Curso de Atualização de Defesa da Concorrência e Regulação Econômica - MPF Módulo 5: O Papel dos Órgãos de Controle: a experiência do TCU Brasília, 23 de novembro de 2011 Secretaria de Fiscalização de Desestatização e Regulação Adalberto Santos de Vasconcelos Sefid-1 Maurício de Albuquerque Wanderley Sefid-2
Sumário da Apresentação 1. Por que regular? 2. Lógica de estruturação de um sistema regulatório 3. Principais benefícios esperados da regulação 4. Criação das agências reguladoras 5. O acompanhamento da regulação pelo TCU 6. Considerações finais
Por que regular? Razões econômicas (tarifas, competição e concentração) Prática de preços de monopólio; Induzir ou restringir a competição; Reduzir custos de transações (assimetria de informções). Razões técnicas Intercambialidade; Padrões de qualidade; Continuidade; Confiabilidade. Razões sociais Universalização; Acesso.
Lógica de estruturação de um sistema regulatório Como deveria ser... 1 2 3 Criação e Definição do aparelhamento Privatização e Marco das instituições Concessão Regulatório reguladoras Como aconteceu no Brasil... 1 2 3 Privatização e Concessão Definição do Marco Regulatório Criação e aparelhamento das instituições reguladoras
Regulação no Brasil A reforma regulatória ocorreu no Brasil a partir de meados da década de 90 em decorrência de processos de privatização e de delegação de serviços públicos de infra-estrutura. Principais Benefícios Esperados (foco do controle externo em suas fiscalizações): Segregação de papéis e coordenação interinstitucional Modicidade tarifária Os entes reguladores nasceram para garantir um ambiente estável e economicamente atrativo, preservando o interesse público. Qualidade dos serviços Universalização e expansão da oferta (acesso/cobertura) Prestação de Contas, Transparência e Controle Social Estímulo à competição Continuidade na execução do serviço Remuneração justa do capital investido Sustentabilidade ambiental
Criação das Agências Reguladoras O Brasil passou a adotar o modelo de Estado Regulador, incentivando a atuação da iniciativa privada, deixando para o setor público o papel normativo e fiscalizador. Nesse contexto, foram criadas Agências Reguladoras para os diversos setores de infraestrutura. Energia Elétrica Petróleo & Gás Transportes Terrestres Aviação Civil 1996 1997 2001 2005 Telecomunicações Transportes Aquaviários
Controle Externo Amplo das Agências Reguladoras A existência de um controle externo efetivo promove accountability e garante maior a segurança jurídica para os atos regulatórios. Ministério Público CN e AL (TCU, TCE e CGU) Agências Controle Social A maior autonomia conferida às agências reguladoras no Brasil exige como contrapartida a existência de um controle externo efetivo Poder Judiciário Polícia Federal e outros
O controle externo da desestatização e da regulação de serviços públicos Modelos de participação da iniciativa privada Provimento de infraestrutura Orçamento Concessões (auto-sustentáveis) PPP (não auto-sustentáveis) Investimento Público Investimento Privado (essencialmente) Investimento público e privado Recursos públicos Rodovias Tarifas Rodovias, portos, ferrovias, energia elétrica e telecomunicações Recursos públicos e tarifas Rodovias e irrigação
O controle externo da desestatização e da regulação de serviços públicos Mandato do TCU para a fiscalização Provimento de infraestrutura Orçamento Concessões PPP Público Privado Público + Privado Contas Obras Outorga Regulação e execução contratual Impacto fiscal Unidade de fiscalização de contas Unidade de fiscalização de obras Unidade de fiscalização de desestatização e regulação Apoio: Unidade fiscalização de obras e unidade de fiscalização ambiental. Unidade de macro avaliação governamental
O acompanhamento da regulação pelo TCU
