O Brasil e a Não-Proliferação 1 Ano: 2011 1 Embaixador do Brasil na Argentina (1992 1997) e na França (1997 2003) CEBRI Centro Brasileiro de Relações Internacionais +55 21 2206-4444 Fax: +55 21 2206-4422 Rua da Candelária, 9 Grupo 201 Centro Rio de Janeiro 20091-020
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O Brasil e a Não-Proliferação O fato de o Brasil não ter armas nucleares se deve a um conjunto de circunstâncias que talvez convenha, desde logo, listar. Em primeiro lugar faltaram sempre ao Brasil os alvos para as armas que viesse a desenvolver. O outro lado da moeda é que também não temíamos ações agressivas de reais ou potenciais adversários. Mesmo a rivalidade com a Argentina nunca foi tão intensa a ponto de permitir que se criassem, com credibilidade, cenários em que os dois países pudessem chegar a um enfrentamento com armas nucleares ou precisassem de um arsenal nuclear para dissuadir o outro de realizar tal ataque. O resto da América Latina foi, formal e gradualmente, se desnuclearizando desde a entrada em vigor do Tratado de Tlatelolco e com a adesão progressiva dos países do continente ao Tratado de Não-Proliferação de Armas Nucleares (TNP). Hoje é universal na região a adesão a esses dois instrumentos. Desde a chamada crise dos mísseis em 1961 envolvendo diretamente os Estados Unidos e a então União Soviética e aparecendo Cuba como o terceiro ator, a América Latina tinha deixado de ser o cenário de enfrentamentos estratégicos de extrema gravidade e voltado a ser uma região que oferecia baixo risco para a segurança internacional situação que mesmo o episódio aleatório da Guerra das Malvinas não conseguiu alterar. 3
Além das condições regionais de segurança e confiança recíprocas vale assinalar que não só a América Latina como todo o hemisfério Sul do nosso planeta está livre de armas nucleares. Assim o Tratado da Antártica estabeleceu a desnuclearização daquele grande e frágil continente; O Tratado de Rarotonga a desnuclearização militar da África; o Tratado de Pelindaba a desnuclearização da Oceania e do Pacifico Sul. Não tínhamos nem temos, assim, seja no nosso entorno imediato seja em todas as mais próximas projeções de nossa geografia e dos nossos interesses imediatos nenhum inimigo a temer. Cabe destacar, ainda, que o Brasil não dispunha nas décadas de 50, 60 e 70 de uma ampla comunidade científica verdadeiramente qualificada no campo da energia nuclear e nas diversas atividades correlatas e complementares ao projeto de desenvolvimento de uma arma nuclear e que o chamado programa nuclear paralelo expressão que encobria um programa sigiloso para fins militares havia feito pouco progresso e havia dependido, em não pequena medida, da aquisição subreptícia no mercado clandestino internacional de peças e equipamentos e do desenvolvimento autóctone de algumas tecnologias de eficiência imperfeitamente provada. O Acordo Nuclear com a Alemanha de 1975 foi uma aventura muito dispendiosa e no fim das contas malograda em seu objetivo principal que era de garantir para o Brasil o domínio sobre o ciclo completo de combustível nuclear. Optou-se por uma tecnologia alternativa de enriquecimento (o método chamado jet 4
nozzle ) que naquela ocasião e desde então nunca se mostrou eficaz para o fim a que se propunha Gastou-se muito dinheiro e os resultados foram minguados. O Brasil com o fim do ciclo de governos autoritários iniciou, com a Argentina - que vivia também um momento semelhante de redemocratização - um processo de desmonte dos programas paralelos que se haviam montado nos dois países e por causa dos quais tivemos, durante largo período, o pior dos dois mundos: não nos tornamos potencias militarmente nucleares e atraímos uma grande e onerosa desconfiança internacional sobre a transparência de nossas verdadeiras intenções. Esse desmonte iria levar a que os dois países, através de um sistema intenso de consultas bilaterais e por um processo que envolveu também a Agencia Internacional de Energia Atômica (AIEA), criassem a ABACC (Agencia Brasileiro-Argentina de Contabilidade e Controle) e aderissem, finalmente ao TNP. Completava-se, assim, a rede de garantias que o Brasil dava à comunidade internacional de que seus objetivos nucleares eram exclusivamente pacíficos como determina o artigo 20 da Constituição Federal e como também estamos obrigados por nossa assinatura e ratificação do já mencionado Tratado de Tlatelolco que estabelece a desnuclearização para fins militares da América Latina. Se, por um lado o compromisso brasileiro com o não desenvolvimento, aquisição ou uso de armas nucleares é claro e expresso em mais de um diploma jurídico nacional e internacional não é menos enfático e límpido nosso compromisso com o pleno 5
