e da Cofins. Esta redução de prazo implicaria um incremento no montante dos créditos apurados mensalmente e, conseqüentemente, uma diminuição na arrecadação dessas contribuições. Porém, a redação final constante do art. 46 do PLV n o 28, de 2005, para o 1 o e o caput e do art.2 o da Lei n o 11.051, de 2004, é incompatível com o 2 o do mesmo artigo, pois faria retroagir o benefício para os bens adquiridos a partir de 2004, quando o prazo de dezoito meses para desconto dos referidos créditos deveria restringir-se aos bens adquiridos a partir de janeiro de 2006. Mantendo-se o 2 o do mencionado artigo, para os bens de capital adquiridos a partir de outubro de 2004 será assegurado o aproveitamento do crédito em 24 meses, não se aplicando a limitação temporária para esse fim, cujo prazo pela legislação - art. 1 o da referida Lei n o 11.051, de 2004 - vigente expira em 31 de dezembro de 2005. Assim, tem-se que novo texto do dispositivo em questão daria origem, pela aplicação retroativa aos bens adquiridos anteriormente, à elevada renúncia de receitas, afrontando a Lei de Responsabilidade Fiscal." Art. 66 "Art. 66. Na apuração da base de cálculo da Contribuição para o PIS/Pasep e Cofins, nos termos do art. 1 o da Lei n o 10.637, de 30 de dezembro de 2002, e do art. 1 o da Lei n o 10.833, de 29 de dezembro de 2003, a receita bruta referente à prestação de serviços públicos de captação, tratamento e distribuição de água e esgoto obedecerá ao regime de caixa." Razões do veto "O dispositivo enseja apenas um ganho ilusório para o contribuinte, pois a receita não recebida em um mês o será nos meses subseqüentes, passando, então, a compor a base de cálculo das contribuições, tanto mais quanto maior for a eficiência da empresa na recuperação de seus créditos. A depender da relação existente, a cada período de apuração das contribuições, entre os valores inadimplidos no mês e o recuperado de meses anteriores, o benefício poderá se restringir tão-somente ao primeiro mês. Por fim, o dispositivo desvirtuaria o conceito legal vigente de que a base de cálculo de referidas contribuições receita bruta deve obedecer ao regime de competência, inclusive em consonância com o princípio contábil de reconhecimento e registro de receitas e despesas, regra adotada para todos os demais tributos. Além disso, no caso de fornecimento à pessoa jurídica sujeita ao regime de nãocumulatividade das mencionadas contribuições, haveria total descasamento entre o débito e o crédito das operações, o que é, tecnicamente, inconsistente. Pelo exposto, fica claro que o benefício perseguido é inferior aos efeitos deletérios que seriam introduzidos no modelo tributário em vigor." Inciso II do art. 98 "Art. 98.... - 6
... II - no máximo, 9% (nove por cento) do Fundo de Participação dos Municípios -FPM." Razões do veto "O dispositivo limita o valor das prestações de pagamento de débitos dos municípios entre 1,5% da média mensal da receita corrente líquida do município devedor e 9% da sua arrecadação com o Fundo de Participação dos Municípios. Verifica-se que o dispositivo é inconsistente, porque, para alguns municípios de maior tamanho, o valor mínimo calculado de acordo com o percentual estabelecido no inciso I do art. 98 será superior ao valor máximo calculado de acordo com a regra do inciso II do mesmo artigo. O critério do limite máximo estabelecido afetaria injustificada e diferentemente os municípios, em função da maior ou menor participação do FPM na composição de suas receitas." Arts. 106, 107 e 108 "Art. 106. A Lei n o 8.212, de 24 de julho de 1991, passa a vigorar acrescida do seguinte art. 25-B: Art. 25-B. A contribuição social do empregador rural, pessoa física ou jurídica, que exerça atividade de bovinocultura, em substituição à contribuição de que tratam os incisos I e II do art. 22 desta Lei, e a do segurado especial, referidos respectivamente na alínea a do inciso V e no inciso VII do art. 12 desta Lei, destinada à seguridade social, serão apuradas mediante a aplicação das seguintes alíquotas: I 1% (um por cento) da receita bruta proveniente da comercialização da sua produção, para financiamento das prestações de seguridade social; II 0,1% (um décimo por cento) da receita bruta proveniente da comercialização da sua produção, para financiamento das prestações por acidente do trabalho; III 0,2% (dois décimos por cento) da receita bruta proveniente da comercialização da sua produção, para financiamento do Serviço Nacional de Aprendizagem Rural - SENAR, criado pela Lei n o 8.315, de 23 de dezembro de 1991. 1 o As disposições contidas no inciso I do caput do art. 3 o da Lei n o 8.315, de 23 de dezembro de 1991, não se aplicam aos empregadores rurais de que trata o caput deste artigo. 2 o O segurado especial de que trata este artigo, além da contribuição obrigatória referida no caput deste artigo, poderá contribuir, facultativamente, na forma do art. 21 desta Lei. 3 o A pessoa física de que trata a alínea a do inciso V do art. 12 desta Lei contribuirá, também, obrigatoriamente, na forma do art. 21 desta Lei. - 7