Estrutura Segecex Segecex Ajunta de Sistemas Adsis Adjunta de Planejamento Adplan Adjunta de Suporte Adsup Macro- Avaliação do Governo Semag Recursos Serur Pessoal Sefip Programas de Governo Seprog Desestatização Regulação PPP 1ª Sefid 2ª Sefid TI Sefti Obras 1ª Secob 2ª Secob 3ª Secob 4ª Secob 8 Secex em Brasília 27 Secex nos estados
Estrutura atual do TCU: controle da desestatização e da regulação Sefid-1 Sefid-2 1ª Diretoria ANTT 2ª Diretoria Antaq 3ª Diretoria Anac e ANS 1ª Diretoria Aneel 2ª Diretoria ANP 3ª Diretoria Anatel Rodovias Ferrovias Transporte rodoviário interestadual e internacional de passageiros Transporte Ferroviário de passageiros Hidrovias Portos e arrendamentos de terminais portuários Transporte hidroviário de passageiros Portos secos (aduanas) Transporte aéreo Infraestrutura aeroportuária Saúde Suplementar Geração térmica, hidrelétrica, biomassa e eólica Transmissão e distribuição de energia Exploração, produção, refino, transporte e distribuição de petróleo Infraestrutura, transporte e distibuição de gás e biocombustíveis Telefonia fixa, telefonia móvel, sistemas móveis, TV por assinatura, exploração de satélites e banda larga Correios Radiodifusão PPP destes setores e Administrativas PPP destes setores
O controle externo da desestatização e da regulação de serviços públicos Estratégia de atuação do TCU Momentos de atuação da regulação: Foco das fiscalizações em regulação: Características da atuação do TCU: Outorga Execução contratual Desempenho do regulador Regularidade, legalidade Transparência, isonomia Melhoria da prestação do serviço público (qualidade) Desempenho do regulador Contínuo e sistêmico Técnico Independente Efetivo A fiscalização dos contratos de concessão é de responsabilidade das agências reguladoras. Cabe ao TCU fiscalizar a atuação do ente regulador, e não regular o mercado.
Controle externo em regulação Instrumentos de Fiscalização Normativos do TCU/regulação: IN 27/1998 (geral); IN 43/2002 (revisão EE) IN 46/2004 (rodovias); IN 52/2007 (PPP). Controle concomitante: proporciona menor custo para o processo regulatório por meio da atuação tempestiva; IN 27/1998 (geral) 1º estágio Viabilidade técnica, econômicofinanceira e ambiental da concessão 2º estágio Pré-qualificação, edital e minuta de contrato 3º estágio Habilitação e julgamento da licitação 1ª etapa colabora para a estabilidade regulatória; proporciona adequabilidade das tarifas e do valor de outorga. 4º estágio Assinatura do contrato 2ª etapa
O controle externo da desestatização e da regulação de serviços público Momento e formas de atuação do TCU 1º Estágio: Estudos de Viabilidade Técnica, Econômico-Financeiros e Ambientais. Viabilidade técnica Viabilidade econômicofinanceira Viabilidade ambiental Verificar se a solução apresentada pelo empreendimento concedido pode ser concretizada e é apropriada aos fins propostos (justificativa do poder concedente); Verificar se o investimento garante rentabilidade justa ao empreendedor e tarifa módica/contraprestação pública adequada Verificar se as licenças ambientais foram emitidas, se os condicionantes ambientais foram precificados e se há definição para recuperação do passivo ambiental
O controle externo da desestatização e da regulação de serviços público Momento e formas de atuação do TCU 2º estágio: Edital e minuta de contrato Verificar Cumprimento das determinações Avaliar Ampla concorrência Verificar Observar Edital x arcabouço legal Condições econômico-financeiras: EVTE x edital de licitação
O controle externo da desestatização e da regulação de serviços público Momento e formas de atuação do TCU 3º e 4º estágio: Habilitação, julgamento das propostas e exame do ato de outorga e dos contratos assinados 3º estágio 4º estágio Verificar os procedimentos adotados em relação às exigências de habilitação dos licitantes e a declaração do licitante de conhecimento de todas as informações sobre o objeto da concessão/ppp. Verificar se o contrato está de acordo com o edital e a minuta de contrato previamente aprovada e a cópia da proposta econômicofinanceira do futuro concessionário.
