MINISTÉRIO PÚBLICO DA UNIÃO AUDITORIA INTERNA SECRETARIA DE ORIENTAÇÃO E AVALIAÇÃO PARECER SEORI/AUDIN-MPU Nº 3.279/2014 Referência : Correio Eletrônico, de 6/11/2014. Protocolo AUDIN-MPU 2093/2014. Assunto : Pessoal. Adicional de Qualificação. Certificado digitalizado. Interessado : Coordenadoria de Treinamento. Ministério Público Federal. Trata-se de correio eletrônico encaminhado pela Coordenadora de Treinamento do Centro de Educação e Desenvolvimento Profissional do Ministério Público Federal, mediante o qual comunica que está realizando melhorias no processo para concessão do adicional de qualificação (AQ), com intuito de permitir a solicitação do AQ, no caso de treinamentos particulares, via meio eletrônico (anexando-se o certificado). Em razão disso, solicita orientação desta Auditoria Interna do MPU sobre a elaboração de texto a ser incluído como pré-requisito para envio da informação, em que o servidor se comprometa com a veracidade das informações prestadas, em substituição ao carimbo de confere com o original. 2. Em exame, cabe inicialmente esclarecer que a questão central do pedido de manifestação refere-se à possibilidade de aceitação de documentos em meio eletrônico como meio hábil e válido de comprovação da conclusão de cursos e treinamentos particulares realizados pelos servidores. Dessa forma, transcreve-se a seguir alguns dispositivos legais que tangenciam o mérito da matéria em debate, com os grifos pertinentes: CONSTITUIÇÃO FEDERAL DE 1988 Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte: DECRETO-LEI Nº 200/1967 Art. 14. O trabalho administrativo será racionalizado mediante simplificação de processos e supressão de controles que se evidenciarem como puramente formais ou cujo custo seja evidentemente superior ao risco. 1/10
LEI Nº 9.784/1999 Art. 2º A Administração Pública obedecerá, dentre outros, aos princípios da legalidade, finalidade, motivação, razoabilidade, proporcionalidade, moralidade, ampla defesa, contraditório, segurança jurídica, interesse público e eficiência. Parágrafo único. Nos processos administrativos serão observados, entre outros, os critérios de: I - atuação conforme a lei e o Direito; II - atendimento a fins de interesse geral, vedada a renúncia total ou parcial de poderes ou competências, salvo autorização em lei; III - objetividade no atendimento do interesse público, vedada a promoção pessoal de agentes ou autoridades; IV - atuação segundo padrões éticos de probidade, decoro e boa-fé; V - divulgação oficial dos atos administrativos, ressalvadas as hipóteses de sigilo previstas na Constituição; VI - adequação entre meios e fins, vedada a imposição de obrigações, restrições e sanções em medida superior àquelas estritamente necessárias ao atendimento do interesse público; VII - indicação dos pressupostos de fato e de direito que determinarem a decisão; VIII observância das formalidades essenciais à garantia dos direitos dos administrados; IX - adoção de formas simples, suficientes para propiciar adequado grau de certeza, segurança e respeito aos direitos dos administrados; X - garantia dos direitos à comunicação, à apresentação de alegações finais, à produção de provas e à interposição de recursos, nos processos de que possam resultar sanções e nas situações de litígio; XI - proibição de cobrança de despesas processuais, ressalvadas as previstas em lei; XII - impulsão, de ofício, do processo administrativo, sem prejuízo da atuação dos interessados; XIII - interpretação da norma administrativa da forma que melhor garanta o atendimento do fim público a que se dirige, vedada aplicação retroativa de nova interpretação. ( ) Art. 22. Os atos do processo administrativo não dependem de forma determinada senão quando a lei expressamente a exigir. 1º Os atos do processo devem ser produzidos por escrito, em vernáculo, com a data e o local de sua realização e a assinatura da autoridade responsável. 2º Salvo imposição legal, o reconhecimento de firma somente será exigido quando houver dúvida de autenticidade. 2/10
