CONTRIBUIÇÕES DA TEORIA INSTITUCIONAL PARA ANÁLISE DE DISSEMINAÇÃO DE INOVAÇÃO NA GESTÃO PÚBLICA Alex Bruno F. M. do Nascimento 1 Yuri de Lima Padilha 1 Hironobu Sano 1 RESUMO A disseminação de inovação no setor público possui singularidades pouco contempladas pela academia. Portanto, o objetivo desse ensaio é relacionar os construtos teóricos da Teoria Institucional com a disseminação de inovações no setor público. Para tanto, o desenho teórico realizado foi iniciar com a apresentação dos conceitos sobre disseminação de inovação no setor público, em seguida um debate sobre a teoria institucional, especialmente as correntes da escolha racional, do institucionalismo histórico e por fim o sociológico. A construção desse ensaio permitiu concluir certa proximidade entre as dimensões institucionais e a disseminação de inovação no setor público, principalmente, os aspectos de isomorfismos da escola do institucionalismo sociológico. 917 Palavras-chave: Disseminação de Inovação. Setor Público. Teoria Institucional 1 Universidade Federal do Rio Grande do Norte (UFRN).
1 INTRODUÇÃO Neste ensaio teórico, os pressupostos sobre a disseminação da inovação na gestão pública são analisados a partir de aspectos institucionais, para tanto a Teoria Institucional foi utilizada como aporte a fim de contribuir para o fortalecimento teórico do debate sobre a disseminação de inovação. Essa relação foi possível porque as ações organizacionais de inovação no setor público não precisam, necessariamente, ser originais, podem ser replicadas sem prejuízo de serem chamadas de imitadoras. Pelo contrário, boas práticas no setor público são incentivadas à replicação em outras localidades. Logo, entende-se que haja pressão institucional para que inovações sejam disseminadas no setor público por isomorfismos. Embora relevante, verifica-se que é incipiente a produção acadêmica no Brasil que aborde o tema da inovação e, especificamente, a disseminação de inovações no setor público (LIMA; VARGAS, 2012; BRANDÃO; BRUNO FARIA, 2013; FARAH, 2008). Entretanto, a abordagem da Teoria Institucional traz elementos que podem contribuir para compreender esse tema. Dentre esses elementos, faremos destaque para as pressões institucionais (isomorfismos) que influenciam a disseminação das inovações no setor público (CRUBELLATE, 2007). Isso porque a literatura indica que tal disseminação ocorre, dentre outros, por transferências de políticas públicas (DOLOWITZ; MARSH, 1996) e por sua capacidade de resolver problema (FARAH, 2008). Portanto, é justificável a aproximação entre essas duas abordagens Disseminação de Inovação no Setor Público e Teoria Institucional uma vez que as transferências de políticas públicas podem ser influenciadas por pressões isomórficas normativas e coercitivas, bem como a capacidade de resolver o problema pode influenciar a disseminação por pressão isomórfica mimética. Dentre os poucos trabalhos sobre disseminação de inovação em sua dimensão institucional, destaca-se o ensaio de Ribeiro (2012), no qual o autor faz uma reflexão acerca dos aspectos institucionais envolvidos na inovação em Instituições de Ensino Superior, e destaca ainda que essa dimensão institucional não fora observada em estudos anteriores. Os demais trabalhos que citaram os elementos isomórficos da disseminação de inovação veem esses elementos como negativos à inovação. Seus campos de 918
análises eram nas organizações privadas, e, portanto, a ideia de replicar inovações soa como imitação, sendo desprestigiada pelos consumidores (CALLIA; GUERRINI, 2007; SOARES, et.al, 2015). Entretanto, nas organizações públicas, o isomorfismo tem outras implicações, as quais serão tratadas nesse trabalho. Diante disso, o problema que orienta esse ensaio é: quais as contribuições da Teoria Institucional para a compreensão da disseminação de inovações no setor público? Para tanto, o objetivo delineado é relacionar os construtos teóricos da Teoria Institucional com a disseminação de inovações no setor público. Com isso, pretende-se contribuir