4 o Não integra a base de cálculo dessa contribuição o produto animal destinado à reprodução ou criação pecuária quando vendido pelo próprio produtor a quem o utilize diretamente com essas finalidades. 5 o A contribuição prevista neste artigo dispensa o pagamento das previstas no art. 25 desta Lei e no art. 25 da Lei n o 8.870, de 15 de abril de 1994. Art. 107. O art. 30 da Lei n o 8.212, de 24 de julho de 1991, passa a vigorar acrescido dos seguintes 6 o e 7 o : Art. 30....... 6 o Não se aplica o disposto nos incisos III e IV do caput deste artigo à pessoa jurídica referida no caput do art. 25-B desta Lei, a qual fica obrigada a recolher a contribuição de que trata o art. 25-B desta Lei, até o dia 2 do mês subseqüente ao da operação de venda ou consignação da produção, na forma estabelecida em regulamento. 7 o Aplicam-se às contribuições devidas pelas pessoas físicas e pelo segurado especial de que trata o art. 25-B desta Lei as regras previstas nos incisos III, IV e X do caput deste artigo. (NR) Art. 108. O período de redução das alíquotas de que tratam os arts. 106 e 107 desta Lei será de 1 (um) ano a partir do 1 o (primeiro) dia do mês subseqüente ao da publicação desta Lei e poderá ser prorrogado desde que fique comprovado o aumento real de arrecadação das contribuições previstas nos arts. 22-A e 25 da Lei n o 8.212, de 24 de julho de 1991." Razões do veto "Tais dispositivos implicariam redução, em mais de cinqüenta por cento, da alíquota da contribuição previdenciária substitutiva àquela incidente sobre a folha de salários na atividade rural, para os produtores rurais empregadores e segurados especiais que se dediquem à bovinocultura. Essa previsão provocaria acentuada renúncia de receita para o Erário federal. Cabe observar que, em se tratando de contribuições previdenciárias, qualquer renúncia deve ser vista com a maior severidade, pois a arrecadação destina-se à Previdência Social - regida pelos princípios e diretrizes da universalidade de participação nos planos previdenciários -, que têm por fim assegurar aos seus beneficiários meios indispensáveis de manutenção, por motivo de incapacidade, idade avançada, tempo de serviço, desemprego involuntário, encargos de família e reclusão ou morte daqueles de quem dependiam economicamente. Para honrar com todos esses dispêndios (pagamento de benefícios previdenciários), os cofres públicos utilizam-se, dentre outros, dos recursos provenientes das contribuições sociais, nessas incluídas as destinadas à Previdência Social, que enfrenta sérios problemas atuariais, apontando para déficit crescente entre arrecadação e benefícios. Acatar esses benefícios comprometeria ainda mais o equilíbrio financeiro da Previdência Social, pois a redução de alíquota contemplada nos dispositivos em exame representa renúncia da ordem de 51% da arrecadação potencial, estimada em R$ 413 milhões/ano. - 8
Cabe acrescentar que a norma contida do art. 108, como matematicamente impossível em situação de normalidade (redução de alíquotas, manutenção da base e incremento de arrecadação), somente se justificaria se objetivasse convalidar elevado nível de inadimplência, o que torna ainda mais grave a manutenção dos dispositivos mencionados." Parágrafo único do art. 129 "Art. 129.... Parágrafo único. O disposto neste artigo não se aplica quando configurada relação de emprego entre o prestador de serviço e a pessoa jurídica contratante, em virtude de sentença judicial definitiva decorrente de reclamação trabalhista." Razões do veto "O parágrafo único do dispositivo em comento ressalva da regra estabelecida no caput a hipótese de ficar configurada relação de emprego entre o prestador de serviço e a pessoa jurídica contratante, em virtude de sentença judicial definitiva decorrente de reclamação trabalhista. Entretanto, as legislações tributária e previdenciária, para incidirem sobre o fato gerador cominado em lei, independem da existência de relação trabalhista entre o tomador do serviço e o prestador do serviço. Ademais, a condicionante da ocorrência do fato gerador à existência de sentença judicial trabalhista definitiva não atende ao princípio da razoabilidade." Essas, Senhor Presidente, as razões que me levaram a vetar os dispositivos acima mencionados do projeto em causa, as quais ora submeto à elevada apreciação dos Senhores Membros do Congresso Nacional. Brasília, 21 de novembro de 2005. Este texto não substitui o publicado no D.O.U. de 22.11.2005-9