O controle externo da desestatização e da regulação de serviços público Execução Contratual e Desempenho do Rgulador Auditorias Levantamentos examinar legalidade e legitimidade de atos ou desempenho do regulador conhecimento e funcionamento do órgão Inspeções suprir lacunas e omissões Monitoramentos verificar cumprimento de deliberações e resultados
Alguns acompanhamentos da Sefid-1
Transportes Terrestres Trem de Alta Velocidade (TC 002.811/2006-6) Acompanhamento da outorga de concessão para a prestação de serviço de transporte de passageiros por meio de Trem de Alta Velocidade (TAV) entre os Estados do Rio de Janeiro e São Paulo. Atualmente no 2º estágio. Programa de Concessões Rodoviárias Federais (TC 026.335/2007-4) Representação da Unidade Técnica com a finalidade de revisar as tarifas da 1º Etapa do Programa de Concessões Rodoviárias Federais (Procrofe). Apreciado na Sessão de 9/11/2011 nos termos do Acórdão 2.927/2011-TCU- Plenário.
BR-101 (TC 003.499/2011-1) Transportes Terrestres Acompanhamento do 1º estágio da IN TCU 27/1998 da 3ª Etapa do Procrofe Trecho de 475 km da BR-101, do acesso a Mucuri-BA até a divisa entre Espírito Santo e Rio de Janeiro atualmente no 2º estágio. BR-116 (TC 029.736/2008-5) Trecho de 816,7 km da BR 116, ligando a Bahia ao Rio de Janeiro aguardando envio por parte da ANTT dos estudos relativos ao 1º estágio, nos termos do Acórdão 682/2010-TCU-Plenário. BR-040 (TC 030.209/2008-3) Trecho de 936,8 km da BR-040, compreendido entre o Distrito Federal e Juiz de Fora/MG aguardando envio por parte da ANTT dos estudos relativos ao 1º estágio, nos termos do Acórdão 683/2010-TCU-Plenário.
Transportes Terrestres Programa de Concessões do Paraná (TC 014.205/2011-4) Solicitação do Congresso Nacional (SF) para que o Tribunal realize auditoria nos contratos de concessão das rodovias que constituem o Programa de Concessões do Paraná, a fim de apurar se neles existem desequilíbrios econômico-financeiros. O TCU mediante o Acórdão 2846/2011-Plenário prorrogou, por 90 (noventa) dias, o prazo para o atendimento da solicitação. Inspeção a ser realizada. Malha Sul da extinta RFFSA (TC 016.848/2011-0) representação da 3ª Câmara de Coordenação e Revisão da Procuradoria Geral da República impetrada contra o MT, a ANTT e a América Latina Logística do Brasil S.A. (ALL) versando sobre possível descumprindo de obrigações contidas no contrato de concessão ferroviária da Malha Sul da extinta RFFSA assinado com a União em 27/2/1997.Análise em andamento.
Transportes Terrestres Planejamento para 2011/2012 Levantamento de auditoria sobre a prestação do serviço público de transporte ferroviário de cargas, com o objetivo de identificar pontos de controle a serem investigados em futuras auditorias operacionais. Monitoramento TRIIP (TC 009.013/2010-5) Monitoramento do Acórdão 2.517/2009-TCU-Plenário, que determinou a licitação dos serviços regulares de TRIIP em todas as suas modalidades, a qual deve ocorrer até 31/12/2011 (item 9.1.3 do referido Acórdão).
Transportes Aquaviário TEGRAM (TC 014.660/2011-3) Acompanhamento do processo de licitação para Arrendamento do Terminal de Grãos (TEGRAM) do Porto de Itaqui MA. (2º estágio em curso Determinação de correções da minuta de contrato Portonave/SC, Embraport, Pecém/CE (TC 015.916/2009-0) Análise de condicionantes legais, jurídicos e econômicos da concorrência entre Portos Organizados e Terminais Privativos de Uso Misto - Portonave/SC, Embraport, Pecém/CE, e.g.). Resolução Antaq 1.837/2010 (TC 002.768/2011-9) Representação da Unidade Técnica acerca da legalidade da Resolução Antaq 1.837/2010, que autoriza a prorrogação de contratos de arrendamento independentemente dos termos acordados ou da legislação vigente à época de assinatura dos contratos, em detrimento da licitação.