com a literatura, dialogando essas duas abordagens, e identificando as similitudes e ponderações entre ambas. A teoria institucional, sobretudo a vertente histórica e sociológica, proporciona importantes conceitos que consideram a variável ambiental no processo de mudanças organizacionais. Além disso, essa teoria analisa aspectos como a legitimidade da ação, bem como o isomorfismo como elementos essenciais para a sobrevivência da organização. O processo isomórfico se apresenta como um conjunto de forças que tornam as estruturas organizacionais de um dado campo organizacional homogêneo (CRUBELLATE, 2007). Será realizada uma discussão dos principais estudos e conceitos sobre disseminação da inovação no setor público, e com isso se analisará as suas limitações teóricas e sua compreensão a partir das teorias institucionais. 919 2 DISSEMINAÇÃO DE INOVAÇÕES NO SETOR PÚBLICO Antes de enveredarmos sobre o debate no âmbito do setor público, é preciso definir conceitos de inovação e disseminação de inovação. Isto é fundamental, pois não há consenso acerca desses construtos teóricos, logo, assimilar a relação teórica entre as abordagens pretendidas nesse ensaio requer a definição dos conceitos assumidos. Koch e Hauknes (2005) estabelecem compreensão de inovação enquanto aspecto central de uma ação planejada e implementada com finalidade e intencionalidade de mudança por atores sociais, quer seja indivíduos ou instituições, considerando seu contexto, ou seja, os objetivos e funcionalidades organizacionais. Os autores ressalvam que o conceito de inovação deve ser aplicado com caráter
analítico e não simplesmente descritivo. Isso significa que analisar inovação perpassa observar atividades e interações sociais. Portanto, deve-se estabelecer uma postura crítica que vá além de normatizar se uma inovação é "positiva" ou "negativa, ou até mesmo da generalização do que seja ou não inovação em determinado setor ou atividade. Algumas questões fundamentais para a análise de inovação são derivadas da discussão proposta por Koch e Hauknes (2005). Em primeiro lugar, a ideia de mudança se fundamenta em dois parâmetros: novidade quando acontece a implementação e novidade para aquela organização. Portanto, uma prática é considerada inovadora quando for inédita para a organização, ainda que tenha sido aplicada em outros locais, mas também, só será validada e, portanto, considerada inovadora, quando essa ação, implementada, estiver alinhada com os objetivos da organização. Outro aspecto que deve ser compreendido reside no elemento analítico: interações sociais. Essas, no âmbito da inovação, acontecem na medida em que ocorre a transmissão de informação sobre a mudança e seus impactos. Portanto, a implementação de uma inovação ocorre mediante a geração de informação a fim de conseguir compreensão e aceitação, produzindo um processo de aprendizagem (KOCH; HAUKNES, 2005). Na perspectiva de Røste (2004), a inovação não pode ser vista como um caminho linear - planejamento e implementação, mas a inovação é produto de vários fatores, mecanismos e interações que influenciam o processo de inovar. Portanto, a análise e compreensão de uma inovação ocorre a partir de um olhar sobre a dinâmica e o contexto no qual os atores estão inseridos. Uma vez que a discussão circunda o elemento contexto ao demarcar uma conceituação sobre inovação no setor público, é importante inserir nesta análise elementos organizacionais tais como eficiência, eficácia e efetividade, como propõem Mulgan e Albury (2003). Segundo os autores, a introdução destes elementos se justifica pela contribuição da inovação para a eficácia e efetividade dos serviços públicos mediante o aumento da capacidade de responder às necessidades da comunidade, bem como, a constante busca por manter ou reduzir os custos dos serviços. 920
