ESTORNO DO CRÉDITO DO PIS/PASEP E DA COFINS SOBRE AS PERDAS DE ENERGIA ELÉTRICA Antonio Ganim Sócio do escritório Ganim Advogados Associados; Ex-superintendente da SFF da Agência Nacional de Energia Elétrica (ANEEL); Autor de livros e artigos sobre temas do Setor Elétrico. A Coordenação-Geral de Tributação da Receita Federal do Brasil, por meio da Solução de Consulta Interna n 17 Cosit, de 13 de julho de 2016, em resposta à Consulta Interna n 2, de 21 de julho de 2015, formulada pela Coordenação Especial de Maiores Contribuintes (COMAC), que pretendia ver solucionado pela Cosit, se a pessoa jurídica distribuidora de energia elétrica estava obrigada a estornar os créditos da não cumulatividade relativamente à energia elétrica perdida no processo de distribuição, tendo em vista o disposto no art. 3, 13, e art. 15, II, da Lei n 10.833, de 2003, se manifestou no seguinte sentido: 1
Portanto, no entendimento da Cosit, as perdas técnicas de energia elétrica que ultrapassarem os limites estabelecidos pela ANEEL, que não forem considerados para fins tarifários, terão que ter seus créditos de PIS/Pasep e Cofins estornados. Já com relação às perdas comerciais, aquelas que ultrapassam as perdas técnicas, deverão ter todo o seu crédito estornado, independentemente dos limites de razoabilidade considerados pela ANEEL na tarifa das concessionárias de distribuição de energia elétrica. Nesse contexto, deve-se observar alguns esclarecimentos relacionados aos aspectos regulatórios das perdas de energia elétrica, sejam elas técnicas e não técnicas (comerciais), demonstrando que de acordo com as normas regulatórias que tratam do assunto, bem como daquelas que tratam da revisão/reajuste tarifário, não deixam dúvidas de que as perdas de energia estão incluídas na tarifa do consumidor final, já que essa energia elétrica é considerada no componente da Parcela A Energia Requerida, que 2
formará a tarifa a ser aplicada pela CONCESSIONÁRIA, que, consequentemente, comporá a receita que será a base de cálculo para fins de apuração do PIS/Pasep e da Cofins, bem como esclarecendo o procedimento relacionado ao 13, do art. 3 das Leis n s. 10.637/2002 e 10.833/2003 que determina o estorno do crédito do PIS e da Cofins relativo a bens adquiridos para revenda, que tenham sido furtados ou roubados, inutilizados ou deteriorados. A Agência Nacional de Energia Elétrica (ANEEL), autarquia sob regime especial, vinculada ao Ministério de Minas e Energia, instituída por meio da Lei n 9.427, de 26.12.1996, é o órgão que tem por finalidade regular e fiscalizar a produção, transmissão, distribuição e comercialização de energia elétrica, em conformidade com as políticas e diretrizes do governo federal. A ANEEL vem ao longo dos anos aperfeiçoando as normas reguladoras que tratam da metodologia e dos procedimentos para obtenção dos dados necessários para o cálculo e apuração das perdas dos sistemas de distribuição de energia elétrica. Na Nota Técnica n 0036/2006-SRD/ANEEL, é citado que, desde 2003, a Superintendência de Regulação dos Serviços de Distribuição SRD tem envidado esforços para amadurecimento de um procedimento para o tratamento regulatório das perdas técnicas, tendo em 2005, com o apoio da Comissão de Serviços Públicos de Energia do Estado de São Paulo CSPE, pelo convênio celebrado no Plano de Atividades e Metas PAM de 2005, realizados estudos para definição de metodologia a ser utilizada na regulamentação dos critérios e procedimentos para obtenção dos dados necessários para apuração das perdas técnicas dos sistemas de distribuição de energia elétrica, bem como para o estabelecimento dos indicadores de avaliação das perdas nos segmentos e níveis de tensão das redes de distribuição. Cita ainda, que nesse trabalho, por meio do dito convênio, a SRD contou 3