Transportes Aquaviário Codesp e Tecondi (TC 012.194/2002-1) possíveis irregularidades na execução de contrato firmado entre a Companhia Docas do Estado de São Paulo Codesp e a empresa Terminal para Contêineres da Margem Direita S.A. Tecondi, para exploração de instalação portuária na área do Saboó. (substituição de áreas previstas no edital) Planejamento para 2012 e anos seguintes Levantamento de auditoria no setor de navegação (longo curso, interior e cabotagem) para identificação de pontos de controle a serem investigados em futuras auditorias operacionais (programado para 2012) Em razão das determinações exaradas no TMS Portos, vários estudos complexos e fundamentais para o setor portuário estão sendo desenvolvidos pela Antaq e devem ser acompanhados pelo TCU, tais como o custo dos serviços portuários e as condições de concorrência inter e intraportos.
Transportes Aéreo Concessões: Guarulhos/SP, Campinas/SP, Brasília/DF (TC 032.786/2011-5, TC 032.696/2011-6 e TC 032.695/2011) Análise dos estudos de viabilidade técnica, econômico-financeira e ambiental destinados a subsidiar as concessões para ampliação, manutenção e exploração dos aeroportos internacionais André Franco Montoro (Guarulhos/SP), Viracopos (Campinas/SP) e Presidente Juscelino Kubitschek (Brasília/DF) Concessão: São Gonçalo do Amarante (TC 034.023/2010-0) Acompanhamento da outorga de concessão para construção do Aeroporto Internacional de São Gonçalo do Amarante/RN (ASGA). Atualmente no 3º estágio.
Transportes Aéreo Planejamento para 2012 Continuação dos acompanhamentos das concessões de Viracopos, Guarulhos e Brasília (2º, 3º e 4º estágios), bem como acompanhamento das possíveis concessões dos aeroportos de Confins e do Galeão; Levantamento de auditoria na Anac, considerando-se as novas políticas públicas a serem elaboradas pela Secretaria de Aviação Civil (SAC/PR).
Saúde Suplementar Levantamento ANS (TC 014.971/2011-9) Levantamento de auditoria na Agência Nacional de Saúde Suplementar (ANS), visando à definição das ações de controle a serem realizadas oportunamente, no que tange ao controle externo da regulação do setor de saúde suplementar. Em fase de conclusão de relatório;
Alguns acompanhamentos da Sefid-2
Energia Elétrica Reajuste Tarifário (TC 021.975/2011-0) Origem da auditoria: SCN para que o TCU avaliasse a regularidade dos processos de reajuste tarifário da CELPE e da CEMIG, no período 2002-2008. Acórdão 2.210/2008-TCU-Plenário: constatou que havia distorções no modelo que a ANEEL aplicava no cálculo dos índices de reajuste tarifário das distribuidoras de energia elétrica do país, em razão de desconsiderar o impacto de variações futuras de demanda nos componentes não gerenciáveis da tarifa (Parcela A). Acórdão 2.544/2008-TCU-Plenário: acolheu embargos de declaração e pedido de reexame interpostos pela Aneel com o objetivo de possibilitar a oitiva das partes interessadas no processo (Celpe e Cemig). Em fevereiro de 2010, a ANEEL promoveu uma mudança nos contratos de concessão no intuito de corrigir o problema.
Energia Elétrica Reajuste Tarifário (TC 021.975/2011-0) Os eventuais passivos financeiros decorrentes da distorção da metodologia do reajuste foram discutidos na Audiência Pública Aneel n o 33/2010. A Aneel concluiu a referida audiência pública em 14/12/2010 e negou a existência de qualquer ilegalidade, erro ou falha no cálculo do reajuste tarifário. Essa decisão foi objeto de pedido de reconsideração formulado por 228 Deputados Federais, o qual foi negado pela Aneel em 25/1/2011. Após novas diligências do Tribunal para saneamento dos autos e de posse de todos os subsídios necessários, a Unidade Técnica conclui seu parecer em 29/7/2011. O Tribunal ainda não se manifestou conclusivamente acerca das medidas adotadas pela Aneel para corrigir as distorções tarifárias referentes à neutralidade da Parcela A verificadas nos reajustes.