Do mesmo modo, o conceito de disseminação não é unânime. Para Katz, Levin e Hamilton (1963) consiste na aceitação, ao longo do tempo, de algum item específico uma ideia ou prática, por indivíduos, grupos ou outras unidades adotantes, ligados a canais específicos de comunicação, a uma estrutura social e a um sistema de valores ou cultura. Já para Walker (1969), o ponto central de sua tese está no voluntariado, ou seja, na decisão individual do ator de adotar a inovação, e assim, contribuir para a disseminação. A limitação deste conceito está, aparentemente, em entender a adoção como processo voluntário. Isto seria uma visão incompleta, tendo em vista que as inovações também podem ser influenciadas por fatores contextuais. Rogers (2003) aponta que a difusão de inovação ocorre em um processo de comunicação. É de se compreender sua posição científica, uma vez que esse autor pesquisa elementos de disseminação de inovação a partir da interação entre os indivíduos. Ou seja, é a partir da comunicação entre os atores que a difusão ocorre. Há cinco atributos para a difusão da inovação, segundo Rogers (2003), são eles: vantagem relativa, compatibilidade, complexidade, percepção e teste. 921 Quadro 1 Atributos e definições da difusão da inovação Atributos Breve Definição Vantagem Relativa Compatibilidade Complexidade Percepção É o grau em que uma inovação é percebida como superior a demais alternativas. Significa o grau de compatibilidade entre a inovação e os valores internos do grupo. Significa a percepção pelos usuários quanto às dificuldades de implantação da inovação. É a forma como os usuários observam os benefícios e resultados da aplicação da inovação. Teste Fonte: Os autores, com base em Rogers (2003). É o estágio em que a inovação é testada, mesmo antes de ser implantada. O trabalho de Evans (2006), numa síntese de diversos estudos, recupera o conceito de Dolowitz e Marsh (1996), o qual apresenta a difusão de inovação enquanto transferência de políticas públicas, quer seja entre setores ou níveis de governo. Este conceito insere o elemento de poder e coerção na discussão sobre
inovação, uma vez que embora haja autonomia entre entes federados, aquele ente com maior abrangência territorial de ação (governo federal e estadual, por exemplo) induzem os entes com menor abrangência a adotarem determinada inovação, para tanto eles se utilizam de poderes políticos e mecanismos de coerção. Segundo Farah (2008), o processo de disseminação da inovação é influenciado por características intrínsecas da inovação, isto significa observar a capacidade de responder a problemas. Diante disso, a particularidade de um problema em relação a um contexto local minimiza sua capacidade de disseminação; contrariamente, sendo um problema partilhado por outras localidades ou instituições seu potencial de disseminação se amplia. A percepção da relevância do problema e a consequente adoção de uma solução está aliado às janelas de oportunidades de Kingdon (2011). A janela de oportunidades, conceito definido por Kingdon (2011), diz respeito ao momento em que um conjunto de condições favoráveis ensejam a entrada de um tema na agenda de governo, e para que isso ocorra são necessários: a definição do problema, a existência de soluções viáveis, e um contexto político favorável ao tema. Ou seja, a adoção de uma inovação e, assim a disseminação de tal prática, tende a ocorrer quando houver uma janela de oportunidades que crie as condições favoráveis. Além disso, pressupõe-se que os resultados positivos da inovação adotada tendem a gerar benefícios políticos como a legitimação do ator por meio da opinião pública. Além disso, tem-se também as características estruturais, percebidas a partir da capacidade de mobilização de recursos que podem facilitar a atuação de indivíduos mediadores do processo de disseminação-adoção (FARAH, 2008). Fatores substantivos também atuam no contexto de disseminação, tais como o legado de políticas públicas prévias e a ideologia. Os efeitos da política contribuem para a formação da ideologia dos adotantes, e isso influencia futuras decisões sobre quais políticas serão implementadas no futuro. Logo, a disseminação de inovação recebe pressões resultantes da ideologia dos adotantes. Consequentemente, isso acaba direcionando a formação de agendas, que também pode ocorrer por influência de agências multilaterais sob a justificativa da neutralidade e da técnica. A imposição e a, consequente disseminação, dependerá também de um contexto de transformação política e mudança de paradigma. O que se percebe é 922