ainda com o apoio do Centro de Estudos em Regulação e Qualidade de Energia ENERQ da Universidade de São Paulo USP. Após estes estudos, as normas reguladoras que tratam da metodologia e dos procedimentos para obtenção dos dados necessários para o cálculo e apuração das perdas dos sistemas de distribuição de energia elétrica, bem como da rede básica, passaram a ser disciplinada no Módulo 7 Cálculo de Perdas na Distribuição, dos Procedimentos de Distribuição de Energia Elétrica no Sistema Elétrico Nacional PRODIST, aprovado pela Resolução Normativa n 345/2008, cuja primeira revisão, foi aprovada pela Resolução Normativa n 395/2009. Ainda, buscando o aprimoramento dessa norma, a ANEEL colocou em audiência pública (AP n 26/2014), para obter subsídios sobre o método de cálculo de perda técnica para cada segmento do sistema de distribuição, o que culminou com a alteração do Módulo 7 do PRODIST, por meio da Resolução Normativa n 656/2015, que manteve a obtenção da perda técnica no Sistema de Distribuição de Alta Tensão por meio do sistema de medição, ao passo que nos demais segmentos o método de cálculo passou a ser o fluxo de potência. De acordo com o método de cálculo empregado para o cálculo de perdas. Para melhor entendimento, o sistema de distribuição é segmentado em: i. Redes do Sistema de Distribuição de Alta Tensão SDAT; ii. Transformadores de potência; iii. Reguladores, redes do Sistema de Distribuição de Média Tensão SDMT; iv. Sistema de Distribuição de Baixa Tensão SDBT; v. Transformadores de distribuição; vi. Ramais de ligação; e 4
vii. Medidores de energia das unidades consumidoras do SDBT. O objetivo dessas normas e procedimentos foi o de definir os indicadores de perdas, bem como estabelecer as disposições gerais sobre os dados necessários para o cálculo das perdas de energia elétrica. Sem querermos nos aprofundar na forma de cálculo, que envolvem equações e fórmulas matemáticas, ressaltamos o nível de detalhamento utilizado para permitir a identificação das perdas nos diversos segmentos da atividade de distribuição de energia elétrica. Assim, conforme consta do item 3 Método de Cálculo, do Módulo 7, o cálculo das perdas técnicas é realizado para os segmentos de rede, transformação, ramal de ligação e medidor, conforme o seguinte procedimento: a) As perdas de energia nas redes e nos equipamentos associados ao SDAT são apuradas por dados obtidos do sistema de medição 1. b) As perdas de energia nas redes e equipamentos associados ao SDMT e ao SDBT são obtidas pela aplicação do método de fluxo de potência. As perdas ocorridas no SDMT 2 e no SDBT, onde estão incluídos os ramais de ligação, são calculadas através de método de fluxo de potência. 1 Módulo 7 do PRODIST, item 2.1.1 No SDAT as perdas de energia são obtidas pela subtração da energia injetada medida na fronteira do SDAT com o SDMT da energia medida nas SED utilizando o procedimento de cálculo denominado Top-down, em que a apuração das perdas é realizada a partir dos níveis de tensão mais elevados até a fronteira com o SDMT. 2 Módulo 7 do PRODIST, item 2.1.2 Para o cálculo das perdas no SDMT e no SDBT é adotado o procedimento denominado Bottom-up, onde as perdas de energia são calculadas a partir da energia medida nos pontos de consumo acrescidas das perdas nos medidores com a utilização do método de fluxo de potência descrito no item 6 da Seção 7.2. 5
c) Para os medidores são computadas as perdas nas bobinas de tensão localizadas nas unidades consumidoras do grupo B. Verifica-se pela leitura da metodologia e dos procedimentos estabelecidos no Módulo 7 Cálculo de Perdas na Distribuição, o nível de detalhamento, com relação às instalações elétricas, que se chegou para a apuração das perdas técnicas, o que é de extrema relevância, já que quanto maior a exatidão da apuração das perdas técnicas, maior será a exatidão da apuração da perda não técnica, também denominada de perda comercial. Essa maior exatidão da apuração das perdas não técnicas (COMERCIAIS) ocorre em face de que sua apuração se dá pela diferença entre as perdas totais e as perdas técnicas, considerando, portanto, todas as demais perdas associadas ao sistema de distribuição de energia elétrica da concessionária, tais como furtos de energia, erros de leitura, etc. Vejamos a definição de perdas técnicas e não técnica, citada na Nota Técnica n 035/2006-SRD/ANEEL 3, abaixo transcrito: a) Perdas técnicas: constituem a quantidade de energia elétrica, expressa em megawatt-hora por ano (MWh/ano), dissipada entre os suprimentos de energia da distribuidora e os pontos de entrega nas instalações das unidades consumidoras ou distribuidoras supridas. Essa perda é decorrente das leis da Física relativas aos processos de transporte, transformação de 3 Atualmente temos a seguinte definição no Submódulo 3.2 do PRORET: Perdas técnicas: Montante de energia elétrica dissipada no sistema de distribuição em decorrência das leis da Física relativas aos processos de transporte, transformação de tensão e medição de energia elétrica; Perdas não-técnicas: Perdas associadas à distribuição de energia elétrica, tais como fraude e furtos de energia, erros de medição, erros no processo de faturamento, unidades consumidoras sem equipamento de medição, dentre outros; 6
