1. Direito Financeiro: Conceito e Objeto Direito Financeiro é ramo do Direito Público, sendo ramo autônomo, que estuda a atividade financeira do Estado sob o ponto de vista jurídico. 1 O objeto do Direito Financeiro é a atividade financeira do Estado esta compreendida em: Orçamento; Receita Pública; Despesa Pública; Crédito Público; Mecanismos de responsabilização dos maus administradores (LRF 101/2000). Proteção da coisa pública. 2. Panorama Constitucional e Legal do Direito Financeiro - Constituição Federal arts. 70 a 75 e arts. 163 a 169; - Lei 4320/64 Lei Orçamentária; - Lei de Responsabilidade Fiscal LRF LC 101/2000. 3. ORÇAMENTO PÚBLICO O orçamento é conhecido como uma peça que contém a aprovação prévia da despesa e da receita para um período determinado 2. Espelha a vida econômica da Nação e a atuação do Estado sobre a economia. Implementa o plano de ação do governo, a política governamental, a vontade política do governo. Orçamento é considerado o ato pelo qual o Poder Legislativo prevê e autoriza ao Poder Executivo, por certo período e em pormenor, as despesas destinadas ao funcionamento dos serviços públicos e outros fins adotados pela política econômica ou geral do país, assim como a arrecadação das receitas já criadas em lei. 3 3.1. Natureza Jurídica A CFRB/1988 confere ao orçamento a natureza jurídica de lei, art 165, III e parágrafos. Planejamento definido em lei. 1 Kiyoshi Harada 2 Kiyoshi Harada 3 Aliomar Baleeiro 1
A idéia de origem do Orçamento Público veiculado por lei, reside no controle pelo Poder Legislativo dos gastos públicos realizados pelo Poder Executivo, coibindo exageros e ilegalidades. Em suma, fixação de despesas e previsão de receitas para determinado período de governo. As leis orçamentárias recebem um regime peculiar de tramitação, estabelecido no art. 166 e parágrafos, entretanto não é exigido para sua aprovação o quorum qualificado, portanto, as lei orçamentárias são leis ordinárias. Código Penal: Art. 359-D. Ordenar despesa não autorizada por lei. Pena reclusão, de 1 (um) a 4 (quatro) anos. 3.2. Previsão Constitucional do Orçamento O orçamento encontra fundamento constitucional nos art. 165 a 169 da CRFB/1988, nestes artigos fica estabelecido o Sistema Orçamentário. 3.3. Leis Orçamentárias Existem três espécies de orçamentos, todos são de iniciativa do Poder Executivo, art 165 da CRFB/1988: Lei do Plano Plurianual (PPA); Lei das Diretrizes Orçamentárias (LDO); Lei Orçamentária Anual (LOA). Art. 165 - Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão: I - o plano plurianual; II - as diretrizes orçamentárias; III - os orçamentos anuais. Art. 84 - Compete privativamente ao Presidente da República: XXIII - enviar ao Congresso Nacional o plano plurianual, o projeto de lei de diretrizes orçamentárias e as propostas de orçamento previstos nesta Constituição; "Orçamento anual. Competência privativa. Por força de vinculação administrativoconstitucional, a competência para propor orçamento anual é privativa do Chefe do Poder Executivo." (ADI 882, Rel. Min. Maurício Corrêa, julgamento em 19-2-04, DJ de 23-4-04) "A Prefeitura Municipal de Recife, ao provocar a propositura da presente Ação Direta de Inconstitucionalidade, pela Procuradoria-Geral da República, não pretendeu se eximir da responsabilidade, que também lhe cabe, de zelar pela criança e pelo adolescente, na forma do art. 227 da Constituição Federal e do artigo 227, caput, e seus incisos da Constituição Estadual. Até porque se trata de 'dever do Estado', no sentido amplo do termo, a abranger a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios. Sucede que, no caso, o parágrafo único do art. 227 da Constituição Estadual estabelece, para tal fim, uma vinculação orçamentária, ao dizer: 'para o atendimento e desenvolvimento dos 2