que o processo de disseminação quando percebido do ponto de vista da imposição revela as assimetrias de poder, ou seja, da capacidade em influenciar a agenda. 3 TEORIA INSTITUCIONAL: aspectos conceituais Existem três principais abordagens do Institucionalismo: da Escolha Racional; Histórico; e Sociológico (HALL; TAYLOR, 2003). Cada uma dessas escolas surgiu com a intenção de explicar como as instituições moldam o comportamento e como as instituições surgem ou se modificam. No Institucionalismo da Escolha Racional prevalece a ideia de que os indivíduos agem movidos por um ideal utilitarista, e assim as instituições são moldadas a partir do cálculo que indivíduos realizam para maximização de um benefício particular.as instituições, consequentemente, buscam reduzir as incertezas quanto às ações dos outros indivíduos, para assim, aumentar as chances de ganho (THÉRET, 2003). Portanto, essa escola pressupõe as instituições como arranjos que se justificam a partir do modo com o qual eles minimizam os custos de transação, de produção e de influência em determinada situação. A consequência disso é uma escola de caráter estritamente funcionalista, na qual seus defensores advogam um comportamento muito mais voluntarista dos indivíduos, e muito menos influenciado por um contexto histórico ou cultural. Em contraponto, Hall e Taylor (2003, p.198) afirmam que na escola do Institucionalismo Histórico, as instituições fornecem modelos racionais e morais que levam os indivíduos a agirem. Esse indivíduo está imerso num mundo de instituições compostos de símbolos, de cenários e de protocolos que fornecem filtros de interpretação, aplicáveis à situação ou a si próprio, a partir das quais se define sua linha de ação. Aqui um conceito que merece destaque é o de path dependency, e sua peculiar vinculação com a ideia de desenvolvimento histórico. Os defensores dessa escola argumentam que há uma causalidade social dependente da trajetória percorrida (COLLIER; COLLIER, 1991). Dito de outra forma, as forças que moldam a ação dos indivíduos se modificam a partir das propriedades do contexto local, e essas propriedades são características institucionais herdadas do passado. Além 923
disso, durante esse fluxo de momentos históricos, os autores defendem que haja momentos que condicionam tomadas de decisões posteriores, aos quais eles denominam momentos críticos. Tais momentos são marcados na trajetória como instante em que se muda a direção das ações (HALL; TAYLOR, 2003). As características institucionais de um contexto local são herdadas de sua trajetória, nelas estão contidas as ações passadas que contribuíram a construção da sociedade, como por exemplo, o processo de colonização, a estruturação do Estado, os conflitos intervenientes, a forma de organização política, e outros. Nessa linha, o Institucionalismo Histórico passa a perceber o Estado não mais como um agente neutro e mediador afastado, mas um complexo de instituições capazes de moldar e estruturar a natureza dos conflitos entre os grupos (HALL; TAYLOR, 2003). Assim como o Institucionalismo Histórico, a escola do Institucionalismo Sociológico considera elementos ambientais e contextuais para explicar como as instituições moldam as ações dos indivíduos. Conforme a literatura descreve, vai de encontro à premissa voluntarista da escolha racional, e estabelece o entendimento de que a capacidade de decisão racional é afetada pelas contingências do ambiente, que por sua vez é constituído por crenças, regras e valores criados a partir de uma interação social (DIMAGGIO; POWELL, 2003; MACHADO-Da-SILVA; FONSECA, 1999; MEYER; ROWAN, 1977). Nessa corrente, os institucionalistas sociológicos defendem que a adoção