desenvolvimento e emprego das tecnologias nucleares para fins pacíficos. O próprio TNP se assenta em um tripé de objetivos equilibrados e que devem ser cumpridos pelas altas partes contratantes: I) o desarmamento sob eficaz controle internacional, II) a promoção dos usos pacíficos da energia nuclear e, III) a própria não proliferação das armas nucleares - título e objetivo central do Tratado. É verdade que as potências militarmente nuclearizadas não tem cumprido, até agora, de forma convincente seu compromisso com o desarmamento nuclear. Com a chegada de Barack Obama ao poder existem sinais de que o processo de redução dos estoques nucleares dos Estados Unidos e da Rússia (nesses dois países estão hoje mais de 90% de todas as armas nucleares existentes) foi retomado. Ainda, há sinais de que as grandes potências tradicionais não identificam mais utilidade estratégica prioritária para suas políticas de acumulação de armas nucleares, de seus vetores de lançamento e preocupam-se com a guarda de grandes estoques de plutônio e se inclinam agora por avançar em um demorado processo negociador a sua conclusão ultima: um mundo final e definitivamente livre de armas nucleares. A mais recente conferencia de revisão do TNP realizada em de 2010 produziu um promissor documento final e superou o impasse que havia levado a Conferencia anterior, realizada em 2005, a concluir seus trabalhos sem poder aprovar um parágrafo sequer do que seria seu documento final. 6
Um novo governo norte-americano e as preocupações crescentes com os programas nucleares do Irã e da Coréia do Norte e a percepção cada vez mais urgente de que armas nucleares poderiam cair em mãos de atores não governamentais ou mesmo grupos terroristas deu um novo impulso à necessidade de tornar o mundo mais seguro e mais eficazmente desarmado. A mais clara manifestação dessa nova atitude é o programa chamado Global Zero que, como o próprio nome indica, pretende livrar o mundo das armas nucleares no espaço de uma ou duas gerações. O que faz esse projeto especialmente interessante é que seus principais promotores são grandes personalidades da vida política dos Estados Unidos e de seus principais aliados no Atlântico Norte e que a mesma iniciativa encontra também ressonância favorável na Rússia de Putin e Medvedev. Afastada a motivação, inexiste no caso brasileiro de aquisição de um arsenal nuclear para fazer frente a eventuais inimigos - e motivação que pode ser invocada para a aquisição dessas armas é a do prestigio internacional acrescido e do aumento da auto-estima nacional que deriva da posse desse tipo de arsenal. O argumento contém mais do que uma parcela de verdade. É fato de que a posse de armas nucleares tem sido, desde o fim da Segunda Guerra Mundial, um atributo das grandes potências e um título que pode ser invocado para desempenhar um papel mais visível na vida internacional e pleitear mesmo um assento permanente no Conselho de Segurança das Nações Unidas. 7
Essa observação se aplica, essencialmente, ao que aconteceu com os primeiros membros do clube nuclear. Os atores chegados mais tarde não tiveram o mesmo reforço de prestígio. A Índia e o Paquistão, por exemplo, não tiveram a rigor elevada sua inserção internacional. Israel ao se armar nuclearmente reforçou a desconfiança de seus vizinhos e empurrou vários deles (mais recentemente o Irã) a procurar se dotar de arsenais equivalentes A Coréia do Norte é mais do que nunca um rogue state, ou seja, um Estado pária por causa em parte de sua política nuclear e o Irã, cujas intenções parecem cada vez mais suspeitas deve enfrentar sucessivas levas de sanções que, se não paralisam sua economia, representam um ônus e um embaraço consideráveis. A situação, da perspectiva brasileira, parecia estabilizada se não fosse por dois acontecimentos que, de alguma maneira alteraram os termos da equação. O primeiro foi a criação do Protocolo Adicional ao TNP que autoriza inspeções mais intrusivas à todas as instalações nucleares de um país, inclusive aquelas que não estão sujeitas a salvaguardas da AIEA. O segundo fato novo foi a evolução do programa nuclear iraniano que como indiquei acima - é cercado de considerável suspeição internacional e que já foi objeto de mais de uma rodada de sanções do Conselho Segurança além de outras adotadas por grupos de países afins como é o caso da União Européia e dos Estados Unidos e Israel. A questão do protocolo adicional reacendeu no Brasil um debate que parecia encerrado e o país reluta em dar um novo passo e subscrever o referido protocolo adicional. Com esse debate voltou 8
à questão da assimetria que o TNP cria entre potencias nucleares e não nucleares cabendo aos desarmados, controles e restrições crescentes e pouco ou nada se cobrando dos países já militarmente nuclearizados. São legítimas as críticas que se fazem ao TNP. Ele, de fato, não é um modelo de um instrumento paritário de aplicação universal. Suas falhas e limites são visíveis. É, contudo, e importa repetir isso sempre, um instrumento até hoje indispensável para conter uma proliferação descontrolada das mais perigosas armas que o mundo até hoje conheceu.. Se o TNP não existisse o mundo seria bem mais instável e seguramente mais perigoso. A questão iraniana é bem mais grave do que aquilo que acontece na Coréia do Norte cuja exígua geografia e vizinhança com as grandes potências nucleares impede, a rigor, que suas veleidades apareçam como verdadeiramente ameaçadoras para a paz e a segurança internacionais. Os seus vizinhos: China, Rússia e Coréia do Sul (neste último caso vale dizer os Estados Unidos que ali tem uma importante presença militar) tem meios e saberão conter a questão dentro de limites administráveis. O que Coréia do Norte busca é menos do que transformar-se em uma potência nuclear e mais, isto sim, preservar sua sempre pecaria existência. A situação no Irã me parece muito mais desafiadora. Em primeiro lugar porque o Oriente Médio é uma região mais instável e mais perigosa do que a Ásia Oriental e porque o Irã é um ator internacional de muito maior peso do que a Coréia do Norte. O Irã é,de fato, pela sua vizinhança como o Iraque e o Afeganistão, por sua 9
