CRÉDITOS ADICIONAIS PROFESSOR: EDNEI ISIDORO DE ALMEIDA IV SEMESTRE DE CIÊNCIAS CONTÁBEIS CONTABILIDADE PÚBLICA I Caros Acadêmicos do IV Semestre de CIC, ao longo da disciplina temos visto que, na gestão pública, somente são realizadas as despesas devidamente autorizadas na lei orçamentária. Como proceder para realizar despesas necessárias que não estão contempladas na lei orçamentária? Inúmeros fatores contribuem para que deixem de ser adequadamente previstas e autorizadas despesas na lei orçamentária. Dentre esses fatores podem ser apontados os seguintes: o orçamento é elaborado com grande antecedência em relação ao período da sua execução, o que facilita esquecimentos e a ocorrência de erros ou equívocos nas estimativas e nos cálculos; alterações nos preços dos bens e serviços em decorrência da inflação; mudanças nas prioridades durante a execução orçamentária; aprovação de disposições legais que criam ou aumentam despesas; situações imprevistas, como calamidades públicas. Em decorrência desses fatores, as instituições e entes públicos, com muita freqüência, se vêem frente ao problema de realizar despesas que não estão autorizadas ou, quando estão, os valores orçados são insuficientes. Para atender a essas necessidades, a legislação brasileira criou os créditos adicionais. "São créditos adicionais, as autorizações de despesa não computadas ou insuficientemente dotadas na Lei de Orçamento." (Lei n 4.320/64: art. 40) São três as modalidades de créditos adicionais, cuja base legal se encontra nos artigos 40 a 46 da Lei n 4.320/64: Crédito suplementar; Crédito especial; e Crédito extraordinário.
Crédito suplementar São créditos: "I - suplementares, os destinados a reforço de dotação orçamentária;"(lei n 4.320/64: art. 41) Os créditos suplementares são utilizados para solucionar a situação em que os valores autorizados na lei orçamentária são insuficientes para atender a todas as despesas. Isto ocorre com freqüência durante a execução do orçamento:a lei orçamentária traz autorização para a realização da despesa, mas o montante disponível não é suficiente. Essa situação é bastante comum à medida em que o exercício vai chegando ao seu final e os saldos das dotações começam a ficar escassos. "São vedados: V - a abertura de crédito suplementar ou especial sem prévia autorização legislativa e sem indicação dos recursos correspondentes." (Constituição Federal: art. 167) Abrir crédito suplementar ou especial significa alterar a lei orçamentária e, para alterar leis, é necessária a devida autorização legislativa. Tanto a Constituição Federal como a Lei n 4.320/64 disciplinam essa questão. Apesar de ambas as modalidades necessitarem de prévia autorização legislativa, há, entretanto, importante diferença na forma de autorizar a abertura dos créditos suplementares. "Os créditos suplementares e especiais serão autorizados por lei e abertos por decreto executivo." (Lei n 4.320/64: art. 42) Em todas as instituições, mesmo em situações normais, é comum ocorrer grande demanda por créditos suplementares, em particular nos últimos meses do exercício. Reconhecendo essa realidade, as normas brasileiras, há bastante tempo, vêm permitindo que a própria lei orçamentária traga autorização genérica para a abertura dessa modalidade de crédito adicional.
"A lei orçamentária anual não conterá dispositivo estranho à previsão da receita e à fixação da despesa, não se incluindo na proibição a autorização para a abertura de créditos suplementares..." (Constituição Federal: art. 165, 8 ) Ao trazer autorização para a abertura de créditos suplementares de acordo com determinados limites e parâmetros, a lei orçamentária garante, aos órgãos encarregados da execução do orçamento, certo grau de flexibilidade, o que é sempre útil e necessário. Sem essa flexibilidade, o Poder Legislativo se verá obrigado a apreciar, uma a uma, todas as solicitações de abertura de créditos suplementares. Crédito especial São créditos: II - especiais, os destinados a despesas para as quais não haja dotação orçamentária específica." (Lei n 4.320/64: art. 41) Assim como os créditos suplementares, os créditos especiais também ocorrem com freqüência durante a execução do orçamento e são utilizados para solucionar situações em que a lei orçamentária não traz autorização para realizar despesas que se evidenciam necessárias durante o exercício. O crédito especial soluciona a situação apontada acima: no decorrer do exercício surgem novas despesas e a lei orçamentária não possui as dotações capazes de atendê-las. Vimos que abrir crédito suplementar ou especial significa alterar a lei orçamentária e, para alterar leis, é necessária a devida autorização legislativa e que tanto a Constituição Federal como a Lei n 4.320/64 disciplinam essa questão. Para os créditos especiais haverá sempre a necessidade de lei específica autorizando a abertura do crédito. Crédito extraordinário O crédito extraordinário - como o especial - também se destina ao atendimento de despesas não contempladas na lei orçamentária, mas com uma importante diferença: o crédito extraordinário é utilizado apenas para viabilizar as despesas realmente imprevistas e que necessitam de atendimento urgente.