de determinadas práticas não seria resultado de um simples cálculo funcional balizado por critérios de eficiência, como prediz a racionalidade instrumental, mas, além disso, as organizações e os indivíduos agem movidos por elementos institucionais culturais, tais como os mitos e cerimônias de uma sociedade (MEYER; ROWAN, 1977). Os sociólogos institucionalistas se concentram em tentar explicar por que as organizações adotam determinados procedimentos em detrimentos de outros, para tanto, eles recorrem à legitimidade que tal ação possui no ambiente (HALL; TAYLOR, 2003). Ou seja, se uma ação for amplamente validada e legitimada entre os pares, a mesma possui grandes chances de ser adota por outras organizações. Conforme dizem Hall; Taylor, (2003, p.208, 212): 924
Dada a sua ótica própria, os sociólogos institucionalistas em geral escolhem uma problemática que envolve a explicação de por que as organizações adotam um específico conjunto de formas, procedimentos ou símbolos institucionais, com particular atenção à difusão dessas práticas. [...] Os sociólogos dessa escola também desenvolvem uma concepção mais ampla das razões pelas quais uma instituição particular pode ser escolhida, que vai bem além das meras considerações de eficácia para englobar o papel que esforços interativos de interpretação e uma preocupação com a legitimidade social podem ter nesse processo. Existem duas perspectivas centrais que ajudam a compreender a Teoria Institucional e como os indivíduos agem. Uma é calculista (utilitarista?), baseada no cálculo funcionalista dos indivíduos e sua forma de agir; e a outra cultural, na qual os atores jamais agem exclusivamente por estratégia, mas limitado pela visão de mundo própria do indivíduo (HALL; TAYLOR, 2003). E é na escola do Institucionalismo Sociológico que está, com maior proeminência, a perspectiva cultural, conforme dizem Hall e Taylor, (2003, p. 207, 208) (...) os neo-institucionalistas começaram a sustentar que muitas das formas e dos procedimentos institucionais utilizados pelas organizações modernas não eram adotadas simplesmente porque fossem as mais eficazes tendo em vista as tarefas a cumprir, como implica a noção de uma racionalidade transcendente. Segundo eles, essas formas e procedimentos deveriam ser consideradas como práticas culturais, comparáveis aos mitos e às cerimônias elaborados por numerosas sociedades. 925 As práticas incorporadas pelas organizações não precisam ser necessariamente eficazes do ponto de vista da relação custo-benefício, mas pela forma como foram repassadas dando origem às práticas culturais envolvidas. Em consonância com essa escola, pode-se vincular o conceito de isomorfismo, conceituado por Hawley (1968 apud Dimaggio; Powell, 2003, p. 149) como: um processo constrangedor que força as unidades de uma população a se assemelhar a outra unidade que enfrenta o mesmo conjunto de variáveis ambientais. Sendo assim, pode-se entender que uma vez que as práticas organizacionais se constituem como forças institucionais restritivas que exercem influência nas demais organizações, essas últimas passam a adotar as mesmas práticas por mecanismos de isomorfismo, que podem ser de três tipos: coercitivo, normativo e mimético. O primeiro deles, o isomorfismo coercitivo, é resultado da dependência e das expectativas culturais que determinadas organizações exercem sobre outras,
isto é, são forças formais e informais que influenciam a estrutura das organizações (THERET, 2003). O segundo mecanismo de mudança isomórfica institucional refere-se às pressões normativas. Este provém da ideia de profissionalização, que Dimaggio e Powell (1983, p. 125) interpretam como uma luta coletiva dos membros de uma ocupação para definir as condições e os métodos de seu trabalho, para controlar a produção dos produtores e para estabelecer uma base e legitimação cognitivas para sua autonomia ocupacional. O último mecanismo de mudança isomórfica institucional é o isomorfismo mimético. Caracteriza-se como processo de mudança institucional no qual