3º A autenticação de documentos exigidos em cópia poderá ser feita pelo órgão administrativo. 4º O processo deverá ter suas páginas numeradas sequencialmente e rubricadas. ( ) Art. 29. As atividades de instrução destinadas a averiguar e comprovar os dados necessários à tomada de decisão realizam-se de ofício ou mediante impulsão do órgão responsável pelo processo, sem prejuízo do direito dos interessados de propor atuações probatórias. 1º O órgão competente para a instrução fará constar dos autos os dados necessários à decisão do processo. 2º Os atos de instrução que exijam a atuação dos interessados devem realizar-se do modo menos oneroso para estes. Art. 30. São inadmissíveis no processo administrativo as provas obtidas por meios ilícitos. DECRETO Nº 83.936/1979 CONSIDERANDO: a) que, no relacionamento da Administração com seus servidores e com o público deve prevalecer o princípio da presunção da veracidade, que consiste em acreditar-se, até prova em contrário, que as pessoas estão dizendo a verdade; b) que a excessiva exigência de prova documental constitui um dos entraves à pronta solução dos assuntos que tramitam nos órgãos e entidades da Administração Federal; c) que as despesas com a obtenção de documentos oneram mais pesadamente as classes de menor renda; d) que, em troca da simplificação processual e da agilização das soluções, cumpre aceitar-se, conscientemente, o risco calculado da confiança, uma vez que os casos de fraude não representam regra, mas exceção, e não são impedidos pela prévia e sistemática exigência de documentação; e) que a falsidade documental e o estelionato, em todas as suas modalidades, constituem crime de ação pública punível na forma do Código Penal; pelo que se torna dispensável qualquer precaução administrativa que, a seu turno, não elide a ação penal; DECRETA: Art. 2º As declarações feitas perante os órgãos ou entidades da Administração Federal Direta e Indireta serão suficientes, salvo quando a exigência de prova documental constar expressamente de lei, e reputar-seão verdadeiras até prova em contrário. 3/10
Art. 3º Havendo fundadas razões de dúvida quanto à identidade do declarante ou à veracidade das declarações, serão desde logo solicitadas ao interessado providências para que a dúvida seja dirimida, anotando-se a circunstância no processo. Art. 10. Para controle e correção de eventuais abusos decorrentes da simplificação de exigências de que trata este Decreto, os órgãos e entidades intensificarão as atividades de fiscalização "a posteriori", por amostragem e outros meios estatísticos de controle de desempenho, concentrando-se especialmente na identificação dos casos de irregularidade. Parágrafo único. Verificada em qualquer tempo a ocorrência de fraude ou falsidade em prova documental ou declaração do interessado, a exigência será considerada como não satisfeita e sem efeito o ato praticado em consequência de sua apresentação ou juntada, devendo o órgão ou entidade dar conhecimento do fato à autoridade competente, dentro de 5 (cinco) dias, para instauração de processo criminal. DECRETO Nº 6.932/2009 Art. 10. A juntada de documento, quando decorrente de disposição legal, poderá ser feita por cópia autenticada, dispensada nova conferência com o documento original. 1º A autenticação poderá ser feita, mediante cotejo da cópia com o original, pelo próprio servidor a quem o documento deva ser apresentado. 2º Verificada, a qualquer tempo, falsificação de assinatura ou de autenticação de documento público ou particular, o órgão ou entidade considerará não satisfeita a exigência documental respectiva e, dentro do prazo máximo de cinco dias, dará conhecimento do fato à autoridade competente para adoção das providências administrativas, civis e penais cabíveis. 3. Da leitura da legislação acima, depreende-se clara indicação no sentido de que deve haver a simplificação e a otimização na forma de cumprimento e comprovação de eventuais exigências no âmbito da Administração Pública, em homenagem aos princípios da eficiência, da economicidade, da celeridade, entre outros. E não se pode olvidar que uma das vertentes desse panorama é a utilização, cada vez mais frequente, de documentos eletrônicos nos processos. 4. Nesse diapasão, importante registrar que a legislação pátria já contempla comandos normativos sobre a possibilidade de apresentação de documento por meio de cópia digitalizada, os quais fazem a mesma prova que os originais, conforme se verifica nos excertos abaixo destacados: 4/10