proximidade com a Índia, o Paquistão e, sobretudo, com Israel - um país que nuclearizado alteraria a balança de poder em região que além de toda sua importância estratégica histórica representa o epicentro da produção mundial de petróleo. Para o Brasil, em condições normais, este seria apenas mais um grande problema internacional que o Brasil, distante pela geografia e com interesses seus indiretamente afetados, poderia tratar dentro na moldura de nossa inserção multilateral agora acrescida pela nossa presença temporária no Conselho de Segurança das Nações Unidas. A tentativa turco-brasileira de exercer um papel de mediação e facilitação na busca de um encaminhamento diplomático para a questão nos levou a ter uma presença bem mais ativa e um perfil mais alto na questão. Como os esforços de Ancara e Brasília não tiveram os resultados esperados fomos levados mesmo a votar contra a resolução do Conselho de Segurança que adotou uma nova série de sanções contra o Irã - ficando o Brasil, no fim das contas, em posição isolada acompanhado apenas pela Turquia. À luz do que aconteceu, parece hoje que o Brasil subestimou as resistências à tentativa de encaminhamento que adotou e foi, em alguma medida, induzido em erro pelos Estados Unidos cujo Presidente em mais de uma ocasião tinha dado indicações - orais e por escrito que o caminho que trilhava a diplomacia brasileira poderia produzir bons resultados O Brasil, depois desse voto, anunciou que cumpriria, como é de seu dever, as sanções adotadas, mas ficou um resíduo 10
desagradável de suspeita de que o Brasil tinha ido, no caso, além de suas pernas e se envolvido em um imbróglio do qual devíamos ter permanecido distantes. Mais do que procurar nos identificar com os objetivos e as políticas iranianas, melhor seria que o Brasil deixasse claro que outras são as nossas circunstâncias. Deixar claro que o nosso programa já bem estabelecido - de domínio completo do ciclo de enriquecimento de urânio e do desenho e fabricação de turbinas nucleares navais e para produção de eletricidade - se realiza com transparência, em uma região militarmente desnuclearizada e em harmonia e mesmo cooperação com seus principais vizinhos e sob a estreita e assídua supervisão da AIEA. Da mesma maneira que a ausência de uma motivação nuclear militar facilita a ação brasileira e reforça a confiança internacional em nossos objetivos declarados as circunstâncias no Irã e no seu entorno, promovem a suspeita de que seus motivos são outros, diferentes daqueles que professa. Não se pode afirmar a esta altura, com certeza, que o programa nuclear iraniano encobre um outro, de natureza militar. Por outro lado, pelo que são as circunstâncias geopolíticas no Oriente Médio e a natureza do regime teocrático e autoritário do Irã ganha força a presunção, de que Teerã pretende dotar-se, em algum momento, de um arsenal nuclear. As recentes ações militares estrangeiras contra o Iraque e o Afeganistão terão reforçado em Teerã a convicção de que só um escudo nuclear protegeria o país de sofrer o mesmo destino. Por outro lado, Israel deseja manter a exclusividade de seu poder 11
nuclear na região e apenas se todo o Oriente Médio pudesse em um determinado momento, definir-se como uma zona livre desse tipo de armas seria possível imaginar um encaminhamento construtivo e duradouro para o problema. Mesmo esse projeto de um Oriente Médio desnuclearizado que foi aprovado pela mais recente Conferência de Revisão do TNP - que só encontrou a resistência de Israel e dos Estados Unidos - é uma imensa empreitada que, na melhor das hipóteses, levaria a um logo período para avançar e produzir os resultados desejados. O Brasil, detentor de vastas reservas de urânio, engajado há muitos anos em um amplo programa de domínio do ciclo completo do combustível nuclear, com sua terceira central nuclear em construção e várias outras programadas, tem que preservar o patrimônio de credibilidade que nossa política e nossa diplomacia souberam construir e, mesmo que atuemos de forma bem intencionada, devemos nos distanciar de outros projetos que não tem a credibilidade e a transparência do nosso. O desgaste que sofremos no episódio iraniano foi real, mas pode ser certamente anulado por gestos e palavras que sugiram que também no campo da energia nuclear o Brasil é um ator construtivo e identificado com a luta contra a proliferação das armas nucleares e defensor exclusivo dos usos pacíficos do átomo. 12