as organizações espelham-se em outras devido ao grau de incerteza simbólica ambiental e a incompreensões tecnológicas. As organizações utilizam-se da modelagem (técnica que consiste em implantar modelos bem-sucedidos em outras organizações) para lidar com essas situações (DIMAGGIO; POWELL, 1983). De acordo com Machado-da-Silva, Fonseca e Crubellate (2005), o peso específico de cada um desses mecanismos dependerá do contexto de cada sociedade. Sugerem, por exemplo, que os mecanismos miméticos e normativos são mais facilmente encontrados em sociedades com forte tradição democrática e com alto nível de competição na oferta de bens e serviços, e que os coercitivos têm especial destaque em sociedades de forte tradição patrimonialista, como é o caso do Brasil. 926 4 TEORIA INSTITUCIONAL NA DISSEMINAÇÃO DE INOVAÇÕES DO SETOR PÚBLICO A literatura sobre disseminação de inovação no setor público negligencia, ou pelo menos não se aprofunda, o aspecto institucional inerente às organizações. Destaca-se, no quadro abaixo, características do processo de disseminação que se relacionam aos pressupostos da Teoria Institucional:
Quadro 2 Relação entre Disseminação da Inovação e Teoria Institucional ABORDAGEM DA DISSEMINAÇÃO DE INOVAÇÕES ABORDAGEM DA TEORIA INSTITUCIONAL A percepção de uma vantagem relativa, após avaliações e testes (ROGERS, 2003); Identificação de problema e capacidade de resolução juntamente com os atores envolvidos (FARAH, 2008) Janela de oportunidades (KINGDON, 2011), como o momento propício para a adoção de inovações Importância do contexto (MULGAN; ALBURY 2003; RØSTE, 2004) e dos fatores ambientais (autores?). Transferência de políticas públicas (DOLOWITZ; MARSH, 1996); Fonte: Os autores (2017). Teoria Institucional da Escolha Racional Institucionalismo Histórico e o conceito de Path Dependency Institucionalismo Sociológico e Isomorfismos (Coercitivo, Normativo e Mimético) Primeiramente, a Teoria Institucional da Escolha Racional, já apresentada por Théret (2003), admite que o indivíduo realiza um cálculo utilitarista de maximização de benefício, e esse pensamento é similar à proposta de Rogers (2003). Ao indicar que os indivíduos realizam uma análise das vantagens e benefícios que tal inovação traz para si ou para seu grupo, e ao concluir positivamente, ele realiza a adoção da inovação promovendo a sua disseminação. Os descritos de Farah (2008) apontam, dentre outros, para a ideia de que a disseminação de inovação ocorre pela capacidade que ela tem de resolver o problema, salientado para a importância dos atores e sua participação no processo. O fato de resolver, ou não, o problema é fruto de um cálculo utilitarista, ainda que se considere a participação ativa dos atores envolvidos. Na segunda linha de pensamento, a Teoria do Institucionalismo Histórico, pontua-se o conceito de path dependency. Aqui, a trajetória percorrida se constitui de forças institucionais do passado que exercem pressões nas decisões atuais no instante que os autores chamam de momento crítico, ponto em que há uma mudança de trajetória. Logo, podemos fazer relação com a janela de oportunidades (KINGDOM, 2011), como o momento de adoção ou não de inovação no setor público. 927
Adotar uma inovação é resultado de um acúmulo de experiências locais e contextuais, por exemplo: uma comunidade que sempre enfrentou problemas de destinação de resíduos sólidos possui uma série de reivindicações explicitas ou tácitas para a resolução do problema. E no instante em que percebe uma inovação sendo positivamente adotada em outras comunidades, os decisores juntamente com a população podem resolver replicar a mesma inovação. Ou seja, o acúmulo de experiências locais, as consequências negativas do problema, as prováveis tentativas de resolução e outras, podem culminar em um momento crítico de adoção ou não de inovações. Esse momento crítico pode ser representado pela janela de oportunidades. O instante em que todas as experiências locais herdadas, constituem o contexto situacional da sociedade e induzem