LEI Nº 5.869/1973 (CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL) Art. 154. Os atos e termos processuais não dependem de forma determinada senão quando a lei expressamente a exigir, reputando-se válidos os que, realizados de outro modo, Ihe preencham a finalidade essencial. Parágrafo único. Os tribunais, no âmbito da respectiva jurisdição, poderão disciplinar a prática e a comunicação oficial dos atos processuais por meios eletrônicos, atendidos os requisitos de autenticidade, integridade, validade jurídica e interoperabilidade da Infraestrutura de Chaves Públicas Brasileira - ICP - Brasil. 2º Todos os atos e termos do processo podem ser produzidos, transmitidos, armazenados e assinados por meio eletrônico, na forma da lei. Art. 365. Fazem a mesma prova que os originais: I - as certidões textuais de qualquer peça dos autos, do protocolo das audiências, ou de outro livro a cargo do escrivão, sendo extraídas por ele ou sob sua vigilância e por ele subscritas; II - os traslados e as certidões extraídas por oficial público, de instrumentos ou documentos lançados em suas notas; III - as reproduções dos documentos públicos, desde que autenticadas por oficial público ou conferidas em cartório, com os respectivos originais. IV - as cópias reprográficas de peças do próprio processo judicial declaradas autênticas pelo próprio advogado sob sua responsabilidade pessoal, se não lhes for impugnada a autenticidade. V - os extratos digitais de bancos de dados, públicos e privados, desde que atestado pelo seu emitente, sob as penas da lei, que as informações conferem com o que consta na origem; VI - as reproduções digitalizadas de qualquer documento, público ou particular, quando juntados aos autos pelos órgãos da Justiça e seus auxiliares, pelo Ministério Público e seus auxiliares, pelas procuradorias, pelas repartições públicas em geral e por advogados públicos ou privados, ressalvada a alegação motivada e fundamentada de adulteração antes ou durante o processo de digitalização. 1º Os originais dos documentos digitalizados, mencionados no inciso VI do caput deste artigo, deverão ser preservados pelo seu detentor até o final do prazo para interposição de ação rescisória. 2º Tratando-se de cópia digital de título executivo extrajudicial ou outro documento relevante à instrução do processo, o juiz poderá determinar o seu depósito em cartório ou secretaria. Da Produção da Prova Documental Art. 396. Compete à parte instruir a petição inicial (art. 283), ou a resposta (art. 297), com os documentos destinados a provar-lhe as alegações. 5/10
Art. 397. É lícito às partes, em qualquer tempo, juntar aos autos documentos novos, quando destinados a fazer prova de fatos ocorridos depois dos articulados, ou para contrapô-los aos que foram produzidos nos autos. Art. 398. Sempre que uma das partes requerer a juntada de documento aos autos, o juiz ouvirá, a seu respeito, a outra, no prazo de 5 (cinco) dias. Art. 399. O juiz requisitará às repartições públicas em qualquer tempo ou grau de jurisdição: I - as certidões necessárias à prova das alegações das partes; II - os procedimentos administrativos nas causas em que forem interessados a União, o Estado, o Município, ou as respectivas entidades da administração indireta. 1º Recebidos os autos, o juiz mandará extrair, no prazo máximo e improrrogável de 30 (trinta) dias, certidões ou reproduções fotográficas das peças indicadas pelas partes ou de ofício; findo o prazo, devolverá os autos à repartição de origem. 2º As repartições públicas poderão fornecer todos os documentos em meio eletrônico conforme disposto em lei, certificando, pelo mesmo meio, que se trata de extrato fiel do que consta em seu banco de dados ou do documento digitalizado. LEI Nº 10.406/2002 (CÓDIGO CIVIL) Art. 225. As reproduções fotográficas, cinematográficas, os registros fonográficos e, em geral, quaisquer outras reproduções mecânicas ou eletrônicas de fatos ou de coisas fazem prova plena destes, se a parte, contra quem forem exibidos, não lhes impugnar a exatidão. LEI Nº 11.419/2006 (LEI DO PROCESSO ELETRÔNICO) Art. 11. Os documentos produzidos eletronicamente e juntados aos processos eletrônicos com garantia da origem e de seu signatário, na forma estabelecida nesta Lei, serão considerados originais para todos os efeitos legais. 1º Os extratos digitais e os documentos digitalizados e juntados aos autos pelos órgãos da Justiça e seus auxiliares, pelo Ministério Público e seus auxiliares, pelas procuradorias, pelas autoridades policiais, pelas repartições públicas em geral e por advogados públicos e privados têm a mesma força probante dos originais, ressalvada a alegação motivada e fundamentada de adulteração antes ou durante o processo de digitalização. 2º A arguição de falsidade do documento original será processada eletronicamente na forma da lei processual em vigor. 6/10