LEI 11.178/05 LEI DE DIRETRIZES ORÇAMENTÁRIAS ANEXO IV item 4-10
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LEI 11.178/05 LEI DE DIRETRIZES ORÇAMENTÁRIAS ANEXO DE METAS FISCAIS - 12
LEI 10.933/04 PLANO PLURIANUAL ANEXO I SUMÁRIO E INTRODUÇÃO CONGRESSO NACIONAL COMISSÃO MISTA DE PLANOS, ORÇAMENTOS PÚBLICOS E FISCALIZAÇÃO ANEXO I ORIENTAÇÃO ESTRATÉGICA DE GOVERNO SUMÁRIO Introdução 3 A Estratégia de Desenvolvimento de Longo Prazo 4 MEGAOBJETIVO I Inclusão Social e Redução das Desigualdades Sociais 8 1. Combater a fome visando a sua erradicação e promover a segurança alimentar e nutricional, garantindo o caráter de inserção e cidadania 11 2. Ampliar a transferência de renda para as famílias em situação de pobreza e aprimorar os seus mecanismos 12 3. Promover o acesso universal, com qualidade e equidade à seguridade social (saúde, previdência e assistência) 13 4. Ampliar o nível e a qualidade da escolarização da população, promovendo o acesso universal à educação e ao patrimônio cultural do país 15 5. Promover o aumento da oferta e a redução dos preços de bens e serviços de consumo popular 17 6. Implementar o processo de reforma urbana, melhorar as condições de habitabilidade, acessibilidade e de mobilidade urbana, com ênfase na qualidade de vida e no meio-ambiente 18 7. Reduzir a vulnerabilidade das crianças e de adolescentes em relação a todas as formas de violência, aprimorando os mecanismos de efetivação dos seus direitos sociais e culturais 20 8. Promover a redução das desigualdades raciais, com ênfase na valorização cultural das etnias 21 9. Promover a redução das desigualdades de gênero, com ênfase na valorização das diferentes identidades 22 10.Ampliar o acesso à informação e ao conhecimento por meio das novas tecnologias, promovendo a inclusão digital e garantindo a formação crítica dos usuários 23 11.Garantir o acesso à terra aos milhões de famílias de sem terra como parte essencial na estratégia de erradicação da fome e do fortalecimento da Segurança Nacional Alimentar 12.Garantir a implementação de políticas agrárias e agrícolas com o fim de fixar o homem no campo MEGAOBJETIVO II Crescimento com geração de trabalho, emprego e renda, ambientalmente sustentável e redutor das desigualdades sociais 25 13.Alcançar o equilíbrio macroeconômico com a recuperação e sustentação do crescimento e distribuição da renda, geração de trabalho e emprego 26 14.Ampliar as fontes de financiamento internas e democratizar o acesso ao crédito para o investimento, a produção e o consumo 28 15.Ampliar a oferta de postos de trabalho, promover a informação e a formação profissional e regular o mercado de trabalho, com ênfase na redução da - 13
informalidade 29 16.Implantar um efetivo processo de reforma agrária, recuperar os assentamentos existentes, fortalecer e consolidar a agricultura familiar e promover o desenvolvimento sustentável do meio rural, levando em consideração as condições edafo-climáticas nas diferentes regiões do país 31 17.Coordenar e promover o investimento produtivo e a elevação da produtividade, com ênfase na redução da vulnerabilidade externa 33 18.Ampliar, desconcentrar regionalmente e fortalecer as bases culturais, científicas e tecnológicas de sustentação do desenvolvimento, democratizando o seu acesso 34 19.Impulsionar os investimentos em infra-estrutura de forma coordenada e sustentável 35 20.Reduzir as desigualdades regionais e intra-regionais com integração das múltiplas escalas espaciais (nacional, macro-regional, sub-regional e local), valorizando as identidades e diversidades culturais e estimulando a participação da sociedade no desenvolvimento local 37 21.Melhorar a gestão e a qualidade ambiental e promover a conservação e uso sustentável dos recursos naturais, com ênfase na promoção da educação ambiental. 