tensão e das perdas inerentes aos equipamentos de medição; e, b) Perdas não técnicas: apuradas pela diferença entre as perdas totais e as perdas técnicas, considerando, portanto, todas as demais perdas associadas à distribuição de energia elétrica, tais como furtos de energia, erros de medição, erros no processo de faturamento, unidades consumidoras sem equipamento de medição, etc. Esses tipos de perdas estão diretamente associados à gestão comercial da distribuidora. (grifo nosso) Além de todo acompanhamento, conhecimento e comportamento técnico das instalações em relação às perdas, proporcionados por essas normas e procedimentos constantes do Módulo 7 do PRODIST, o resultado de todo este trabalho tem também, por finalidade, em atendimento às necessidades da ANEEL, alimentar as informações necessárias para definir os limites de perdas regulatórias admissíveis no momento da revisão tarifária bem como nos reajustes subsequentes, conforme Submódulo 2.6 do Procedimento de Regulação Tarifária (PRORET), que fazem parte de um processo específico, isso porque a ANEEL considerará na formação da tarifa da energia elétrica ao consumidor final, o custo da energia elétrica, relativo às perdas técnicas e não técnicas, de acordo com os limites regulatórios, por ela estabelecidos, que será incluído na Parcela A da equação tarifária, dando assim um forte incentivo para que a concessionária de distribuição procure reduzir suas perdas a níveis inferiores aos limites regulatórios, conforme se depreende do texto abaixo transcrito, extraído da Nota Técnica 026/2006-SRD/ANEEL: 7
21. Essa determinação pode ser feita mediante a fixação de um valor único para todo o período tarifário ou mediante a definição de uma trajetória ou curva decrescente. Com o valor regulatório de perdas determinado dessa forma, calcula-se o montante de energia a ser considerado na Parcela A das tarifas da concessionária. Isso significa valorar as perdas ao preço representativo das compras de energia elétrica da distribuidora. Do exposto, depreende-se que a concessionária distribuidora tem um forte incentivo para reduzir as perdas a níveis inferiores ao padrão regulatório, já que poderá reter como benefício, durante o período tarifário, a diferença entre esse montante e o valor que possa obter na realidade, valorada ao preço de compra. O incentivo é máximo para reduzir as perdas não técnicas, já que, nesse caso, a empresa distribuidora venderá a energia valorada pela tarifa regulada (soma da Parcela A e da Parcela B). 22. É importante destacar que, no caso de o regulador não fixar esse patamar máximo admitido de perdas e permitir o repasse sem limitações das perdas informadas pelas distribuidoras à Parcela A, estaria incorrendo em uma conduta duplamente negativa. Por um lado estaria convalidando uma gestão ineficiente das perdas, pelas razões expostas acima. E, num aspecto ainda mais grave, prejudicaria os consumidores que cumprem suas obrigações, que estariam vendo refletidas nos valores de suas tarifas as perdas causadas por aqueles que não cumprem regularmente essas obrigações, e que incorrem em fraude ou uso irregular da energia. Assim, quando do segundo ciclo de revisão tarifária, iniciado em 2007, cujas regras foram estabelecidas por meio da Resolução 8
Normativa n 234, de 31/10/2006, a ANEEL estabeleceu a fixação do nível de perdas regulatórias totais a serem consideradas no cálculo da Parcela A, segregadas nas componentes técnicas e não técnicas. A definição da meta considerou aspectos de eficiência econômica e técnica, com vistas à modicidade tarifária. No anexo VIII da cita Resolução, ficou assim estabelecido: II.1 PERDAS TÉCNICAS O nível de perdas técnicas deve ser obtido por comparação entre as distribuidoras, com base nos indicadores apurados para cada segmento de rede. II.2 PERDAS NÃO TÉCNICAS O maior percentual de perdas não técnicas está associado ao furto de energia, que possui diversos fatores e para o qual a distribuidora dispõe de um conjunto de ferramentas e possibilidades para gerenciar essas perdas. Dado que o furto ocorre em graus bastante distintos entre as concessionárias de distribuição de energia, considerando suas diversas causas e origem, torna-se inadequado um tratamento único para todas as empresas. Dessa forma, o tratamento regulatório a ser dado para essas perdas deve considerar a realidade de cada concessão. Assim, na definição do nível regulatório para as perdas não técnicas devem ser considerados os seguintes fatores, entre outros possíveis: Atuais níveis de perdas e inadimplência da distribuidora e histórico dos últimos anos; 9