3º Os originais dos documentos digitalizados, mencionados no 2º deste artigo, deverão ser preservados pelo seu detentor até o trânsito em julgado da sentença ou, quando admitida, até o final do prazo para interposição de ação rescisória. 4º (VETADO) 5º Os documentos cuja digitalização seja tecnicamente inviável devido ao grande volume ou por motivo de ilegibilidade deverão ser apresentados ao cartório ou secretaria no prazo de 10 (dez) dias contados do envio de petição eletrônica comunicando o fato, os quais serão devolvidos à parte após o trânsito em julgado. 6º Os documentos digitalizados juntados em processo eletrônico somente estarão disponíveis para acesso por meio da rede externa para suas respectivas partes processuais e para o Ministério Público, respeitado o disposto em lei para as situações de sigilo e de segredo de justiça. Art. 12. A conservação dos autos do processo poderá ser efetuada total ou parcialmente por meio eletrônico. 1º Os autos dos processos eletrônicos deverão ser protegidos por meio de sistemas de segurança de acesso e armazenados em meio que garanta a preservação e integridade dos dados, sendo dispensada a formação de autos suplementares. 2º Os autos de processos eletrônicos que tiverem de ser remetidos a outro juízo ou instância superior que não disponham de sistema compatível deverão ser impressos em papel, autuados na forma dos arts. 166 a 168 da Lei nº 5.869, de 11 de janeiro de 1973 - Código de Processo Civil, ainda que de natureza criminal ou trabalhista, ou pertinentes a juizado especial. 3º No caso do 2º deste artigo, o escrivão ou o chefe de secretaria certificará os autores ou a origem dos documentos produzidos nos autos, acrescentando, ressalvada a hipótese de existir segredo de justiça, a forma pela qual o banco de dados poderá ser acessado para aferir a autenticidade das peças e das respectivas assinaturas digitais. 4º Feita a autuação na forma estabelecida no 2º deste artigo, o processo seguirá a tramitação legalmente estabelecida para os processos físicos. 5º A digitalização de autos em mídia não digital, em tramitação ou já arquivados, será precedida de publicação de editais de intimações ou da intimação pessoal das partes e de seus procuradores, para que, no prazo preclusivo de 30 (trinta) dias, se manifestem sobre o desejo de manterem pessoalmente a guarda de algum dos documentos originais. 5. Observa-se dos dispositivos legais suso, a possibilidade de ser apresentado, eletronicamente, documentos para comprovação de situação de fato, os quais produzirão todos os efeitos de direito deles decorrentes, desde que inexista disposição expressa em lei em sentido contrário. 6. No âmbito interno, a forma e o procedimento para comprovação de cumprimento dos requisitos para a concessão do adicional de qualificação estão regulados pela Portaria PGR/MPU nº 289/2007, consoante a seguir descrito: 7/10
PORTARIA PGR/MPU Nº 289, DE 12 DE JUNHO DE 2007 Regulamenta o pagamento do Adicional de Qualificação de que tratam os arts. 12 e 13 da Lei n.º 11.415, de 15 de dezembro de 2006. Art. 5º Os documentos necessários à concessão da vantagem tratada nesta Portaria poderão ser apresentados em cópias autenticadas em cartório ou por servidor da unidade responsável por seu recebimento, à vista do original. (Grifou-se) 7. Da leitura, infere-se, em princípio, que há possibilidade, nos normativos internos, da apresentação da cópia do documento autenticada em cartório ou do documento original, acompanhado da respectiva cópia, para autenticação pelo servidor responsável pelo recebimento. Desse modo, embora as opções de forma estejam introduzidas pelo verbo poderá, o que poderia levar ao intérprete a compreensão de que seria possível apresentar os documentos de outra forma, cremos que a intenção do modelo atual, de fato, foi limitar a comprovação às regras acima expostas. 8. Além da existência de legislação permitindo a apresentação eletrônica de documentos, é patente que a Lei nº 8.112/1990, reproduzida abaixo, dispõe de mecanismos para punir, inclusive nas esferas cível e penal, os desvios de conduta naquilo que concerne à preocupação revelada pela Coordenadora de Treinamento - eventual falsidade de documento apresentada por servidor. E, ainda, cabe lembrar que todo e qualquer ato administrativo, via de regra, está sujeito à apreciação dos órgãos de controle no seu dever constitucional de fiscalização. LEI Nº 8.112/1990 Dos Deveres Art. 116. São deveres do servidor: III - observar as normas legais e regulamentares; IX - manter conduta compatível com a moralidade administrativa; Art. 121. O servidor responde civil, penal e administrativamente pelo exercício irregular de suas atribuições. Art. 122. A responsabilidade civil decorre de ato omissivo ou comissivo, doloso ou culposo, que resulte em prejuízo ao erário ou a terceiros. 1º A indenização de prejuízo dolosamente causado ao erário somente será liquidada na forma prevista no art. 46, na falta de outros bens que assegurem a execução do débito pela via judicial. 8/10