Considerando que o crédito extraordinário é o mecanismo apropriado para viabilizar a execução de despesas urgentes e imprevistas, ele deve ser previamente aprovado? Como se dá a sua abertura? "A abertura de crédito extraordinário somente será admitida para atender à despesas imprevisíveis e urgentes, observado o disposto no art. 62." (Constituição Federal: art. 167, 3 ) A Constituição de 1988 alterou a regra de abertura dos créditos extraordinários consagrada na Lei n 4.320/64. "Os créditos extraordinários serão abertos por decreto do Poder Executivo, que deles dará imediato conhecimento ao Poder Legislativo." (Lei n 4.320/64: art. 44) A regra introduzida pela Constituição de 1988 estabelece que para a abertura de crédito extraordinário deverá ser observado o disposto no art. 62, ou seja o emprego de medida provisória. Não é uma boa solução. Como as demais medidas provisórias, as que abrem créditos também produzem efeitos assim que editadas, no caso, despesas. Convém lembrar que ao ser apreciada pelo Congresso Nacional qualquer medida provisória poderá ser emendada e, até mesmo, rejeitada. No caso de medida provisória que abriu crédito extraordinário, em cuja vigência despesas foram realizadas, não há sentido em emendá-la ou, menos ainda, rejeitá-la. Especiais Extraordinários Suplementares Despesas urgentes e imprevistas Aprovadas por Decreto ou MP Orçamento Orçamento Resumindo, as regras estabelecidas pela Constituição Federal para os créditos extraordinários possuem dois importantes defeitos: Em primeiro lugar, por ampliar as situações em que cabe utilizar essa modalidade de crédito adicional. O mecanismo do crédito extraordinário é tão poderoso que só deveria ser utilizado para o atendimento de situações claramente caracterizadas na lei. Permitir ao administrador interpretar o que é urgente, como faculta a Constituição Federal, além de perigoso contribui para deturpar esse importante mecanismo. Em segundo lugar, por adotar a medida provisória como mecanismo de abertura do crédito extraordinário. Em face à urgência, assim que o crédito for aberto, as despesas deverão ser imediatamente realizadas. Realizadas estas, o que fará o Congresso Nacional com a medida
provisória? Tendo em vista que a despesa já foi realizada, qualquer decisão que não seja aprovar a medida provisória é inócua. Para corrigir o tratamento impróprio dado pela Constituição Federal aos créditos extraordinários a melhor solução seria retornar, por meio de emenda constitucional, ao disciplinamento que a Lei n 4.320/64 dá ao tema, ou seja, restringir a utilização dos créditos extraordinários apenas às situações de guerra, comoção interna ou calamidade pública; empregar o decreto como instrumento de abertura do crédito; e comunicar imediatamente ao Poder Legislativo as razões desse ato. Mantidas as atuais regras, continuarão coexistindo duas normas sobre os créditos extraordinários: a da Constituição Federal, observada pela União, que autoriza a abertura dos créditos extraordinários por meio de medida provisória; e a da Lei n 4.320/64, seguida pelos Estados e Municípios, que determina que os créditos extraordinários sejam abertos por decreto. (atenção!!!!) Recursos para abertura de créditos suplementares ou especiais Com exceção dos créditos extraordinários, os créditos suplementares e especiais dependem da indicação de fontes de recursos para a sua autorização e abertura. A Constituição Federal e a Lei n 4.320/64 disciplinam esse assunto. Quais os recursos que podem ser indicados visando à abertura de créditos suplementares e especiais? A Lei n 4.320/64, no art. 43, 1, identifica quatro modalidades de recursos: o superávit financeiro apurado em balanço patrimonial do exercício anterior; os provenientes de excesso de arrecadação; os resultados de anulação parcial ou total de dotações orçamentárias ou de créditos adicionais autorizados em lei; e o produto de operações de crédito autorizadas, em forma que juridicamente possibilite ao Poder Executivo realizá-las. Vigência dos créditos adicionais A lei orçamentária, com seus créditos orçamentários ou dotações, vigora para o período do exercício financeiro ao qual o orçamento se refere. Com os créditos adicionais, em princípio ocorre a mesma coisa. Há, entretanto, exceções em relação aos créditos especiais e extraordinários. "Os créditos adicionais terão vigência adstrita ao exercício financeiro em que forem abertos, salvo expressa disposição legal em contrário, quanto aos especiais e extraordinários." (Lei n 4.320/64: art. 45) A expressa disposição legal consta da própria Constituição Federal. "Os créditos especiais e extraordinários terão vigência no exercício financeiro em que forem autorizados, salvo se o ato de autorização for promulgado nos últimos quatro meses daquele
exercício, caso em que, reabertos nos limites de seus saldos, serão incorporados ao orçamento do exercício financeiro subseqüente." (Constituição Federal: art. 167, 2 ) Abertos os referidos créditos nos últimos quatro meses do exercício, é de se admitir que, em alguns casos, possa não haver tempo suficiente para executá-los integralmente nesse exercício. Facultar a reabertura dos créditos no exercício seguinte nos limites dos saldos, em princípio é medida salutar. Entretanto, o administrador que se valer dessa prerrogativa deverá observar a seguinte determinação da Lei n 4.320/64, para a qual chamou-se a atenção na seção anterior: a utilização de eventual superávit financeiro de exercícios anteriores para abrir créditos adicionais, deverá cobrir primeiro os valores dos créditos reabertos. Se, porventura, inexistirem superávit financeiro e se persistirem as razões para a reabertura de créditos especiais ou extraordinários deverá o administrador, assim que for possível, identificar e reservar recursos para cobrir as novas despesas. Portanto No desempenho de suas atividades, as instituições públicas só poderão realizar as despesas devidamente autorizadas na lei orçamentária. Na hipótese de ser necessária a execução de despesa não contemplada no orçamento, como proceder? Vimos que a legislação prevê os mecanismos que retificam a lei orçamentária durante a sua execução. Com a utilização dos créditos adicionais especiais, suplementares e extraordinários, altera-se a lei orçamentária de duas maneiras: introduzindo novas autorizações e suplementando as dotações que tenham se revelado insuficientes. Vimos as características, as finalidades, os recursos e a maneira de autorizar e abrir cada uma das modalidades de créditos adicionais. Observamos, também, que a Constituição de 1988 alterou o tratamento dado aos créditos extraordinários no âmbito federal. Enquanto, nos Estados e Municípios, os créditos extraordinários são abertos por decreto do Poder Executivo, na União, emprega-se a medida provisória.