Estudo completo apresentado por cada distribuidora, contendo, no mínimo: i) diagnóstico completo da situação atual das perdas não técnicas na área de concessão; ii) as ações que serão desenvolvidas; iii) o desempenho da própria concessionária na redução das perdas nos últimos anos; iv) proposta para o nível de perdas não técnicas a ser alcançado na próxima revisão tarifária periódica; Definição de indicadores para comparação entre as distribuidoras; Melhores práticas de combate às perdas, utilizadas por algumas distribuidoras, que estejam contribuindo para a efetiva diminuição do furto de energia; Efetividade na recuperação dos valores decorrentes de perdas de energia; Investimentos realizados para o combate às perdas de energia e despesas anuais para combate às perdas, por projeto; Número de unidades consumidoras sem medição; e Ações de eficiência energética em comunidades de baixa renda. O reconhecimento das perdas no processo de revisão tarifária considera as perdas globais dos sistemas de distribuição, segregando as componentes de perdas técnicas e não técnicas. 10
O item 10, do Submódulo 3.2 do PRORET, abaixo descrito, que estabelece o montante de energia que será considerado na tarifa (Parcela A), não deixa dúvidas quanto a inclusão da energia elétrica da perda técnica e não técnica na tarifa do consumidor final: 10. A energia requerida é definida como sendo o volume de energia elétrica e potência adquirida para o atendimento dos consumidores cativos e das outras concessionárias e permissionárias de distribuição de energia elétrica no período de referência acrescido de: i. perdas elétricas do sistema de distribuição, às quais se subdividem em perdas técnicas e não técnicas, calculadas a partir dos limites regulatórios estabelecidos no reajuste ou revisão anterior; e ii. perdas na Rede Básica, calculadas a partir dos limites regulatórios estabelecidos no reajuste ou revisão anterior, quando aplicável. Portanto, as perdas de energia elétrica estão intrinsecamente relacionadas ao impacto na tarifa de energia elétrica do consumidor final da concessionária de distribuição de energia elétrica. A ANEEL, ao estabelecer uma metodologia para apuração, cálculo e validação das perdas técnicas, com o objetivo de serem apuradas as perdas não técnicas e, consequentemente, as perdas globais, concluiu pela possibilidade da definição de um teto de repasse das perdas de energia para um dos itens da Parcela A (custos não gerenciáveis), que é o da compra de energia da distribuidora, repassado 11
ao consumidor final da distribuidora quando da revisão tarifária e do reajuste tarifário anual. Assim, considerando que a ANEEL repassa não só as perdas técnicas na tarifa, mas também as perdas não técnicas (comerciais), observado os limites regulatórios, a Cosit errou ao entender que deve-se estornar o crédito de PIS/Pasep e da Cofins sobre a totalidade das perdas comerciais. O correto é estornar o crédito somente das perdas técnicas e não técnicas que ultrapassarem os limites regulatórios da ANEEL, cujo excedente de perdas não são considerados no componente Energia Elétrica da Parcela A da tarifa da concessionária de Distribuição. Finalmente, há que se considerar que, por tratar-se de energia elétrica, a CONCESSIONÁRIA, quando identifica a situação material do furto de energia elétrica e seu responsável, faz o fragrante e a ocorrência policial, para em seguida se processar o faturamento e a respectiva cobrança, momento em que se reconhecerá a receita que passará a compor a base de cálculo dos tributos. Portanto, quando desse faturamento, relativo à energia elétrica que anteriormente foi considerada como perda e teve o crédito estornado, a concessionária de distribuição deve constituir o crédito das contribuições relativo à aquisição dessa energia, agora faturada. 12