2º Tratando-se de dano causado a terceiros, responderá o servidor perante a Fazenda Pública, em ação regressiva. 3º A obrigação de reparar o dano estende-se aos sucessores e contra eles será executada, até o limite do valor da herança recebida. Art. 123. A responsabilidade penal abrange os crimes e contravenções imputadas ao servidor, nessa qualidade. Art. 124. A responsabilidade civil-administrativa resulta de ato omissivo ou comissivo praticado no desempenho do cargo ou função. Art. 125. As sanções civis, penais e administrativas poderão cumular-se, sendo independentes entre si. Art. 126. A responsabilidade administrativa do servidor será afastada no caso de absolvição criminal que negue a existência do fato ou sua autoria. Art. 126-A. Nenhum servidor poderá ser responsabilizado civil, penal ou administrativamente por dar ciência à autoridade superior ou, quando houver suspeita de envolvimento desta, a outra autoridade competente para apuração de informação concernente à prática de crimes ou improbidade de que tenha conhecimento, ainda que em decorrência do exercício de cargo, emprego ou função pública. Das Penalidades Art. 127. São penalidades disciplinares: I - advertência; II - suspensão; III - demissão; IV - cassação de aposentadoria ou disponibilidade; V - destituição de cargo em comissão; VI - destituição de função comissionada. Art. 128. Na aplicação das penalidades serão consideradas a natureza e a gravidade da infração cometida, os danos que dela provierem para o serviço público, as circunstâncias agravantes ou atenuantes e os antecedentes funcionais. Parágrafo único. O ato de imposição da penalidade mencionará sempre o fundamento legal e a causa da sanção disciplinar. Do Processo Administrativo Disciplinar Art. 143. A autoridade que tiver ciência de irregularidade no serviço público é obrigada a promover a sua apuração imediata, mediante sindicância ou processo administrativo disciplinar, assegurada ao acusado ampla defesa. 9/10
3º A apuração de que trata o caput, por solicitação da autoridade a que se refere, poderá ser promovida por autoridade de órgão ou entidade diverso daquele em que tenha ocorrido a irregularidade, mediante competência específica para tal finalidade, delegada em caráter permanente ou temporário pelo Presidente da República, pelos presidentes das Casas do Poder Legislativo e dos Tribunais Federais e pelo Procurador-Geral da República, no âmbito do respectivo Poder, órgão ou entidade, preservadas as competências para o julgamento que se seguir à apuração. Art. 144. As denúncias sobre irregularidades serão objeto de apuração, desde que contenham a identificação e o endereço do denunciante e sejam formuladas por escrito, confirmada a autenticidade. Parágrafo único. Quando o fato narrado não configurar evidente infração disciplinar ou ilícito penal, a denúncia será arquivada, por falta de objeto. Art. 148. O processo disciplinar é o instrumento destinado a apurar responsabilidade de servidor por infração praticada no exercício de suas atribuições, ou que tenha relação com as atribuições do cargo em que se encontre investido. (Grifamos) 9. Em face do exposto, somos de parecer pela possibilidade de envio de certificados de treinamentos, via meio eletrônico, para efeitos de concessão de adicional de qualificação, devendo o sistema informatizado conter mensagem no sentido de que o servidor se responsabiliza, nas esferas administrativa, cível e penal, pela veracidade das informações prestadas. Recomenda-se, outrossim, a adequação da norma interna, de forma a contemplar essa nova possibilidade de apresentação dos documentos por meio eletrônico. É o parecer que submetemos à consideração superior. Brasília, de novembro de 2014. MICHEL ÂNGELO VIEIRA OCKÉ Coordenador da COGESP De acordo. À consideração do Senhor Auditor-Chefe. Aprovo. Encaminhe-se à Coordenadoria de Treinamento/MPF e à SEAUD. Em / 11 / 2014. MARA SANDRA DE OLIVEIRA Secretária de Orientação e Avaliação SEBASTIÃO GONÇALVES DE AMORIM Auditor-Chefe 10/10