programas e ações explicitados neste artigo, o Estado e os Municípios aplicarão, anualmente, no mínimo, o percentual de um por cento dos seus respectivos orçamentos gerais'. Mas a Constituição Federal atribui competência exclusiva ao Chefe do Poder Executivo (federal, estadual e municipal), para a iniciativa da lei orçamentária anual (artigo 165, inciso III). Iniciativa que fica cerceada com a imposição e automaticidade resultantes do texto em questão. (...) De qualquer maneira, mesmo que não se considere violada a norma do art. 168, inciso IV, da CF, ao menos a do art. 165, inciso III, resta inobservada. Assim, também, a relativa à autonomia dos Municípios, quanto à aplicação de suas rendas." (ADI 1.689, Rel. Min. Sydney Sanches, julgamento em 12-3-03, DJ de 2-5-03) Nestas Leis Orçamentárias fica definido o Plano de Ação Governamental, por isso cabe ao Poder Executivo a proposta orçamentária. A competência privativa é exercida pelo Presidente da República. PPA LDO LOA Lei do Plano Plurianual Lei de Diretrizes Orçamentárias Lei Orçamentária Anual Poder Executivo: Orçamento elaborado pelo Ministério de Planejamento e Orçamento SOF Secretaria de Orçamento Federal. Realiza a compatibilização final das propostas de todos os outros poderes, inclusive a do Ministério Público, para então remeter ao Congresso Nacional. 3.3.1. Lei do Plano Plurianual Estabelece a Política Governamental, programação econômica, ação do governo para os diversos setores da sociedade. O Plano de Governo implica a execução de obras e serviços de duração prolongada. O Plano Plurianual tem natureza de lei formal, mas a eficácia da realização das despesas dependerá da lei orçamentária. A lei do plano plurianual busca estabelecer programas, metas governamentais de longo prazo. Deverá refletir aquele projeto que o Governante, quando ainda candidato, apresentou ao povo como objetivo de seu governo. 4 4 Elaine Guadanucci Llaguno, em sua obra Direito Financeiro 3
Art. 165, 1º da CF - A lei que instituir o plano plurianual estabelecerá, de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da administração pública federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de duração continuada. As despesas de capital são aquelas pertinentes a investimentos, assim definidas no art. 12, 1 o, Lei 4.320/64. Os programas de governo de duração continuada devem constar do plano plurianual, ao qual se subordinam os planos e programas nacionais, regionais e setoriais de desenvolvimento. (art. 165, 4o da CFRB/1988). Ainda, art. 167, 1º - Nenhum investimento cuja execução ultrapasse um exercício financeiro poderá ser iniciado sem prévia inclusão no plano plurianual, ou sem lei que autorize a inclusão, sob pena de crime de responsabilidade. O exercício financeiro coincide com o ano civil, 1 o de janeiro a 31 de dezembro, conforme art. 34 da Lei 4320/64. Conforme ADCT, art. 35, 2º, I, o projeto do plano plurianual para vigência até o final do primeiro exercício financeiro do mandato presidencial subseqüente, será encaminhado até quatro meses antes do encerramento do primeiro exercício financeiro e devolvido para sanção até o encerramento da sessão legislativa 5. Em suma (PPA): - Ordena as ações do Governo para levar ao atingimento dos objetivos e das metas fixadas para um determinado período de tempo; - Abrange o período de 4 anos, iniciando sua execução no segundo ano do Mandato do Chefe do Poder Executivo e encerrando-a no primeiro ano do mandato do próximo dirigente eleito; - Será encaminhado pelo Poder Executivo até quatro meses antes do encerramento do primeiro exercício financeiro e devolvido para sanção até o encerramento da sessão legislativa; - A Lei do PPA deverá estabelecer, de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da Administração Pública tanto para as despesas de capital e outras decorrentes, quanto para as relativas aos programas de duração continuada. 6 3.3.2 Lei de Diretrizes Orçamentárias Estabelecerá as metas e prioridades da administração pública para o exercício financeiro subseqüente. Orientação para a elaboração da Lei Orçamentária Anual. Caráter Anual da LDO. 5 Art. 57. O Congresso Nacional reunir-se-á, anualmente, na Capital Federal, de 2 de fevereiro a 17 de julho e de 1º de agosto a 22 de dezembro. 6 Alexandre Vasconcellos, em sua obra Orçamento Público 4