38 22.Ampliar a participação do País no mercado internacional preservando os interesses nacionais 41 23.Incentivar e fortalecer as micro, pequenas e médias empresas com o desenvolvimento da capacidade empreendedora 42 24.Promover ações necessárias ao aumento da competitividade dos produtos e serviços nacionais MEGAOBJETIVO III Promoção e expansão da cidadania e fortalecimento da democracia 44 25.Fortalecer a cidadania com a garantia dos direitos humanos, respeitando a diversidade das relações humanas 45 26.Garantir a integridade dos povos indígenas respeitando sua identidade cultural e organização econômica 46 27.Valorizar a diversidade das expressões culturais nacionais e regionais 47 28.Garantir a segurança pública com a implementação de políticas públicas descentralizadas e integradas 48 29.Valorizar a identidade e preservar a integridade e a soberania nacionais 49 30.Promover os valores e os interesses nacionais e intensificar o compromisso do Brasil com uma cultura de paz, solidariedade e de direitos humanos no cenário internacional 50 31.Implementar uma nova gestão pública: ética, transparente, participativa, descentralizada, com controle social e orientada para o cidadão 51 32.Combater a corrupção 53 33.Democratizar os meios de comunicação social, valorizando os meios alternativos e a pluralidade de expressão 53 INTRODUÇÃO O processo de elaboração do Plano Plurianual 2004-2007 inaugura uma nova fase no planejamento governamental brasileiro. A construção e a gestão do Plano a partir de um amplo debate com a sociedade busca a implantação de um novo padrão de relação entre Estado e sociedade, marcado pela transparência, solidariedade e corresponsabilidade. A implementação de mecanismos que ampliem a participação da sociedade nas escolhas de políticas públicas é um traço distintivo deste PPA. A Orientação Estratégica de Governo é o instrumento que rege a formulação e a seleção dos programas que integram o PPA 2004-2007. Pela primeira vez na história do País foi - 14
construída de forma coletiva, com a participação direta da sociedade civil organizada e de todos os órgãos responsáveis pela implementação de políticas. O ponto de partida é a Estratégia de Desenvolvimento de Longo Prazo: inclusão social e desconcentração de renda com vigoroso crescimento do produto e do emprego; crescimento ambientalmente sustentável, redutor das disparidades regionais, dinamizado pelo mercado de consumo de massa, por investimentos, e por elevação da produtividade; redução da vulnerabilidade externa por meio da expansão das atividades competitivas que viabilizam esse crescimento sustentado; e valorização da identidade e da diversidade cultural, fortalecimento da cidadania e da democracia. A estratégia é decomposta em três megaobjetivos que espelham o seu conjunto: 1) Inclusão Social e Redução das Desigualdades Sociais; 2) Crescimento com Geração de Emprego e Renda, Ambientalmente Sustentável e Redutor das Desigualdades Regionais e 3) Promoção e Expansão da Cidadania e Fortalecimento da Democracia. Estes megaobjetivos foram decompostos em desafios, que expressam grandes alvos que levam à superação de obstáculos à implementação da Estratégia de Desenvolvimento. Esta estratégia foi amplamente debatida. Num primeiro momento, dentro do próprio governo, em duas reuniões com todo o corpo ministerial, e em seminário realizado na Escola Nacional de Administração Pública ENAP no início de abril de 2003, com a participação de 130 técnicos, entre representantes das áreas que implementam as políticas setoriais e dirigentes dos órgãos da administração pública federal. Nesse seminário foram definidos, de forma preliminar, um conjunto de 24 desafios, e as respectivas diretrizes que qualificam a forma como o governo deve atuar para superar tais desafios. Em seguida a Orientação Estratégica do Governo foi colocada em discussão junto às entidades representativas da sociedade. Primeiramente no Conselho de Desenvolvimento Econômico e Social - CDES, que debateu os temas durante três seções dos grupos de trabalho do Conselho. Em 12 de junho de 2003 foram apresentadas ao governo as recomendações do Conselho sobre a Orientação Estratégica de Governo. Durante os meses de maio a julho de 2003, a Orientação foi discutida com a sociedade civil organizada, em um processo coordenado pela Secretaria Geral da Presidência em parceria com o Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, a Casa Civil da Presidência da República e a Secretaria de Comunicação e Gestão Estratégica de Governo. Foram realizados Fóruns da Participação Social em 26 Estados