os atores a adotarem uma inovação contribuindo para a disseminação de inovações. A terceira, e mais diretamente vinculada com a disseminação de inovações, é a Teoria Institucional Sociológica e seus conceitos de isomorfismos. Destaca-se aqui a importância do ambiente e suas instituições culturais e sociais exercendo pressão nas organizações para se homogeneizarem (DIMAGGIO; POWELL, 1983). Quando Mulgan e Albury (2003) e Røste (2004) atribuem ao processo de disseminação de inovações no setor público a algo não linear, mas dinâmico e fruto de interações contextuais, podemos fazer relação com a dimensão sociológica das instituições. Essa vertente é a que mais se aproxima da disseminação de inovações no setor público pela natureza complexa e multifacetada dos interesses dos atores envolvidos. Apontamos aqui que agentes públicos e a população 2 preceptora das inovações possuem interesses diversos, comportamentos múltiplos, formação cultural ampla e contextos sociais específicos que, em um mesmo ambiente, decidem adotar ou não uma inovação. Portanto, a adoção dessas inovações tem maiores possibilidades de acontecer quando a mesma possuir legitimidade, e à medida que essas adoções vão se propagando a disseminação de tais práticas vão se consolidando. 928 2 Colocamos aqui a participação da população na tomada de decisão sobre a adoção de inovações, mas essa participação pode ser direta (em assembleias) ou indireta (quando os agentes políticos, eleitos, pensam no bem estar na população).
Reforçando, é a legitimidade que contribui para aceitação de uma inovação promovendo sua disseminação. Tal legitimidade tende a promover uma homogeneização no ambiente, que caracteriza o isomorfismo, podendo ser por meio coercitivo, normativo ou mimético. No isomorfismo coercitivo a inovação é adotada por pressões legais que a induzem. Como por exemplo, a aplicação da Lei de Responsabilidade Fiscal, a qual induziu os governos a adotarem mecanismos de controle de gastos; ou a Lei de Acesso à Informação que obriga os agentes públicos a prestar informações à sociedade. Uma vez que determinadas inovações são legitimadas por grupos técnicos e profissionais de referência da área, elas tendem a ser replicadas em outros contextos. Quando isso ocorre, classifica-se como isomorfismo normativo. A validação dos programas de reformas administrativas por parte de pesquisadores do tema ajudou a promover uma disseminação de práticas gerencialistas nos estados e municípios. Ainda com críticas, vários governos buscaram otimizar suas ações com vistas a processos com mais eficiência e eficácia. O terceiro e último tipo de isomorfismo é o mimético. Aqui, Dimaggio e Powell (1983) atentam para as mudanças institucionais com base na representação simbólica de outras organizações, ou ainda, as organizações decidem replicar ideias e promover mudanças baseadas em outras experiências porque não possuem tecnologias avançadas suficientes para criarem suas próprias soluções. Considerando a facilidade de trocar experiências no meio público, seja por congressos, vivências, observações diretas, ou outras, os governos tem acesso a informações de outros governos e não há nenhum prejuízo ou mecanismo punitivo para a adoção de ideias inovadoras de outros governos. E isso pode facilitar a disseminação de inovações. Outro fator contextual que possibilita o mimetismo é a combinação de baixos recursos com a vinculação de receitas no setor público. Este cenário minimiza as possibilidades que um governo tem de testar inovações, pois, o agente principal está diante do risco de fracassar e ter que justificar erros de gestão. Consequentemente, a prática de replicação de inovações tende a ser uma prática comum. Com isso, chegamos ao último ponto de relação entre disseminação de inovações no setor público e teoria institucional a transferência de políticas 929