A Lei de Diretrizes Orçamentárias deverá anteceder a LOA. Art. 165, 2º - A lei de diretrizes orçamentárias compreenderá as metas e prioridades da administração pública federal, incluindo as despesas de capital para o exercício financeiro subseqüente, orientará a elaboração da lei orçamentária anual, disporá sobre as alterações na legislação tributária e estabelecerá a política de aplicação das agências financeiras oficiais de fomento. Lei formal na qual ficam estabelecidas as orientações para a confecção do orçamento. Art. 169 - A despesa com pessoal ativo e inativo da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios não poderá exceder os limites estabelecidos em lei complementar. 1º. A concessão de qualquer vantagem ou aumento de remuneração, a criação de cargos, empregos e funções ou alteração de estrutura de carreiras, bem como a admissão ou contratação de pessoal, a qualquer título, pelos órgãos e entidades da administração direta ou indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo poder público, só poderão ser feitas: II - se houver autorização específica na lei de diretrizes orçamentárias, ressalvadas as empresas públicas e as sociedades de economia mista." Portanto, deverá a LDO, no que tange a Despesa com Pessoal, para os casos de vantagem, aumento, criação de cargos, entre outros, autorizar especificamente tais atos. Conforme a LRF em seu art. 4 o, 1 o e 2 o integrará o projeto da LDO o anexo de metas fiscais e o anexo de risco fiscais. Em suma (LDO): - Refere-se ao exercício financeiro subseqüente; - Orienta a elaboração da LOA; - Despesas de Capital exercício financeiro subseqüente; - Alteração na Legislação Tributária; - Agências de Fomento. Deverá ser elaborada e devolvida para sanção: (art. 35, 2 o, II do ADCT) II - o projeto de lei de diretrizes orçamentárias será encaminhado até oito meses e meio antes do encerramento do exercício financeiro e devolvido para sanção até o encerramento do primeiro período da sessão legislativa; 7 7 Art. 57. O Congresso Nacional reunir-se-á, anualmente, na Capital Federal, de 2 de fevereiro a 17 de julho e de 1º de agosto a 22 de dezembro. 5
3.3.3. Lei Orçamentária Anual Lei Orçamentária Anual lei para vigorar por somente um exercício financeiro (lei ânua). Nenhuma despesa pode ser realizada sem fixação orçamentária. Realiza a previsão das receitas e a fixação/destinação (dotações orçamentárias) das despesas na implementação da política governamental. Instrumento através do qual se viabilizam as Ações Governamentais. A lei orçamentária é lei de efeito concreto para vigorar por prazo determinado. Formada por três espécies de orçamento, conforme art. 165: - Orçamento Fiscal; - Orçamento de Investimento; - Orçamento de Seguridade Social. Art. 165. (...) 5º - A lei orçamentária anual compreenderá: I - o orçamento fiscal referente aos Poderes da União, seus fundos, órgãos e entidades da administração direta e indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público; II - o orçamento de investimento das empresas em que a União, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto; III - o orçamento da seguridade social, abrangendo todas as entidades e órgãos a ela vinculados, da administração direta ou indireta, bem como os fundos e fundações instituídos e mantidos pelo Poder Público. 6º - O projeto de lei orçamentária será acompanhado de demonstrativo regionalizado do efeito, sobre as receitas e despesas, decorrente de isenções, anistias, remissões, subsídios e benefícios de natureza financeira, tributária e creditícia. 7º - Os orçamentos previstos no 5º, I e II, deste artigo, compatibilizados com o plano plurianual, terão entre suas funções a de reduzir desigualdades interregionais, segundo critério populacional. Fixação das despesas (dotações orçamentárias) inserção nas leis orçamentárias anuais de autorização para o Executivo corrigir as dotações, periodicamente, de acordo com os índices inflacionários. Lei Autorizativa. A previsão da despesa não gera direito subjetivo a ser assegurado por via judicial. o simples fato de ser incluída no orçamento uma verba de auxílio a esta ou àquela instituição não gera, de pronto, direito a esse auxílio; (...) a previsão de despesa, em lei orçamentária, não gera direito subjetivo a ser assegurado por via judicial REXT 34.581-DF e 75.908-PR. 6