e no Distrito Federal, com a presença de 4.738 pessoas, representando 2.170 entidades da sociedade civil. Estiveram envolvidas organizações representativas de trabalhadores, urbanos e rurais, empresários dos diversos ramos de atividade econômica, das diferentes igrejas, de movimentos sociais e organizações não governamentais, relacionados a diversos temas tais como cultura, meio ambiente, saúde, educação, comunicação social, dentre outros. As Orientações Estratégicas de Governo foram revisadas com base nos relatórios que sistematizaram o resultado deste amplo processo de consulta. Foi constituído um grupo de trabalho, coordenado pela Secretaria de Planejamento e Investimentos Estratégicos SPI, envolvendo técnicos do Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada - IPEA e da Secretaria Geral da Presidência da República para analisar e consolidar as contribuições, dando origem ao novo conjunto dos desafios e diretrizes que se apresenta neste documento. A Orientação Estratégica de Governo passou a ser composta por 30 desafios, compostos por diretrizes que orientam formas de enfrentá-los, organizados nos três megaobjetivos. O processo de consulta à sociedade civil sobre a Orientação Estratégica de Governo inaugura um ciclo de aperfeiçoamento contínuo do Plano Plurianual, introduzindo canal de diálogo direto com a sociedade no processo de planejamento. Nesta primeira fase as discussões se centraram no topo do processo de planejamento, ou seja, nas diretrizes estratégicas. A partir de setembro, os programas, ações e metas de médio prazo do governo - 15
serão revisados, com a participação da sociedade, tomando por base os desafios propostos nesta Orientação. A Estratégia de Desenvolvimento de Longo Prazo O Presidente Luiz Inácio Lula da Silva assumiu o Governo com o compromisso de mudar o País e melhorar a vida dos brasileiros. Sua eleição foi a da esperança de que um novo Brasil é possível. Desde o primeiro dia de mandato o novo Governo se propôs a enfrentar o desafio histórico de eliminar a fome e a miséria que envergonham a Nação e atingem milhões de irmãs e irmãos. Construir uma sociedade dinâmica e moderna, tirar o País da letargia, gerar empregos e riquezas e estabelecer justiça social são objetivos que só serão alcançados com um crescimento firme e duradouro. Promover um desenvolvimento sustentado com equidade social requer grande união de esforços e a mobilização da sociedade brasileira. Cabe ao Estado utilizar todos os instrumentos e recursos disponíveis para dar o impulso indispensável à retomada do desenvolvimento. Não se faz uma mudança desse porte sem planejamento. O Plano Plurianual (PPA) 2004-2007 (Plano Brasil de Todos) foi construído para mudar o Brasil. Inaugura um modelo de desenvolvimento de longo prazo, para muito além de 2007, destinado a promover profundas transformações estruturais na sociedade brasileira. É a peça-chave do planejamento social e econômico do Governo do Presidente Luiz Inácio Lula da Silva. O PPA confere racionalidade e eficácia às ações do Governo Federal na direção dessas profundas mudanças. A estratégia de Governo para os programas do Plano Plurianual 2004-2007 baseia-se fundamentalmente no Programa de Governo apresentado na campanha e pelo qual Lula foi eleito presidente em 2002. Ela estabelece o horizonte para onde vão se dirigir tanto os orçamentos anuais quanto o próprio Plano Plurianual. Ela rege a definição dos programas prioritários na área social, dos programas de investimento em infra-estrutura e em setores geradores das divisas necessárias à sustentação do crescimento com estabilidade macroeconômica e de todos os demais programas e ações do Governo. Os problemas fundamentais a serem enfrentados são a concentração social e espacial da renda e da riqueza, a pobreza e a exclusão social, o desrespeito aos direitos fundamentais da cidadania, a degradação ambiental, a baixa criação de emprego e as barreiras para a transformação dos ganhos de produtividade em aumento de rendimentos da grande maioria das famílias trabalhadoras. Programas sociais e de construção da cidadania são absolutamente necessários para gerar as condições de erradicação da pobreza, do analfabetismo, do trabalho precoce, da mortalidade infantil, da discriminação racial, da mulher, e das minorias, para garantir o acesso universal e de qualidade aos serviços de saúde, educação e cultura, e a condições dignas de moradia e transporte. Mas são insuficientes, porque o ataque apropriado