Energia Elétrica 3º Ciclo de Revisões Tarifárias Periódicas (TC 014.335/2011-5) O TCU acompanha as revisões tarifárias periódicas dos contratos de concessão dos serviços de distribuição de energia elétrica (disciplinado na Instrução Normativa 43/2002), por meio da análise da metodologia aplicável ao ciclo e seleção anual de quatro processos de revisões tarifárias. Objetivos do levantamento de auditoria acerca da metodologia a ser aplicada pela Aneel no 3º CRTP: conhecer a metodologia e identificar objetos de futuras auditorias e avaliar a respectiva viabilidade. Trabalho em fase de conclusão pela Unidade Técnica.
Energia Elétrica Programa Luz para Todos (TC 028.492/2007-5) Entre janeiro de 2004 e outubro de 2010, foram atendidas mais de 2,5 milhões de famílias, o equivalente a 86% da meta. Contratação de obras no valor aproximado de R$ 15 bilhões. Ainda resta o desafio de beneficiar parcela relevante da população (pelo menos 830 mil famílias), localizada principalmente nas regiões mais isoladas do Brasil (grande volume de investimentos e tecnologias de geração de energia elétrica ainda pouco utilizadas no país). Acórdão 371/2011-Plenário-TCU: constatou falhas e oportunidades de melhorias relacionadas aos métodos de fiscalização utilizados pela Aneel direta ou indiretamente, por meio da Eletrobras, para fins de fiscalização do programa, o que pode ocasionar impactos indevidos nas tarifas de energia elétrica. Essas falhas estão relacionadas, principalmente, aos modelos estatísticos utilizados nas fiscalizações.
Energia Elétrica Vencimento das Concessões (TC 028.862/2010-4) As concessões do setor elétrico outorgadas até 1995 não precedidas por licitação foram prorrogadas com base na Lei 9.074/1995, arts. 17, 19, 20 e 22, que previa prazos máximos de 20 anos, os quais vencem a partir de 2015. Essas concessões envolvem 18% da geração de energia elétrica, 84% da rede básica de transmissão e 37 distribuidoras de energia elétrica das atuais 64 existentes no país. Levantamento de auditoria para identificar e avaliar as oportunidades e os riscos envolvidos nas ações necessárias em preparação ao vencimento, a partir de 2015, das concessões do setor elétrico, visando planejar a atuação do controle externo no acompanhamento do tema e contribuir com as providências a serem adotadas pelo Poder Público. A decisão quanto aos encaminhamentos relativos às concessões do setor elétrico vincendas em 2015 é atribuição do Poder Concedente que, a depender da opção a ser adotada, poderá requerer até mesmo alteração legislativa.
Energia Elétrica Vencimento das Concessões (TC 028.862/2010-4) Acórdão 3012/2011-TCU-Plenário: considerando que a aparente pouca informação de que dispõem as instâncias decisórias, há a necessidade de desenvolvimento de plano de ação (datas, atribuições e responsáveis) para: a definição do modelo a ser adotado, incluindo, entre outros, parecer jurídico quanto à constitucionalidade e à legalidade da alternativa escolhida; a definição da metodologia para a fixação de tarifas e preços associados às concessões e para a aplicação dessa metodologia, com cálculos detalhados das correspondentes tarifas e preços públicos; a elaboração de estudos acerca das implicações econômicas do modelo a ser adotado; a avaliação dos ativos das concessões cujos contratos vencem a partir de 2015, bem como, entre outros, metodologias, banco de dados validados e ações de fiscalização previstas;
Petróleo - Rodadas de licitação Regime de Concessão Acompanhamento de todas as 10 Rodadas realizadas pela ANP (11ª Rodada prevista para o início de 2011); Acompanhamento feito em estágios (IN 27/1998); Regime de Partilha de Produção Pré-Sal e áreas estratégicas; 1ª Rodada prevista para 2011; Acompanhamento feito em estágios (IN 27/1998);
Petróleo Auditoria sobre a fiscalização Conteúdo Local Fiscalização da ANP quanto ao cumprimento de conteúdo local nos contratos de concessão de blocos exploratórios de petróleo e gás natural; Relevante política do governo federal para alavancar a competitividade da indústria brasileira; Fase final de relatório.