A proposta da Lei Orçamentária Anual deverá ser enviada ao Congresso Nacional pelo Presidente da República até quatro meses antes do encerramento da sessão legislativa e devolvido para sanção até o encerramento da sessão legislativa, nos termos do inciso III, do 2 o, do art. 35 do ADCT. Consoante art. 10, 1 da Lei 1.079/50 constitui crime de responsabilidade contra a lei orçamentária não apresentar ao Congresso Nacional a proposta do orçamento da República dentro dos primeiros dois meses de cada sessão legislativa. A Lei de Responsabilidade Fiscal em seu art. 5 o estabelece algumas peculiaridades no que tange a LOA: I demonstrativo da compatibilidade da programação dos orçamentos com os objetivos e as metas constantes do Anexo de Metas Fiscais da LDO; II demonstrativo de compensação, renúncia de receitas e aumento de despesas obrigatórias de caráter continuado (despesas correntes com obrigação superior a dois exercícios) III reserva de contingência para atender apenas aos Passivos Contingentes e eventos fiscais imprevistos. Questões selecionadas: Concursos Procurador Federal, Procurador da Fazenda, Procurador da República, AGU 01- ( ) Entre as finalidades do orçamento fiscal e do orçamento de investimento, observa-se a de reduzir desigualdades inter-regionais, segundo critério populacional. 02 ( ) Caso uma sociedade de economia mista, verificando existir prévia e suficiente dotação orçamentária que atenda às projeções de despesas com pessoal, celebre acordo coletivo com sindicato da categoria, concedendo aumento salarial aos seus empregados, nessa situação, a celebração do acordo coletivo ferirá dispositivo constitucional, tendo em vista que a concessão de aumento salarial depende de autorização específica na lei de diretrizes orçamentárias. 03 - ( ) De acordo com os dispositivos constitucionais aplicáveis à matéria, uma obra pública que durará três anos somente poderá ser iniciada após ter sido incluída no Plano Plurianual, independentemente de seu valor. 04 - ( ) Segundo a boa doutrina, orçamento é lei apenas em sentido formal, pois seu conteúdo é de mero ato administrativo, que não pode conter matéria estranha a fixação da despesa pública e à previsão de receita pública. 05 - ( ) O orçamento de investimentos compreende as despesas de capital referentes aos Poderes da União, seus fundos, órgãos e entidades da administração direta e indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público. 7
06 - ( ) O plano plurianual, as diretrizes orçamentárias e os orçamentos anuais serão estabelecidos por lei de iniciativa do Congresso Nacional. 07 ( ) A matéria veiculada na lei orçamentária anual restringe-se ao estabelecimento de prioridades da administração pública federal para o exercício financeiro subseqüente. 08 ( ) A lei que instituir o plano plurianual estabelecerá, de forma regionalizada, as diretrizes, os objetivos e as metas da administração pública federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de duração continuada. 09 ( ) A lei de diretrizes orçamentárias orientará a elaboração da lei orçamentária anual e disporá acerca das alterações na legislação tributária. 10 ( ) A lei orçamentária anual estabelecerá a política de aplicação das agências financeiras oficiais de fomento. 11 - A propósito do orçamento, e de acordo com o modelo constitucional brasileiro vigente, a lei que instituir o plano plurianual estabelecerá a) o orçamento fiscal referente aos Poderes da União, de modo pormenorizado, com exceção de fundos para órgãos e entidades da administração indireta. b) de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da administração pública federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de duração continuada. c) o orçamento de investimento das empresas em que a União, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social, bem como das empresas que contêm com participação federal, embora a União não exerça direito de voto. d) o orçamento da administração direta e indireta, sob responsabilidade da União, excluindo-se o orçamento da Seguridade Social. e) sistema específico e pormenorizado para redução de desigualdades sociais, vedando-se, no entanto, a utilização de anistias e de remissões. 