à exclusão social e à má distribuição da renda exige também crescimento sustentado, com a geração de riqueza em escala suficiente para elevar o volume de investimentos e a massa salarial do País. O Brasil possui todos os elementos necessários para o crescimento do PIB a taxas superiores a 4% ao ano: uma força de trabalho ampla, disposta a enfrentar os desafios das novas tecnologias, recursos naturais abundantes e profissionais qualificados em todas as áreas de conhecimento, um dos maiores mercados potenciais do mundo, um empresariado empreendedor e capaz de competir em qualquer mercado, desde que dotado de condições para enfrentar a concorrência, e uma base produtiva ampla, diversificada e competitiva em inúmeros setores. Para o crescimento sustentado se transformar em realidade falta articular essas forças, que estão dispersas há anos, e orientá-las para um projeto de desenvolvimento. Para implantar esse projeto de desenvolvimento é preciso que o Estado tenha um papel decisivo, como condutor do desenvolvimento social e regional e como indutor do crescimento econômico. A ausência de um projeto de desenvolvimento resultou na falta de foco dos Planos Plurianuais precedentes. Na esfera social, por exemplo, acumularam-se - 16
programas superpostos, com poucos resultados práticos. É preciso uma virada total na forma de planejar. Dadas as características atuais do Estado, da sociedade e do sistema produtivo brasileiros, a atividade de planejamento deve ser compreendida como coordenação e articulação dos interesses públicos e privados no sentido de minorar a pobreza da população, minimizar as desigualdades sociais e regionais, redistribuir renda, reduzir o desemprego, superar a escassez de financiamento, reduzir incertezas e elevar o investimento público e privado. O PPA 2004-2007 tem por objetivo inaugurar a seguinte estratégia de longo prazo: inclusão social e desconcentração de renda com vigoroso crescimento do produto e do emprego; crescimento ambientalmente sustentável, redutor das disparidades regionais, dinamizado pelo mercado de consumo de massa, por investimentos, e por elevação da produtividade; redução da vulnerabilidade externa por meio da expansão das atividades competitivas que viabilizam esse crescimento sustentado; e fortalecimento da cidadania e da democracia. A estratégia tem sólida base macroeconômica e aderência à realidade do País. Valoriza a estabilidade, bem como políticas adequadas de estímulo à produtividade e à competitividade, pois, na sua ausência, a própria dinâmica de expansão da economia pode criar uma série de desequilíbrios que acabe por reverter essa expansão. Um regime macroeconômico estável baseia-se em três fundamentos: a) contas externas sólidas, ou seja, um saldo em conta corrente que não imponha restrições excessivas à política monetária nem torne o País vulnerável a mudanças nos fluxos de capitais internacionais; b) consistência fiscal caracterizada por uma trajetória sustentável para a dívida pública; e c) inflação baixa e estável. A redução da vulnerabilidade externa é condição indispensável para que o desenvolvimento seja sustentável. Isso implica em aumentar as exportações, fortalecer o fluxo de comércio, estimular o turismo e a substituição competitiva das importações. A estratégia requer também a conquista de mercados internacionais, através de uma integração comercial sólida entre os países do Mercosul e os demais vizinhos na região, e a persistente ampliação da inserção comercial nos grandes mercados mundiais e naqueles mercados ainda pouco atendidos por nossas exportações. Requer, ainda, o investimento na diversificação da pauta de exportações, com a inclusão de produtos culturais e daqueles vinculados às novas tecnologias de informação. Os produtos culturais funcionam também como dinamizadores e difusores de outros produtos junto ao mercado internacional. A estabilidade macroeconômica, mais que uma mera condição inicial, é também elemento fundamental de um projeto de desenvolvimento sustentável. Ciclos de crescimento caracterizados por uma política macroeconômica frágil e vulnerável a choques externos inevitavelmente resultam em crises, não apenas inviabilizando a continuidade do desenvolvimento, mas também prejudicando a melhoria da distribuição de renda. Neste contexto de transição, o planejamento estratégico das ações de Governo nos próximos anos será essencial para compatibilizar os objetivos de alcançar o máximo crescimento possível, ampliar