Petróleo Levantamento no setor de etanol Coletar informações sobre políticas governamentais para o setor; Novo marco regulatório (MP 532/2011) atribuiu à ANP o dever de regular e fiscalizar o etanol; Principal biocombustível utilizado no Brasil; Riscos de desabastecimento e instabilidade de preços - avaliação do cenário atual do mercado interno de etanol; Fase final de Relatório.
Telecomunicações, Radiodifusão, Serviço Postal Qualidade dos serviços de telefonia Auditoria operacional avaliação da atuação da Anatel no acompanhamento da qualidade da prestação dos serviços de telefonia (Acórdão 2109/2006 Plenário, monitoramento pendente de julgamento) Equilíbrio econômico-financeiro da telefonia fixa Auditoria operacional avaliação da atuação da Anatel no acompanhamento do equilíbrio econômico-financeiro dos contratos de concessão de telefonia fixa (Decisão 215/2002-TCU-Plenário e Acórdãos 1196/2005-TCU-Plenário e 2692/2008-TCU-Plenário) Radiação não ionizante emitida pelas estações de telecom Auditoria operacional avaliação da atuação da Anatel e do MC na fiscalização dos níveis de radiação não ionizante emitidas por estações de telecom (Acórdãos 2658/2009-TCU-Plenário e 2015-TCU-Plenário)
Telecomunicações, Radiodifusão, Serviço Postal Call centers Auditoria operacional avaliação dos serviços de Call Center para atendimento ao cidadão - Anatel, ANAC, Aneel, ANP, ANTT, Antaq, ANA, Anvisa, ANS e Ancine (Acórdão 2799/2010-TCU-Plenário) Transferência acionária da Brasil Telecom para a Oi Acompanhamento da atuação da Anatel na avaliação da operação de transferência acionária da Brasil Telecom para a Oi (Acórdão 2468/2010-TCU-Plenário)
Telecomunicações, Radiodifusão, Serviço Postal Plano de metas de universalização de STFC Auditoria operacional avaliação da atuação da Anatel no acompanhamento e fiscalização dos planos de metas de universalização do STFC (PGMU II) e monitorar o cumprimento das deliberações do Acórdão 873/2010-TCU-Plenário (PGMU I) (Relatório em fase final de elaboração na Sefid-2) Cálculo do fator de transferência X aplicado aos reajustes de tarifas do STFC Levantamento para identificar as ações da Anatel na definição da metodologia para o cálculo do fator de transferência X aplicado aos reajustes de tarifas do STFC, conhecer a referida metodologia e identificar objetos de futuras fiscalizações e avaliar a respectiva viabilidade Avaliação do Relatório das multas Representação do GT Telefonia/MPF
Telecomunicações, Radiodifusão, Serviço Postal Acompanhamento das Licitações para outorgas de radiodifusão (rádio e TV) Acompanhamento das Licitações de Agências de Correios Franqueadas Acompanhamento das Licitações de radiofrequências e posições orbitais de satélite
Considerações finais O fortalecimento das agências reguladoras e das instâncias de formulação de políticas setoriais é requisito básico para o aperfeiçoamento do funcionamento dos setores de infraestrutura; Um dos maiores problemas para a realização de concessão no Brasil é a qualidade dos projetos de outorga desenvolvidos; O controle concomitante exercido pelo TCU permite a correção de falhas anteriormente ao lançamento do edital, da realização do procedimento licitatório e da assinatura do contrato, com menor custo para o processo e para a sociedade; Em geral, análises sobre preço (valor das tarifas) e qualidade dos serviços concedidos são de grande interesse da sociedade e devem constar entre as prioridades do controle externo;
Considerações finais O controle externo deve se preparar (especialização técnica e de estrutura) para acompanhar os processos de desestatização (concessões tradicionais, patrocinadas e administrativas), seja na fase de outorga ou na execução contratual; A atuação do TCU busca contribuir para o aprimoramento do ambiente regulatório, aumento da transparência, estabilidade regulatória, melhoria da atividade de regulação e, consequentemente, da prestação de serviços públicos; A atuação de todos os órgãos envolvidos no controle externo AMPLO deve promover a estabilidade regulatória e a segurança jurídica.
Obrigado.