12 - Nos termos da Constituição de 1988, a lei de diretrizes orçamentárias compreenderá as metas e prioridades da administração pública federal, incluindo as despesas a) correntes para os três próximos exercícios financeiros, orientando a elaboração da lei orçamentária plurianual, vedando-se a disposição sobre alterações na legislação tributária. 8
b) correntes para o exercício financeiro subseqüente, orientando a elaboração da lei orçamentária plurianual, vedando-se a disposição sobre alterações na legislação tributária e estabelecendo a política de aplicação das agências financeiras de incentivo à reforma agrária. c) de capital para o exercício financeiro subseqüente, orientando a elaboração da lei orçamentária anual, dispondo sobre as alterações na legislação tributária e estabelecendo a política de aplicação das agências financeiras oficiais de fomento. d) de capital para o exercício financeiro subseqüente, orientando a elaboração da lei orçamentária anual, vedando-se a disposição sobre alterações na legislação tributária e estabelecendo a política de aplicação das agências oficiais de integração regional. e) correntes para os cinco próximos exercícios financeiros, orientando a elaboração da lei orçamentária plurianual, dispondo sobre as alterações nas legislações tributária e financeira e estabelecendo a política de aplicação das agências financeiras dos bancos que contam com capital público. 14 - O estudo da evolução dos contornos normativos dados ao orçamento pelo direito brasileiro indica-nos as caudas orçamentárias, combatidas tanto por Artur Bernardes como por Rui Barbosa, e que possibilitavam a inclusão de variados assuntos em disposições orçamentárias, a exemplo da lei do orçamento vetada em janeiro de 1922 pelo então presidente Epitácio Pessoa. No modelo atual, as caudas orçamentárias a) são autorizadas, por conta de adequação dos gastos com o plano plurianual, guardados limites para contratação de operações de crédito, nos termos de lei complementar. b) são autorizadas, devido a dispositivo que permite inclusão de créditos e despesas até trinta dias após o encerramento de cada bimestre, mediante relatório resumido da execução orçamentária, nos termos da lei. c) são absolutamente proibidas, por meio de vedação implícita, decorrente de incompatibilização com o plano plurianual, cuja função não se vincula a mecanismos de redução de desigualdades inter-regionais, segundo critério populacional, nos termos de lei complementar. d) são absolutamente proibidas, dada a vedação de dispositivo estranho à previsão da receita e à fixação da despesa na lei orçamentária plurianual, em qualquer circunstância, nos termos de lei complementar. e) são proibidas, por causa da vedação da lei orçamentária anual de conter dispositivo estranho à previsão da receita e à fixação da despesa, embora não se incluam na proibição a autorização para abertura de créditos suplementares e contratações de operações de crédito, ainda que por antecipação de receita, nos termos da lei. Acerca das normas constitucionais que regem os orçamentos, julgue os itens a seguir. 9
15 - ( ) A LDO inclui as despesas de capital para os dois exercícios financeiros subsequentes. 16 - ( ) A LOA disporá sobre as alterações na legislação tributária. 17 - ( ) A LOA não conterá dispositivo estranho à fixação da receita e à previsão de despesa. 18 - ( ) A LOA poderá conter contratação de operações de crédito, ainda que por antecipação de receita. Ainda acerca dos orçamentos, julgue os itens que se seguem. 19 - ( ) O orçamento é um ato administrativo da administração pública. 20 - ( ) Emendas ao projeto de lei de diretrizes orçamentárias poderão ser aprovadas, desde que sejam compatíveis com o plano plurianual. 10