a inclusão social, reduzir o desemprego e as disparidades regionais e fortalecer a cidadania com as restrições decorrentes da necessidade de consolidar a estabilidade macroeconômica no País: manutenção do ajuste do balanço de pagamentos e conseqüente necessidade de harmonizar o ritmo de crescimento da demanda com o da capacidade produtiva doméstica e manutenção de um superávit primário consistente com a necessidade de financiamento público ao longo do tempo. A baixa taxa de investimento em infra-estrutura nos últimos anos não apenas prejudicou a competitividade da economia nacional, como pode levar ao surgimento de gargalos que inviabilizem um novo ciclo de crescimento. Investimentos expressivos na expansão e recuperação da infra-estrutura são, portanto, condição indispensável para viabilizar um período de crescimento sustentado do País. Os investimentos deste PPA norteiam-se por ações de grande alcance nos diferentes - 17
segmentos da infra-estrutura. No setor de transportes envolvem a redução do custo de logística, a exploração do potencial de uso multimodal em substituição à matriz predominantemente rodoviária, a abertura de sistemas de integração com a fronteira econômica do território brasileiro e com os países vizinhos, e a melhoria da mobilidade urbana. Em energia os investimentos devem garantir o abastecimento sem risco de crises, aproveitar as vantagens competitivas derivadas da geração hidrelétrica na matriz de energia elétrica nacional e alcançar e preservar a auto-suficiência em petróleo. No segmento das telecomunicações é preciso avançar na universalização dos serviços e incentivar a pesquisa, desenvolvimento e produção de equipamentos e de software. Os investimentos em infraestrutura de recursos hídricos, em saneamento e em habitação abrem igualmente uma extensa agenda de projetos para o futuro. No longo prazo, objetiva-se, com o PPA 2004-2007, inaugurar um processo de crescimento pela expansão do mercado de consumo de massa e com base na incorporação progressiva das famílias trabalhadoras ao mercado consumidor das empresas modernas. O modelo é viável, já que está inscrito na lógica de operação da economia brasileira: toda vez que ocorre aumento do poder aquisitivo das famílias trabalhadoras, o que se amplia é a demanda por bens e serviços produzidos pela estrutura produtiva moderna da economia (alimentos processados, vestuário e calçados, artigos de higiene e limpeza, produtos farmacêuticos, equipamentos eletrônicos, eletrodomésticos, materiais de construção, mobiliário, serviços de supermercados, serviços de transporte, de energia elétrica, de telefonia, de cultura e entretenimento). O crescimento via consumo de massa sustenta-se em grandes ganhos de produtividade, associados ao tamanho do mercado interno; aos ganhos de eficiência por escala derivados da conquista de mercados externos resultantes dos benefícios da escala doméstica; e aos ganhos derivados do processo de aprendizado e de inovação que acompanham os investimentos em expansão da produção de bens de consumo de massa pelos setores modernos. Com os ganhos de produtividade, gera-se o excedente que, em certa medida, pode traduzir-se em maiores rendimentos das famílias trabalhadoras, por meio da redução nos preços dos bens e serviços de consumo de massa, da elevação salarial e da elevação da arrecadação fiscal que pode ser destinada a gastos sociais. Se os mecanismos de transmissão do aumento de produtividade ao poder aquisitivo das famílias trabalhadoras funcionarem a contento, pode-se estabelecer o seguinte círculo virtuoso: aumento de rendimentos das famílias trabalhadoras/ ampliação da base de consumo de massa/ investimentos/ aumento da produtividade e da competitividade/ aumento de rendimentos das famílias trabalhadoras - ou, em resumo, um círculo virtuoso entre rendimentos das famílias trabalhadoras e investimentos. O Brasil é um dos poucos países do mundo que dispõe de condições para crescer por essa estratégia, devido ao tamanho de seu mercado consumidor potencial. Uma das virtudes do modelo de crescimento por consumo de massa é seu efeito positivo sobre o balanço de pagamentos, devido ao impacto dos ganhos de produtividade sobre a competitividade tanto das exportações quanto da produção para o mercado interno que compete com importações. O balanço de pagamentos poderá beneficiar-se também pelo fato de que, devido ao peso de alimentos, construção residencial, saúde e escola em seu orçamento familiar, a cesta de