públicas. Em todos os isomorfismos citados, os governos transferem políticas de outros locais para suas realidades e isso tende a promover a homogeneização de boas práticas. O argumento principal desse ensaio é o de que a disseminação de inovações ocorre por meio de pressões institucionais baseadas nos interesses individuais ou coletivos, na trajetória experimentada em cada localidade, mas principalmente pela influência de valores culturais e sociais que, por isomorfismos, pressionam os governos a minimizar os riscos de inovação adotando práticas já legitimadas e consolidadas no ambiente. 5 REFLEXÕES FINAIS A dinâmica do setor público exige flexibilidade para atender a sociedade, mas rigidez nos gastos públicos, logo, enveredar-se por riscos de inovação não é algo simples. Portanto, a prática de replicar ideias inovadoras que já tenham seus resultados comprovados é bem mais praticado no setor público. Isso ocorre num processo de disseminação de inovações. Nesse cenário, as forças institucionais exercem pressões tanto num cálculo racional de maximização de benefícios, quanto na influência de forças institucionais históricas, bem como por pressões isomórficas de homogeneização do ambiente. Cada uma das vertentes da teoria institucional possui aspectos que se relacionam com as explicações de disseminação de inovação no setor público. Considera-se que não se possa tratar da disseminação por uma única abordagem da Teoria Institucional, mas no conjunto delas. Assim, pode-se concluir que a disseminação de inovações no setor público ocorre mediante um cálculo racional de utilidade, individual ou coletiva, mas também, por influências históricas como, por exemplo, o legado das políticas anteriores que moldam a ideologia dos decisores e, em um momento crítico, decidem adotar ou não uma inovação. Uma vez que a prática de adotar determinada inovação se difunde, o fenômeno da disseminação vai se consolidado no ambiente, tendendo para a homogeneização. Isso ocorre por forças institucionais isomórficas em seus diversos tipos: coercitiva, normativa ou mimética. Todas podem acontecer simultaneamente ou independentemente umas das outras, o fato é que a imposição legal, a validação 930
dos técnicos e os bons resultados de experiências externas são fatores que induzem os atores a replicar a inovação no setor público, consolidando assim, a legitimidade da ação. Esse ensaio não esgota a discussão do tema nem se aprofunda na análise institucional da disseminação de inovação em sua completude necessária, foi muito mais um indicativo teórico para análise desse tema, mas fica como proposição de futuros trabalho a análise das forças institucionais presentes na difusão de uma inovação específica do setor público. REFERÊNCIAS BRANDÃO, S; BRUNO-FARIA, M. Inovação no setor público: análise da produção científica em periódicos nacionais e internacionais da área de administração. Rev. Adm. Pública, v. 47, n. 1, p. 227-248, jan./fev. 2013. CALIA, R.C.; GUERRINI, F.M.; A Difusão da Produção mais limpa: Isomorfismo ou Inovação? XXVII Encontro Nacional De Engenharia Da Produção. Foz do Iguaçu, PR. 2007 931 CRUBELLATE, J. M. Três contribuições conceituais neofuncionalistas à teoria institucional em organizações. RAC Revista de Administração Contemporânea, v. 11, p. 199-222. 2007. COLLIER, D; COLLIER, R. Shaping the Political Arena. Princeton University Press, 1991 DIMAGGIO, P.; POWELL, W. The iron cage revisited: institutional isomorphism and collective rationality in organizational fields. American Sociological Review, 48(2), 147-160. 2003 FARAH, M. F. S., Disseminação de Inovações e Políticas Públicas e Espaço Local. O;S - v.15 - n.45 - Abril/Junho 2008. HALL, P. A.; TAYLOR, R C.R. As Três Versões do Neo-Institucionalismo. Lua Nova Nº 58 2003 GONÇALVES, J R D; VIÉGAS, R f. O Programa Poupatempo e a Política Pública no Estado de São Paulo. Pesquisa em Debate, edição especial, 2009 ISSN 1808-978X HALVORSEN, THOMAS; HAUKNES, JOHAN; MILES, IAN; RØSTE, RANNVEIG. On the differences between public and private sector innovation, PUBLIN Project on Innovation in the Public Sector, Report no. D9, Oslo: Nifu Step, 2005.
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