consumo das famílias de menor renda é relativamente pouco intensiva em importações. Não menos importante, as oportunidades de especialização produtiva na direção do consumo popular conferirão às empresas no Brasil o promissor caminho da inovação tecnológica dado pela produção em alta escala de bens que conjugam boa qualidade e baixo preço, tendo efeitos positivos sobre as exportações por meio do aproveitamento de oportunidades em importantes mercados internacionais. A estratégia baseia-se no reconhecimento de que a transmissão de produtividade a rendimentos do trabalhador dificilmente se verificará sem políticas de emprego, de inclusão social e de redistribuição de renda. A principal razão é que, mesmo em condições de rápido - 18
crescimento, tende a haver insuficiente criação de emprego, devido ao fato que os setores modernos são pouco intensivos em mão de obra. Nem mesmo um crescimento muito acelerado da economia garante uma absorção satisfatória do enorme contingente de mão de obra desempregada e subempregada, em particular da menos qualificada. Isso se soma à tendência perversa de expulsão da mão de obra da agricultura e conspira contra a eliminação do desemprego e do subemprego - e, conseqüentemente, contra a elevação salarial. A segmentação do mercado de trabalho, associada a baixos níveis de escolaridade e qualificação, tem implicado elevação de rendimentos apenas para os segmentos de maiores salários. Ou seja, a transmissão de produtividade a rendimentos dos trabalhadores permanece restrita a uma pequena parcela da força de trabalho. A justificativa da necessidade de políticas de emprego, inclusão social e redistribuição como fortalecedoras da transmissão de produtividade a rendimentos das famílias trabalhadoras vai além do problema de escassez de postos de trabalho e inclui duas outras causas básicas: a) devido ao elevado grau de oligopólios na economia, os ganhos de produtividade não necessariamente se traduzem em queda de preços de bens de consumo popular; e b) a absorção, pelo Estado, de parte do excedente por meio de tributação não tem se traduzido até agora em aumento da quantidade e da qualidade dos gastos sociais essenciais. O círculo virtuoso entre investimento e consumo, originado no aumento do poder aquisitivo das famílias trabalhadoras, depende da elevação dos salários reais e demais rendimentos diretos e indiretos por elas auferidos. A escassez de postos de trabalho e as demais falhas nos mecanismos de transmissão de aumento da produtividade a rendimentos dos trabalhadores significam, para o funcionamento do referido círculo, a necessidade de que o Governo pratique políticas sociais que compensem essas fragilidades. Por essa razão, as políticas de inclusão social e de redução das desigualdades, que têm como maior objetivo justiça social, são ao mesmo tempo indispensáveis à operação do modelo de consumo de massa. As políticas sociais viabilizam o consumo popular ao aumentar o poder aquisitivo das famílias e reduzir a pressão da oferta de mão de obra sobre o mercado de trabalho, favorecendo a transmissão dos aumentos de produtividade aos salários. Por exemplo: a) a reforma agrária e o fomento à agricultura familiar retêm mão de obra no campo e criam renda; b) a exigência de freqüência escolar para acesso à política de transferência mantém a criança na escola, reduz o trabalho infantil e melhora a renda familiar; c) a universalização da assistência aos idosos viabiliza seu descanso e libera vagas no mercado de trabalho, além de elevar a renda da família; d) o micro-crédito dá suporte ao auto-emprego e a postos de trabalho em microempresas, criando emprego e renda; e) os programas de acesso à moradia, infra-estrutura e serviços sociais, como saneamento, transporte coletivo, educação e saúde são clássicos geradores de postos de trabalho, além de ampliar a renda, ao reduzir gastos como aluguel, remédio e escola; f) os programas de transferência de renda, a elevação do salário mínimo e o seguro-desemprego operam em favor do modelo de consumo de massa, ao ampliar os rendimentos da família pobre e ao disponibilizar recursos para o aumento dos gastos. As políticas, programas e ações que darão substância a essa estratégia distribuem-se em seis dimensões: social, econômica, regional, ambiental, cultural e democrática. Estas se articulam em torno de três mega-objetivos, que se abrem em 30 desafios, a serem enfrentados por meio de 374 programas, que abarcam aproximadamente 4.300 ações. - 19